新質生產力視角下城市低空治理體系建設

一、低空經濟協同治理理念與實踐

城市是人類文明的重要體現，人們的生活與城市有著千絲萬縷的聯系。低空經濟作為新質生產力的代表，將進一步賦能城市治理。

低空經濟是指“以航空運載與作業裝備技術為主要工具，以低空空域為主要活動場域，以低空飛行活動為最終產出形式的系列經濟活動構成的經濟領域”。這一概念在其生產要素層面、產品和產業形態層面，和傳統的通用航空存在區別。隨著電動無人駕駛航空技術向各行各業持續滲透拓展，并與各種場景專業知識深度融合發展，涌現出諸多新應用和新業態，給低空經濟概念注人了諸多新內涵和新外延。

2023年12月舉行的中央經濟工作會議將“低空經濟”列為戰略性新興產業。電動一一無人駕駛航空技術等新型生產要素出現，原有生產要素的供給質量提升以及各要素組合的配置效率改善”，凸顯出低空經濟作為新質生產力的潛力、巨大的應用場景，以及產業帶動能力。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，發展通用航空和低空經濟，明確將低空經濟和通用航空并列為兩種不同的產業。

低空經濟作為新質生產力的代表，既將推動生產力的變革與突破躍升，還可能帶來技術創新帶來的安全隱患，因此，需要平衡低空經濟的發展與安全。

保障城市安全是“利益相關者”共同的責任。需要“利益相關者”的共同參與：城市安全的管理活動需要政府相關部門、社會組織和市民一起參與。政府、社會組織和市民在構建“安全城市”的實踐中，是積極的維護者和踐行者。

Fan，LL等人認為低空經濟在促進經濟發展、加強社會保障、服務國際安全方面發揮著至關重要的作用，成為全球發展日益重要的引擎。而本文所提出的路徑一城市低空治理體系，就是引人第三方作為城市安全的利益相關者都可以并且應該加入到這一問題的解決中，這就是“共同治理”模式。從公共治理理論的角度來看，這種“共同治理”模式符合現代城市治理的發展趨勢，強調多元主體參與、協同合作和共同決策，以實現公共利益的最大化。在城市低空治理體系中，政府、社會組織、企業和市民等利益相關者擁有不同的資源、知識和能力，通過建立合作機制，實現資源共享、優勢互補，提高治理效率和效果。這一模式真正融合“利益相關者”，形成共建共治共享平安城市的命運共同體。

目前，地方政府通過購買第三方服務建立以指揮中心為樞紐，以低空飛行綜合應用平臺為支撐，以共建低空新型基礎設施為保障的全天候、全方位、立體化城市數字化基底，以數字技術為引領的城市治理系統。在這一實踐中，江蘇省常州市、江蘇省蘇州市高新區、廣東省廣州市番禺區、四川省成都市溫江區、重慶市萬州區、福建省廈門市、山東省威海市等地政府以聯動融合理念為引領，根據轄區特點開展試點。例如，江蘇常州市在全市建成45個自動化無人機機庫，飛行范圍覆蓋常州全部非禁飛區，形成一套完備的5G無人機視聯服務網絡，將在通信線路維護、電氣檢修、農業生產、防火減災等多個領域大顯身手，滿足更多無人化、智能化工作需求。經過實地調研，我們認為“5G無人機視聯網”，稱之為“無人機智能化自主作業系統”或者簡稱為IAO系統（IntelligentAutomatic

OperationSystem）更為合適。該系統科學規劃無人機機場部署（每個機場可以覆蓋30平方公里），針對風險系數較高的主城區、使用頻次高的地區加密部署無人機機場，實現了全市（機場凈空區除外）覆蓋且常態使用。同時，無人機作為電子產品，更新換代迅速，通常在使用兩年后便會面臨淘汰，三年后需報廢。同樣，無人機機場也具備專業屬性，需要定期進行日常維護和保養，以確保其正常運行。因而，常州市政府采用購買服務的方式降低使用成本和采購成本。同時，政府購買服務的方式還可以給第三方企業提供資金支持和發展機會，促使他們開發新的服務模式、技術或解決方案，進一步助推無人機監管方式方法的創新。

