論公共數據產權的法律構造

目次

一、問題的提出

二、法律何以構造公共數據產權

三、公共數據產權的法理構造

四、公共數據產權的權利構造

五、公共數據產權的制度構造

六、結語

一、問題的提出

2022年《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）將數據定義為新型生產要素，提出了分類分級建立數據產權“三權分置”的運行機制。由于“三權分置”中的“產權”屬于經濟學概念，其內涵較為寬泛，包括權利、能力、主體間關系等。①因此，法學界就數據產權的概念界定、產權歸屬、法律構造等內容進行了探索，嘗試將經濟學話語轉化為法律表達。②但現有研究多以數據或數據產權作為整體研究對象，或僅對個人數據、企業數據的產權構造展開論述。因此，法律應對公共數據的產權構造予以明確，以改變公共數據產權“權屬待確，分配困惑”的境況，充分釋放公共數據資源價值。

目前，學界關于公共數據產權法律屬性的主流觀點有“數據知識產權說”和“新型財產權說”，二者沿著“拓展現有權利”和“設立新型權利”的分析路徑展開。其一，數據知識產權說認為數據不屬有體物，應沿“財產權—知識產權”路徑，主張依據知識產權法保護數據權利，認為數據是著作權、鄰接權的客體。③但是，許多數據在被加工為數據產品前，不具有獨創性等知識產權的必要特征，不能將二者等同。④其二，新型財產權說認為，由于“數據財產權是控制使用、復制傳播數據的權限”③，應將數據財產權確立為與物權、知識產權相并列的第三類新型財產權利，并依據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第127條將數據確認為民法上的財產性權益，為未來數據財產權的具體構建預留出解釋空間。③

此外，學界關于公共數據產權歸屬的理論有“國家所有權說”和“公物說”。其一，國家所有權說認為，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第12條為公共數據憲法上國家所有提供了規范依據，其屬于“社會主義的公共財產”，具有“不可侵犯”和“合理利用”的屬性。在憲法層面，公共數據歸屬于國家所有；在法律實施層面上，通過《民法典》第246條“公共數據憲法上國家所有向民法上國家所有權轉化的通道”③，由黨政機關及企事業單位依法代行權利，實施收益分配制度。其二，公物說將公共數據界定為“公物”。因傳統財產概念的擴張，公共數據符合公物的構成要件，應納入服務公共利益目的之“公物”范疇。③此外，公物說不以公共數據產權的法律性質、歸屬主體等概念界定，作為公共數據上利益分配的前置條件。若將公共數據擴張解釋為“物”，則當然同其他公共物品一樣被納人到公物法范疇；若將其界定為知識產權等具有財產價值的公權利，則其應被視同財產并受制于公物管理規則。③

公共數據產權的法律構造是其所內含的生產關系的外在法律表現形式，也就是如何以法律規范表達公共數據生產關系的問題。本文擬從公共數據產權的法理構造、權利構造、制度構造三個角度展開說明。一是公共數據產權的法理構造問題。一方面，由于“被憲法規定為‘國家所有‘或‘全民所有’的生產資料，不能被設定為任何法律上特定主體的所有權客體”①。所以需先對公共數據是不是“被憲法規定為國家所有的生產資料”進行判斷。另一方面，在“數據二十條”《關于加快公共數據資源開發利用的意見》等政策文件“強調使用權，淡化所有權”的指引下，應如何圍繞公益目標，展開公共數據產權的法理構造？二是公共數據產權的權利構造問題。“淡化所有權”不意味著擱置公共數據的所有權問題。那么，“三權分置”所分置的權利內容究竟是什么？何種結構的權利構造，能夠回應公共產權經濟利益的歸屬和分配問題？三是公共數據產權的制度構造問題。公共數據的公益屬性決定了其確權與運行都受到嚴格限制。在公共數據授權運營模式下，個人、企業、黨政機關和企事業單位如何使用公共數據，其產權運行制度尚需法律規范予以明確。

二、法律何以構造公共數據產權

傳統公權力與控制公共數據的新型數字權力相互交織，加劇了領域內公私主體間力量的格局變化。一方面，法律要合理分配公共數據產權，避免其陷人被過度使用的“公地悲劇”或是使用不足的“反公地悲劇”②。另一方面，法律還需提防公權力“遁入私法”③，侵蝕其中的私主體利益，避免公共數據產權的行政壟斷。因此，明晰公共數據產權法律構造的基本體系，是回應如何實現公共數據要素及其產權“物盡其用”“合理分配”的關鍵問題。

