西藏自治區河道管理范圍內建設項目審批及管理工作存在的問題及建議

中圖分類號：TV213.4文獻標志碼：A

0 引言

西藏自治區位于青藏高原西南部，面積120.28萬 km² ，約占全國總面積的1/8，截至2023年，常住人口為365萬人。西藏自治區內流域面積大于50km² 的河流有6418條，約占全國總數（45203條）的1/7。多年平均水資源量為4427億 m³ ，約占全國河川水資源總量的 15.6% 。常年水面面積 1km² 以上湖泊有808個，總面積達 28 866.5km² ，約占全國湖泊面積的1/3。隨著西藏自治區交通、能源、水利等基礎設施建設突飛猛進，河道管理范圍內建設項目數量、種類等逐年增加[1]，各級水行政主管部門河湖管護任務愈加繁重，部分河道管理范圍內建設項目存在有法不依、違章建設、地方行政干預、越權越級審批等問題。為加強西藏自治區河道管理范圍內建設項目管理，確保防洪安全、河勢穩定、生態安全，保障人民生命財產安全和經濟建設，基于現有河湖長制管理基礎，結合水利部、流域機構相關管理要求，提出了西藏自治區河道管理范圍內建設項目審批的管理建議。

1河道管理范圍內建設項目審批監管概況

1.1 審批工作頂層設計概況

2020年9月，《西藏自治區河道管理范圍內建設項目管理暫行辦法》（藏水河（2020）4號，以下簡稱《辦法》）印發。《辦法》初步規定了河道管理范圍內建設項目申請、受理與審查等審批流程，劃分了西藏自治區境內除流域機構審批權限外的自治區級、市級、縣級水行政主管部門河道管理范圍內建設項目的審批權限，明確了項目實施全過程管理職責。因《辦法》有關規定依據的上位文件已廢止、審批權限與長江水利委員會規定審批權限存在沖突，部分審批權限劃分規定執行技術門檻偏高、操作難，與西藏自治區管理實際存在偏差，2023年9月對《辦法》進行修訂（藏水河（2023）12號），對全區河道管理范圍內建設審批權限和管理職責進行重新劃分。

1.1.1 審查權限劃分原則

為響應國家“放管服”改革，優化自治區級、市級、縣級審查權限劃分指標應遵循權力下放簡單直觀易操作原則，西藏自治區結合《水利部關于印發河湖管理范圍內建設項目各流域管理機構審查權限的通知》（水河湖（2021）237號）和《水利部長江水利委員會關于印發河湖管理范圍內建設項目工程建設方案審查權限工程規模劃分表的通知》（長河湖（2022）142號）等文件，遵循避免與長江水利委員會審查權限發生沖突、屬地分級管理的原則，基于現有河湖長制管理機制，對西藏自治區境內長江水利委員會審查權限外河道管理范圍內的建設項目的審查權限進行調整。

1.1.2審查權限劃分方法

河湖長制是由各級黨政主要領導作為河湖治理保護的第一責任人[2]。考慮西藏自治區建立了區、市、縣、鄉、村五級河長體系[3]，河湖分級管理機制較為完善，且自治區級、市級、縣級河長制辦公室分設在各級水行政主管部門，負責河湖長制工作與河道管理范圍內建設項目審批工作的人員基本一致，西藏自治區以河湖長制工作為基礎，對河道管理范圍內建設項目審批權限進行初步分級劃分。同時，參考長江水利委員會對不同類型工程規模劃分的辦法，對西藏自治區境內各級水行政主管部門的審查權限進行細分。

結合近幾年各級水行政主管部門河道管理范圍內項目審批數量的分布，盡量平衡各級水行政主管部門項目審批的規模和數量。2023年修訂河道管理范圍內建設項自審批權限時，西藏自治區充分結合河長制管理，考慮橋梁、道路、取排水口、管道等不同工程類型的工程規模（投資規模），劃分管理權限，使自治區內河道管理范圍內建設項目審查權限更加清晰。具體為：涉及自治區級河湖的大型建設項目由省級水行政主管部門審批，中型建設項目由市級水行政主管部門審批，小型建設項目由縣級水行政主管部門審批；涉及地市級河湖的大型建設項目由市級水行政主管部門審批，小型建設項目由縣級水行政主管部門審批；涉及縣（區）級及以下河湖的建設項目由縣級水行政主管部門審批。

修訂后的《辦法》試行近兩年來，河道管理范圍內建設項目權限劃分辦法適用情況良好，建設項目權責不清導致越權審批的情況明顯減少。

1.2 審批類型和數量分布

2018一2023年，西藏自治區級、市級、縣級三級水行政主管部門累計審批河道管理范圍內建設項目765個，數量分布見圖1，各年份審批項目數量見圖2，項目類型包括碼頭工程（含渡口）、橋梁工程、道路工程（含鐵路）、管（隧）道工程、纜線工程、航道整治工程、灘岸環境綜合整治工程、取排水設施項目和其他項目等，各類項目占比見圖3。隨著自治區經濟社會快速發展、生態安全屏障建設深入推進以及河道管理范圍內建設項目管理力度逐年增強，項目審批工作任務量逐年增大。