二、低空經濟制度效能提升的路徑

低空經濟的有序發展，離不開制度創新，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）已于2024年1月1日正式實施，是國家支持低空經濟發展制度創新的重要舉措?！稌盒袟l例》的出臺為消費者明確了合法飛行的要求，也兼顧了產業發展與全面監管的原則，理順了發展與管理的關系、促進無人駕駛航空器產業有序發展?！稌盒袟l例》有四個重要的制度性設計：一是首次在國家法規中定義了無人機的“適飛空域”，管制空域之外被定義為適飛空域，在此區域內，微型、輕型、小型無人駕駛航空器無需申請空域許可，即可合法飛行；二是首次確定了縣級以上人民政府在無人駕駛航空器的相關管理工作中承擔的責任，這一規定打破了以往無人駕駛航空器管理僅限于中央及國家層面的傳統界限；三是首次確定了分類分級管理的方式，即對大中型無人駕駛航空器，實行適航管理，針對單件產品進行審查；對于微型、輕型及小型無人駕駛航空器，則按照大宗產品標準進行認證管理；四是首次明確了公安機關先期處置權，依法配備反制設備并查處非法擁有和使用反制設備的職權，而在之前的規范性文件中公安機關主要負責無人駕駛航空器落地后的執法工作。

《暫行條例》也明確了各主管部門的職責任務，厘清了公安機關的處罰權限，為無人駕駛航空器的安全管理提供了堅實的法規基礎，明確了公安機關的職責權限，并指導各地公安機關依法執行無人駕駛航空器的日常管理、緊急處置、技術反制及違法處罰等任務。但低空安全執法，尤其是先期處置對于各地公安機關來講是新職責、新任務，還需配套實施細則以應對復雜的實際情況。面對無人駕駛航空器技術日新月異的發展，新制度設計過于復雜不利于制度的可行性，面對發展中的無人駕駛航空器，其制度設計應當以現有工業生產技術水平為基礎，同時找到技術進步速度與制度設計的平衡，給技術向前發展留足必要的空間。但面對迅速迭代升級的技術和產品，法律具有一定滯后性，為保障法律有著較長時間的指導性，其條款不宜過度繁雜。公安機關在《暫行條例》相關規定不盡在合肥駱崗空中交通運營中心，無人駕駛載人電動垂直起降（eVTOL）航空器運行中。 中。

詳細的情況下，應該堅持過罰相當、寬嚴相濟的原則進行執法，將情節嚴重、造成較大危害后果的故意利用無人機違法犯罪作為打擊重點。

同時，交通的發展離不開道路設施的建設、智能交通系統的發展以及交通法律法規、交通規則的完善。低空經濟的發展也離不開低空交通規則的規范以及低空智能交通系統的搭建。

目前，國家無人駕駛航空器一體化監管服務平臺（民用無人駕駛航空器綜合管理平臺）已上線運營，有關單位和科研院所也在探索低空公共航路等相關工作。《暫行條例》授權公安機關履行先期處置等職責，公安系統應搭建全國城市區域低空全域感知系統，指導地方公安機關開展無人駕駛航空器日常監測和先期處置。建議公安系統針對無人駕駛航空器的特點建設無人機低空智聯網平臺，依托現有視頻傳輸網和監控系統的低點、高點設施增建相關設備，接收和匯聚微型、輕型、小型無人駕駛航空器在飛行過程中廣播式自動發送的識別信息（《暫行條例》和強制標準均有要求），并借鑒國內外軍民航空管系統建設運行經驗，開展國家、省、市三級建設，并可采用集約模式進行統建。

目前，中國人民公安大學等單位已研制低成本、符合公安機關職責定位的低功耗、易架設、分布組網的固定式設備，實現了對微型、輕型、小型無人駕駛航空器的精準識別與定位。通過這種成本較低的監管模式，可以讓全國執法部門在保證安全的前提下為低空經濟創新發展提供支撐，保障“安全飛”、力求“順暢飛”，努力將無人駕駛航空器整合到現有的空中交通管理系統中，促進萬億低空經濟安全、有序發展。

三、低空經濟新基建：無人機智慧治理平臺與協同機制

政府可以委托第三方統一建設適應新質生產力發展需要建設的低空新型基礎設施：基于無人駕駛航空器的智慧城市綜合治理平臺，其本質是能滿足政府各職能部門無人機應用綜合需求的中樞性新型數字化基礎設施。這種低空新興基礎設施可以解決城市無人駕駛航空器各部門重復建設的難題，同時為城管、交管、環保、公安、自然資源、土地規劃、水利、宣傳、應急管理等政府職能部門提供服務。第三方對平臺內的無人駕駛航空器、無人機機場、通信鏈路、傳感器進行統一的資產管理和維護，對平臺所獲得的數據進行集中存儲、授權分發，并允許用戶進行應用開發。