法學界嘗試運用法政策學方法來界定公共數據的法律性質，并由此展開公共數據的產權構造。“產權”本屬經濟學概念，沒有法學概念能與“產權”同義替換。不過，從學科交叉、學科溝通的角度而言，應保持“產權”概念在各學科內涵上的一致性。產權的法律構造，是其產權主體、要素分配方式等內在本質的外在表現。④質言之，“馬克思的產權理論強調的是財產關系”③，法律以規范形式表達出產權對應的生產關系，相應規范則是對產權的法律肯定。所有制是生產關系的核心內容，體現著特定社會形態中人們對生產資料的占有關系，這種經濟基礎需要得到法律的確認。財產權制度正是所有制關系在法律上層建筑領域的表現形式，通過所有權、使用權等權利形態將經濟關系轉化為具有強制力保障的法權關系。因此，公共數據是公共財產，公共數據財產權是公共數據產權的法律內容，探析公共數據的財產權構造，就等同于對公共數據產權的法律構造進行研究。具言之，完整的公共數據產權制度包括以下三個方面。

其一，公共數據產權界定制度。對公共數據產權歸屬主體的界定，就是明確何主體對公共數據享有權利。應兼顧事實基礎和規范依據，對公共數據客觀上由何主體持有的現狀進行考量。從權利行使的便利性上來講，由公共數據持有者享有公共數據產權的做法，符合產權建構的基本邏輯。

其二，公共數據產權配置制度。對公共數據產權上經濟權益的分配，就是明確各主體對公共數據享有何種類、何數量的經濟權益。一方面，在確定公共數據產權屬財產權的前提下，“數據二十條”“三權分置”的權利，并非傳統意義上的具有獨占性的所有權，而是分置公共數據財產權下的用益權。另一方面，在公共數據“按勞分配”和“按數據要素分配”的機制下，應基于數據要素參與價值創造的貢獻度，合理確定數據采集者、處理者、應用者等多元主體參與收益分配的比例關系，建構兼顧公共利益保障與市場化激勵的分配機制。

其三，公共數據產權流通制度、產權保障制度。公共數據產權流通和保護制度的建構，以產權界定和產權配置制度為基礎依據。公共數據產權的流通，需要先判斷其是否可以采取市場化交易的方式，再明確流通的基本程序和制度體系。公共數據產權的保障制度包括三個內容：一是保障公共數據安全，二是避免公共數據產權的行政壟斷，三是對各主體依法享有的產權利益進行保障。

上述制度整體呈現為遞進式的邏輯關系。首先，產權界定制度回答了“誰享有公共數據產權”，確定公共數據產權的主體范疇。其次，產權配置制度進一步厘清了各主體“享有產權上利益的種類及數量”的問題，為范疇內各主體合理分配數據權益。最后，前兩個制度與公共數據產權流通制度、產權保障制度之間是“理論依據—實踐舉措”的關系。在明確了產權的主體歸屬及產權的要素分配后，需要建構維護公共數據產權依法得以確權、流通以及受到保障的具體制度。

三、公共數據產權的法理構造

公共數據產權在法律規范上的具體構造，是依據分配正義、公物法等法理基礎，明晰產權歸屬主體、明確要素分配方式等內在本質后的外在表現。為厘清從公共數據到公共數據產權的性質轉變過程，需采用“由表入里”的分析路徑：首先解構其法理基礎，繼而剖析分配原理，最終深入產權化的生產關系層面，系統把握其內在本質。

（一）公共數據產權構造的法理依據

公共數據是國家所有的社會主義公共財產，具有面向政治系統和經濟系統的兩個維度，前者要求其保障國家履行義務、維護社會秩序，后者要求其實現國家發展生產力的基本目標。①因此，在公共數據的產權構造中，不僅存在各產權主體間的權利沖突，還可能有“旨在消滅剝削的憲法上國家所有制—旨在發展生產力的民法上國家所有權”②的內生性矛盾。因此，在將公共數據產權確立為一個法律概念時，有必要先對憲法上“國家所有”和民法上“國家所有權”的概念予以辨析，再以傳統的公物法原理與權利束理論作為闡釋框架，為公共數據產權的法律構造提供法理支撐。