圖12018一2023年各級水行政主管部門審批河道管理范圍內建設項目數量分布

圖22018一2023年河道管理范圍內建設項目審批數量

（1）規范審批許可程序，明確審批流程。建設單位申報材料應符合有關規定，受理部門審查和審批遵循公平公正公開的原則，按規定流程進行（圖4）。

圖32018一2023年審批河道管理范圍內建設項目工程類型占比

圖4西藏自治區河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批流程

1.3審批監管基本做法

自2019年起，西藏自治區組織7個市74個縣開展了河湖管理范圍劃定和岸線保護與利用規劃編制工作。截至2023年底，累計完成了688個河湖管理范圍劃定及131個河湖岸線保護與利用規劃編制工作，有效加強了河湖水域岸線空間的管控。河道管理范圍內建設項目審批監管具體做法如下：

（2）理清許可審批權限，分自治區級、市級、縣級三級審批。審批許可權限規定結合西藏自治區河湖管理實際和建設項目特點，定義了包含西南諸河、自治區級河湖、市級河湖、縣級河湖等四級河湖分級，并根據不同類型建設項目規模和其投資規模明確了項目規模分級。西藏自治區通過構建“河湖分級－項目規模分級”雙維度管理體系，實現了河道管理范圍內建設項目審批權限的精細化劃分。

（3）強化監管責任，按照“誰審批、誰監管”原則，落實屬地監管責任。在許可文件中明確河道管理范圍內建設項目監管責任單位和責任人，提出監管要求，監管責任單位和責任人指導、督促建設項目按照批準的工程建設方案、位置界限、度汛方案等實施。

（4）全建設周期監管。建立開工前備案制度、日常監管巡查制度和竣工前驗收制度。

（5）加強河道管理范圍內違法行為排查整治。多次組織開展河湖“清四亂”、妨礙行洪突出問題排查整治、河湖管護工作“明察暗訪”等專項行動，配合遙感監測和日常巡河巡湖等，有效打擊自治區河道管理范圍內違法行為，維護河湖管理秩序。

2河道管理范圍內建設項目監管存在的主要問題

2.1審批工作頂層設計有待進一步完善

近年來水利部進一步明確了河湖岸線分區管控，加強城鎮、村莊段山區河道管理。西藏自治區國家級、省級風景名勝區和自然保護區較多且保護區范圍較廣，大量小型建設項目因建設位置在國家級、省級、市級風景名勝區、自然保護區內，審批權限提升到自治區級或市級水行政主管部門，造成了自治區級和市級水行政主管部門項目審批壓力增大，但此類小型建設項目對河道行洪安全影響程度較低，縣級水行政主管部門有能力承擔其審批工作。

2.2 高質量發展與審批高要求不匹配

1988年6月至2018年12月，西藏自治區大量建設項目未嚴格履行河道管理范圍內建設項目行政審批手續，造成涉河違建項目存量較多，處置難度大，且缺乏科學統一規范的處置措施。部分具有地方特色的建設項目（如鋰礦、鹽湖等），因沒有相關技術標準，審批難度加大。自治區內眾多縣城、鄉鎮位于高山峽谷，部分河湖兩岸居民住房、牛羊圈、耕地和林草地等被劃入河道管理范圍內，經濟發展與水域岸線空間管控矛盾突出。

2.3事中事后監管力度有待加強

部分基層水行政主管部門政策認識不全面、監測設備不完善、監督人員不充足等，導致監管能力不足[4。部分水行政主管部門審批監管不嚴格，導致建設項目存在先建設后許可的情況；項目建設過程監管不到位，導致建設單位未嚴格按照批復的位置界限、建設規模、建設內容、施工現場管理等要求實施，建成后項目無法滿足河道行洪通暢和防洪安全等要求；部分建設單位未經批準將施工辦公區、生活區、大型物料加工區、預制件廠、混凝土攪拌站以及施工棧橋、便道、圍堰及施工平臺等臨時建（構）筑物設置在河道管理范圍內，甚至非法向河道管理范圍內傾倒棄置渣土、垃圾等。

2.4未批先建和批件不符情況屢有發生

西藏自治區大型建設項目審批監管趨于規范，但仍然存在部分項目建設單位法律意識淡薄，一些涉及市縣級河湖和規模較小的建設項目以重點工程自居，存在未經許可強行開工、不按許可要求違法施工、涉河建設內容發生變更不重新申請許可等情況。此外，部分建設單位為使國家或省級重點道路橋梁工程盡快立項，雖按要求修改項目建設方案獲行政許可，但未按許可方案施工，不服從水行政主管部門管理等[5]。