在國家發展和改革委員會《關于推進低空經濟高質量發展的意見》（二次征求意見稿）中明確提出，建設城市低空治理體系，加強低空航空器在治安巡邏、交管巡檢、大型活動監控、突發公共事件監測等領域應用；同時提出發展低空110、低空120和低空119。全國各地尤其是安全發展條件較好的地區，堅持因地制宜、先行先試，積極探索城市低空治理體系。例如，常州市在2023年已完成天寧區無人機機場網格化覆蓋建設試點，將轄區劃分為7個網格，然后進行選址、分布部署，組成部分涵蓋了智能化電動多旋翼無人駕駛航空器，無人機庫以及可管控城市各部門無人駕駛航空器應用需求的軟件系統，可實時控制城市無人駕駛航空器飛行的指揮控制系統，可為城市無人駕駛航空器應用數據提供智能化分析處理能力的系統，從而形成城市級的IAO系統。該系統匯集高可靠性無人駕駛航空器技術、自動化無人機庫技術、集群無人駕駛航空器協同控制技術、先進空中交通管理技術、人工智能圖像識別、云計算、邊緣計算等先進技術，可以催生多種新的城市管理技術手段，城市管理可以借助這些技術手段進一步提升精細化程度。無人駕駛航空器作為多功能平臺，能夠靈活搭載紅外探測、光電傳感、激光測距及揚聲器等設備，精準適配多樣化應用場景需求。在巡邏作業中，無人駕駛航空器能夠實時將高清視頻流傳輸至后臺大屏，使現場人員能夠迅速捕捉異常動態，并隨時接管操控，進行精準拍照取證。工作人員設定航拍任務后，全程無需人工再次參與，無人駕駛航空器自動充電，斷點續飛，自動取材，自動上傳高清正射照片，由后臺系統自動完成二維／三維建模工作，系統也可接入多種AI識別應用，以實現無人機在巡邏過程中自動識別、及時報警。云服務器也可以根據用戶端的任務屬性，對原始數據進行分析處理，如在無人駕駛航空器交通管理執法任務中，云服務器會生成人工智能識別后的航拍圖像，最終云服務器將處理后的數據保存在數據中心并傳輸給用戶端。用戶端通過IAO系統最終實現了數據的獲取。IAO系統省去了用戶采購無人駕駛航空器、使用無人駕駛航空器、處理數據的中間環節，滿足了用戶對數據的需求。在數字技術的加持下，這些信息都能夠被計算機識別為0和1的二進制數字，然后對其進行分類加工、傳輸、處理和儲存。低空采集所生成的數字化信息，易保存、便傳遞、可復制，并可以在相關設備上進行加工處理，進而轉化為數據資源。

因此，IAO系統在提升社會生產效率、推動經濟的可持續發展中發揮著關鍵作用。IAO系統采集的數據可以和傳統生產要素相結合，通過共建實現非競爭性的數據共享可以帶來規模收益遞增。

各地政府正在利用IAO系統建設智慧城市、維護城市安全。但這是一項系統工程，涉及部門眾多，特別需要各級政府充分發揮綜合治理體制機制優勢，強化合作、互通、共享理念，統籌好各方資源力量，共同建設低空新型基礎設施并解決復雜的難題，使政府與社會攜手、各地各部門齊抓共管，形成共同防范、化解、管控風險的良好局面。

目前，“全國社會治安防控體系建設示范城市”已開始創建，并被國務院列入46個全國性創建示范活動達標評比項目之一。體現了黨中央、國務院對社會治安防控體系建設的高度重視?！叭珖鐣伟卜揽伢w系建設示范城市”強調全天候治安防控，因而創建活動既要“內挖潛力”，也要逐漸以機代人實現智能感知；智慧城市已進人數字驅動階段，既要全面感知推進數字化轉型建設，又要努力實現精細化治理

四、小結

黨的二十屆三中全會明確提出了發展低空經濟的戰略部署。低空經濟的發展，不僅需要技術的創新，還需要低空治理制度的創新。本文介紹的城市低空治理方案以IAO集群部署為基礎，為城市管理者提供視野無限、功能多元、自主作業、數據集中共享的智能化數字新型基礎設施，其業務功能涵蓋交通管理、城市綜合行政執法、環境監督、應急救援、城市測繪、消防偵察等多個城市管理領域。該方案既可以成為城市低空治理體系中的智能化數字新型基礎設施，也可以為政府各部門的無人機需求提供集約化、標準化、智能化的整體解決方案，將在安全發展條件較好的地區、行業領域加快實踐探索，有力推動低空經濟安全健康發展。

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【本文系公安部科技計劃應用創新項目（2024YY46）“面向低空安全的科技情報工作體系研究”階段性成果；河北省科學技術廳科技研發專項“低空安全關鍵技術研究與應用示范（24460801D）”階段性成果】

（孫永生系主任、副教授、碩士生導師；蔡子杰系中國人民公安大學碩士研究生）