其一，公共數據產權具有“憲法上國家所有/民法上國家所有權”的雙重意蘊。屬于國家所有、全民所有的公共數據，如何參與市場經濟？最為直接的方式就是立法創設一種法律上由國家所有的，但在法律地位上與私主體相平等的民法上財產權利。如此，通過“國家所有權的法律實現機制”③橋梁，就將二者連接起來了。設立民法上的國家所有權，是為了保護私有財產權的同時，使部分國家所有的公共財產參與市場化交易。國家無需通過“權利”以保護其財產。因此，這種“矮化”確屬刻意，主要是為了通過市場化方式維持公共財產的保值增值。黨政機關、企事業單位需要配合完成我國“社會主義初級階段”解放生產力的經濟目標。恰好，公共數據及其產權確屬完成此任務的客體，自然就被賦予了“國家所有”和“國家所有權”的雙重意蘊。國家所有的公共數據是具有經濟價值的生產資料，只有進人民法層面成為法定財產并被賦予私法權利時，才具有同私主體平等交易的可能性。否則，當憲法上國家所有的公共數據產權直接進人到交易市場時，將形成一種“藉公權之手行私權之實”①的高權行政，不斷侵蝕數據市場的公平與自由，數據要素流動的經濟目的也將被消耗殆盡。因此，當國家作為政治系統載體出現時，不能成為財產權主體；只有以國家作為經濟系統的促進者，且以“私法人”形式出現時，才可能在政治系統的公權力運行程序之外，純粹地參與到市場經濟體系中。②質言之，由于公共數據產權屬“憲法上國家所有”，所以其應當共享開放；由于公共數據產權還是“民法上國家所有權”，所以其也具有市場化經營的理論依據。

其二，公物法原理契合公共數據的公益目的，為公共數據產權分配提供了理論依據。國家政策中“促進公共數據流通利用、共享開放”的安排，可以體現出公共數據的公共性、公益性、共享與開放等特性，印證了公物法理論中“公物”的概念適配性。事實上，能否將一項財產歸人公物法的范疇，取決于兩個因素：一是其是否承載共同利益功能，二是其是否適用于公法規則。③一方面，公共數據承載了促進公共利益的功能目的。公共數據是公共部門在公共管理或服務的過程中產生的，可根據公共數據的實際用途，區分為公眾用公共數據、行政用公共數據等，落入公物理論的基本范式。另一方面，公共數據適用公法規則。黨政機關、事業單位履職過程中所產生的數據，即為公共數據。④可見，公共數據的生成和運行，緊密地圍繞公法行為展開，受到公法規制。此外，就傳統公物法理論中的公物命名要件，實踐中也有地方采取公共數據登記制度并完成了命名。譬如，被命名為“十堰市茅箭區全域數字孿生地圖數據集”的公共數據，獲得了由湖北省中部數據流通服務中心頒發的登記證書，完成了數據確權登記。③

其三，權利束理論為“公共數據產權”這一從經濟學領域轉隸為法學領域下的概念，為正向論證“公共數據產權”是“包含多權利的一個集合”提供了理論依據。法理上認為，產權是一個人對物所擁有的權利集合。具言之，財產權的本質是由人與人之間，即請求權、特權、權力和豁免等一系列復雜權利構成的關系集合。③公共數據具有數據來源復雜、權益主體多元、利用方式多樣的特點，權利束理論契合公共數據的產權結構，形成了與個人數據、企業數據等權屬界限較為清晰且不同的一種“網狀權益結構”。在普遍采用權利束理論的美國，法院雖在數據確權問題上盡量回避“財產權”這一表述，但為維護數據承載的財產性利益，最終也仍不得不承認“數據財產權”是最優權利范式。①依據權利束理論，公共數據上的權利主張具有多樣性和可分割性，同一客體上可同時存在邊界清晰的、多元主體的多種權益。不同主體在權利束上的公共數據權益各占一段，對非競爭性和非獨占性的公共數據進行利用。