3 管理建議

通過梳理分析西藏自治區河道管理范圍內建設項目管理現狀，發現西藏自治區在涉河建設項目監管工作上進行很多嘗試與努力，取得了一定的成績和突破，但在管理制度和監管手段等方面仍存在一些問題。為進一步規范涉河建設項目監管工作，強化河湖水域岸線空間管控，維護河湖健康，守護好“中華水塔”，推動西藏生態文明建設高質量發展，提出如下建議：

（1）進一步優化調整審批權限劃分。修訂后的《辦法》自2023年執行兩年來，各級水行政主管部門反饋風景名勝區和自然保護區等與河道管理范圍內建設項目的管理原則、內容和有關要求關聯性不強，當前審批權限劃分方式嚴格綁定風景名勝區和自然保護區等級的形式不合理。建議進一步調整完善審批權限有關規定，建議僅通過結合河湖等級和項目工程規模劃分審批權限，使河道管理范圍內建設項目審批權限工作更加合理地分布在各級水行政主管部門。

（2）制定地方技術標準。建議適時制定出臺符合西藏自治區江河縱橫、湖泊密布、地廣人稀特點的河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查技術規定，提出不同工程類型河道管理范圍內建設項目的技術審查重點，對不同工程類型特別是針對西藏高山峽谷地區橋梁、道路工程、灘岸整治工程等建設項目關鍵技術指標進行規定，為自治區各級水行政主管部門河道管理范圍內建設項目審批工作提供明確依據。

（3）強化事中事后監管力度。加強基層水行政主管部門工作人員培訓與交流，深入宣貫河道管理范圍內建設項目審批權限劃分與技術要點，提升人員整體技術水平；通過規范河道管理范圍內建設項目建設方案行政許可文件內容（包含建設項目主體基本情況、建設單位概況、設計單位概況、項目所在河段、地點位置坐標、防洪標準、工程規模、涉河主要構筑物結構形式等），明確項目監管內容，讓執法有據可依；采用現代化、自動化、智能化監測設備，進一步完善監管手段。

（4）因地制宜完善涉河建設項目管理機制。建議立足西藏自治區河湖管護工作特點，開展全區涉河湖建設項目監管專項行動，進一步強化涉河湖建設項目全過程監管，組織對農村生產便橋、牧區放牧便橋等與群眾生產生活密切相關的設施進行專項評估，建立臺賬，統籌解決好群眾出行和防洪安全的有關需求。針對西藏自治區大量的跨國界河流（特別是規模較小的跨國界河流）以及國防公路建設涉及的河湖，考慮到建設項目所在地人口相對較少、影響范圍小，建議在保障河道行洪通暢和防洪安全的前提下，進一步優化審批流程，提高審批效率。

（5）加強河道管理范圍內建設項目管理宣傳。為進一步減少未批先建或批件不符情況發生，針對西藏自治區河道管理范圍內建設項目涉及交通、住建、生態環境、林草等多政府部門牽頭的特點，建議持續通過河湖長制工作平臺做好宣傳，督促各有關單位嚴格履行河道管理范圍內建設項目審批手續。

參考文獻：

[1]徐文，袁曉峰，李躍華.江西省河道管理范圍內涉河建設項目管理探討[J].長江技術經濟，2021，5（增刊1）：108-110

[2]張細兵，馮兆洋，李善德.在強化河湖長制中發揮流域統籌作用的對策建議[J]長江技術經濟，2021，5（6）：15-19.

[3]孫獻忠.加快補齊短板建設美麗西藏著力推進水利改革發展新跨越[J].中國水利，2017（24）：75.

[4]樊昆澎，吳杰，李銘華，等.長江南京段涉河建設項目監管現狀及對策建議[J].水利技術監督，2022（12）：20-22.

[5]付仰木，張才庭.依法行政強化管理穩步推進河道管理范圍內建設項目審查管理[J].治淮，2009（8）：32-33.

Problems and Suggestions of Approval Processes and Management Strategies of Projects within River Management Scope in Xizang Autonomous Region

XIA Huan1，2，LIULin3，LU Zhixiang12，PINGCUO Dedan4 （1.Water Resources Department，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 43o0l0，China；2.Hubei Provincial Key Laboratory of Basin Water Resourcesand Ecological Environmental Sciences，Wuhan 430010， China；3.Bureau of Hydrology of Haihe River Water Conservancy Commission，Tianjin 300171，China；4. Water Resources Department of Xizang Autonomous Region，Lhasa 85ooo5，China）

Abstract：To meet the new requirements of building an ecological civilization highland and strengthening waterway spatial governance in Xizang autonomous region，this paper examines the current status and identifies key challenges in construction projects within the river management scope.By integrating the authority partitioning for project approval within the river management scope of the Ministry of Water Resources and the Yangtze River Water Resources Commission with Xizang’s unique hydrological characteristics，including extensive river networks，sparse population，and onerous workload of river-lake management，we propose appoval and management strategies.These solutions are expected to serve as the reference for project management within the river management scope.

Key words：Xizang autonomous region； river and lake chief system； river management scope；approval and supervision of construction projects