（二）公共數據產權利益的分配正義原理

數據具有值得保護的經濟利益，應當明確公共數據產權的分配規則，實現分配正義。在法律思想史上，對于產權分配的理論爭議，主要以洛克為代表的自然權利論證模式和以黑格爾、馬克思等為代表的法權論證模式展開。洛克認為，勞動是權利主體獲得財產分配的先驗性依據，是勞動使自然界的公共對象轉化為個人財產，賦予了私有財產排他性。②依據“勞動摻人和勞動所得”進路，主體通過勞動實現自然資源的改造占有，并據此獲得合法財產權。③黑格爾圍繞自由意志、人格和財產權展開論證，認為“從自由的角度看，財產是自由最初的定在，它本身是本質的目的”④。他認為，由于占有暗含了分配導致的實質不平等，所以只能要求滿足形式上的分配平等。所有主體均可依據此獲得合法財產權，但權利的質量與數量不作均等要求。③然而，洛克和黑格爾的財產權理論，對數據產權分配的解釋力極為有限。一方面，數據不是自然界的無主財產，洛克勞動價值論不適用于數據產權分配；另一方面，黑格爾產權分配的形式平等的觀點，回避了數據產權的分配正義問題。

馬克思通過對資本主義私有財產權的“證否”，建構了其財產權批判理論：“馬克思關于產權的思想就是他的與所有制分析相聯系的所有權思想。”⑥按馬克思的理解，“財產最初無非意味著這樣一種關系：人把他的生產的自然條件看作是屬于他的、看作是自己的，看作是與他自身的存在一起產生的前提。把它們看作是它本身的自然前提，這種前提可以說僅僅是他身體的延伸”③。簡言之，“產權”是人們通過財產而形成的人與人之間的一種經濟關系。③這種將自然條件視為“身體的延伸”的觀念，揭示了產權的根源性與基礎性。在馬克思看來，產權的分配不應是任意的或基于個別利益的考量，而應服從社會整體利益和公平正義原則。因此，馬克思提出了基于公有制與按需分配原則的產權分配構想。馬克思的產權理論為數據產權的分配提供了理論依據，揭示了數據產權分配正義“以占有事實為產權分配的初步根據，價值貢獻為產權收益分配的充分理由，共同富裕為數據產權正義最終目標”①的基本邏輯。

馬克思的產權論與正義觀深刻地影響了我國憲法規范的所有制和分配制度。依據《憲法》第6條，按勞分配是社會主義的基本分配原則、按要素分配是社會主義初級階段所并存的分配原則。聚焦到我國公共數據產權要素的分配，應在公有制為主體的前提下，以各方主體在數據生產中實際勞動貢獻、投人生產要素的多寡作為分配依據。公共數據屬國家所有，國家依據產權分配理論，對公共數據產權的分配進行適當調整。同時，為實現公共數據“數盡其用”，數據持有主體應盡可能將公共數據加工生產為數據產品，使公共數據要素所能帶來的經濟利益最大化。但是，黨政機關、企事業單位作為完全控制公共數據要素及其生產關系的強勢地位主體，應遵循社會主義原則，向處于弱勢地位主體的個人、企業，傾斜和分享公共數據上經濟利益，實現社會平衡。否則，在公共數據產品不斷擴大再生產的過程下，將回歸到“國家壟斷公共數據的國家資本主義”②。

個人、企業和黨政機關、企事業單位根據其各自在數據生產過程中的貢獻大小，獲得相應的經濟利益。個人通過提供個人信息、參與數據標注等數據創造活動，獲得數據使用的收益；企業通過技術創新和數據處理能力的提升，獲得市場競爭優勢和經濟回報；黨政機關、企事業單位則通過數據的整合、開放和共享，提升公共服務效率，促進經濟社會發展。具體來看，我國數據產權的分配正義原則，可概括為以下三個方面：一是按勞分配為主、數據要素分配為補充的基本原則進行分配。③二是公平與效率并重。黨政機關、企事業單位對個人數據、企業數據的收集可能構成“數據征用”④，私主體承擔了數據泄露可能造成的數字人格權損害風險， ⑤ 應予以補償。三是國家調節與市場機制相結合。國家要通過立法確認公共數據產權是民法上國家所有權，依法主動行使公共數據產權參與市場經濟，同時維護數據主體的合法權益和社會公共利益，實現公共數據價值的最大化。

（三）公共數據產權化：生產關系在法律上的反映

一般來說，概念與類型共同構成了法學研究的基礎。因此，探究公共數據產權的法理構造，就必須明確回應三個問題：一是公共數據的概念，二是公共數據和公共數據產權的類型化概念，三是從公共數據到公共數據產權銜接轉變的基本邏輯。首先，什么是公共數據？法學界對“數據”的概念認識，仍處于對“數據—信息”“數據—數字”“數據—知識”等易混淆概念的區分上，對數據概念內涵與外延尚未形成基本共識。③為避免陷人概念辨析的抽象化論爭，本文采用國家數據局《數據領域常用名詞解釋（第一批）》中的公共數據定義，即“各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的數據”①。換言之，只要是在數據生成過程中，存在公權力履行職責、提供公共服務的情形，則該數據即被定義為公共數據。

其次，如何對公共數據的類型進行科學區分？對兩種公共數據的區分，關鍵在于其中所包含著不同程度的“貢獻”和“勞動要素”主體范圍，分別反映了不同的生產關系。以是否包含非公共數據為標準，可以分為涉及私主體利益和不涉及私主體利益的兩類數據。其中一類公共數據是收集個人數據、企業數據后，經匿名化處理的“加工公共數據”。加工公共數據是首先由公民、企業作出動作、付出勞動生成原始數據，然后由黨政機關、企事業單位再以合同等形式獲得其授權，再經加工形成的數據。授權時，若黨政機關、企事業單位承諾為相對人提供附條件的無償公共數據服務，即具有授權上的“合理對價”②，證成了加工公共數據的正當性。另一類公共數據是完全由內部行政行為使得公共數據“從無到有”生成的“政務公共數據”。政務公共數據沒有個人和企業的參與生成，故不涉及產權歸屬、產權分配的爭議，其產權完整歸屬于國家，由加工、持有該數據的主體代行產權。

最后，如何把握公共數據產權背后的生產關系？在馬克思看來，財產權或者財產關系，不過“只是生產關系的法律用語”③。所以，從公共數據“跨越”到公共數據產權的關鍵，就是要通過產權透視其生產關系。一般情況下，公共數據沿著“數據資源—數據集合—數據產品”的進路，自收集原始數據開始，然后清洗加工匯集數據，最后輸出生成公共數據產品。因此，可把握從數據要素到數據商品的轉化鏈條，對其生產、交換、分配、消費四個環節進行觀察：其一，公共數據資源是在黨政機關、企事業單位履職過程中所產生的。一部分數據是不涉及私主體的政務數據，可直接整理形成政務數據集合；另一部分則是經收集私主體原始數據、匿名化清洗后匯集而成的加工公共數據集合。其二，公共數據的交換分為兩種情況：一種是公共數據在公權力組織架構中的內部共享，不體現為政治經濟學上的交換形式；另一種是公共數據的無條件公開和附條件公開。部分公共數據的無條件公開，是黨政機關、企事業單位履行法定職責的行為。其三，在分配階段，各方主體依據確定的分配原則，取得其對應的經濟利益。只有數據要素的潛在經濟價值被開發，公共數據被輸出為數據產品或數據服務時，才能夠直觀且實際地產生經濟上的利益，并對利益進行分配。其四，在消費階段，數據因其非消耗性，不能被納入到傳統意義上的消費范疇。不過，數據具有獲取上和使用上的稀缺性價值。因此，在“相對于需求，物品總是有限的”④前提下，公共數據要素的使用價值是其財產利益存在的前提，③所“消費”的是數據具有稀缺性的使用價值。

四、公共數據產權的權利構造

《憲法》和《民法典》中高度抽象化、概括性的規范條款，難以為公共數據產權的權利構造提供更為具體的指引。故有必要審視公共數據的法理構造和實踐現狀，結合國家政策上數據產權“三權分置”的宏觀指引，界定“何種主體對公共數據是否具有何種權利”。

（一）公共數據產權“三權分置”的構造邏輯

在“數據二十條”等政策文件中，國家對公共數據產權的權利構造采用了漸進式思路：在肯定產權界限較為明確的“私數據產權”基礎上，再確定公共數據產權。但是，這種反向排除的論證進路，只能達到理論上的邏輯完整，難以回應公共數據產權實踐中運行和流轉的緊迫需要。所以，我們應先暫停一下這種反向排除的思路，優先正向建構公共數據產權的獨立框架。藉由推進“三權分置”理論證成與公共數據范疇的立法界定，進而明確公共數據持有權、使用權、經營權的歸屬主體。

其一，公共數據產權“三權分置”的復合法理基礎。權利束理論和公物法理論為“三權分置”奠定了理論基礎。一方面，公物法理論確定了公共數據產權構造的核心目的——公共利益。在公物的概念框架下，可以將公共數據產權在法律屬性上定義為新型財產權，并區分公共數據的所有權和用益權。在“三權分置公共數據用益權”的思路下，可以分別明確公共數據持有權、公共數據加工使用權、公共數據產品經營權等。另一方面，權利束理論為公共數據的產權構造提供了基本結構。在公共數據產權構造上，權利束理論為多類主體參與分配提供了可能方案。公共數據“三權分置”的本質是由不同的法律關系所組成的集合，上述權利本身也會受到《憲法》第6條、第12條以及分配正義理論和公物法理論的限制。在不違背上述限制的前提下，個人和企業也享有公共數據使用權，可以依此參與公共數據產權分配。

其二，公共數據產權“三權分置”的價值平衡。公共數據持有者所能夠享有的權利是基于事實控制的使用權，其可以通過許可他人使用、授權他人經營等方式實現數據的流通利用。①在公共數據要素與社會的互動關系上，存在著私人性和公共性的內在張力：公共數據要素的公共性要求其在社會中全方位流動以最大化實現數據價值，公共數據要素的私人性又體現為參與其中各主體對于控制和使用公共數據的需求。不同于企業數據，公共數據之上還承載著實現公益目標的功能。必須按照分配正義原理，使各權利主體獲得公共數據產權上的應得利益。再者，基于數字人權原則中自主性隱含的權利正當要求，在“數據利用階段應當凸顯受益原則”②。故應沿著“三權分置”路徑，推動實現“公共數據產權國家所有前提下，黨政機關、企事業單位代持代行公共數據產權，授權運營機構受委托完成加工生產公共數據產品、釋放其經濟價值的行政任務，企業和個人有權請求無償使用公共數據產品”的公共數據產權制度。（見圖1）

圖1公共數據“三權分置”的構造邏輯

（二）持有權：受托代持公共數據

數據持有權是法律確認的主體對數據進行合法控制的權利，其核心在于保障主體對數據的自主管理能力。“數據持有作為一種法律關系，其實質是權利主體之間的相互關系。”①因此，對公共數據持有權的探討，需要綜合各主體對公共數據的貢獻程度以及其運行現狀展開分析。

首先，將持有權歸屬黨政機關、企事業單位，符合以按勞分配為主體、按生產要素分配為補充的基本原則。對于實際利益是否應作為權利加以保護，應通過各主體對數據生成的貢獻程度予以判斷。若主體未對實際利益產生實質性貢獻，對其利益的剝奪就不構成權利侵害。當個人數據與企業數據匯聚成為數據集合，并經過如匿名化等加工處理轉化為公共數據時，產權的類型和歸屬即發生轉變。因此，將公共數據的持有權歸屬黨政機關、企事業單位，既是對其付出的認可，也是對其履職行為的保障。

其次，將持有權歸屬黨政機關、企事業單位，契合公共數據持有主體的客觀現狀。前文已述，公共數據產權屬民法上國家所有權，故應由公權力機關代行。此外，從法政策學的角度來看，產權主體與占有主體的分離顯然與“促進數據流通使用”的目標相悖。目前，國務院政策文件傾向將公共數據持有權劃歸于黨政機關、企事業單位。以財政部印發的《關于加強數據資產管理的指導意見》為例，該文件鼓勵黨政機關與企事業單位將履職和服務中產生的數據納入公共數據資產范疇，并健全數據資產價值評估體系。因此，由黨政機關、企事業單位代持代行國家所有的公共數據產權，不僅具有事實上的可行性，而且將公共數據產權交由公權力機關行使，仍可通過法律規范克服其“抑制數據共享”②的壟斷傾向。

最后，將持有權歸屬黨政機關、企事業單位，有利于數據產權的救濟保障。從實現數據產權的成本收益角度分析，將產權歸屬于公共數據的持有者，不僅有助于提高公共數據資源的運用效率，而且還將數據持有者確定為公共數據上涉他利益保護義務的主體。③前文已述，黨政機關、企事業單位實際控制著公共數據。這意味著，將數據持有權分配給黨政機關、企事業單位，可以使其對公共數據在法律意義上的控制和客觀實踐上的控制形成一致，令其具備絕對控制公共數據的能力。公權力是黨政機關、企事業單位代持國有數據、被賦予公共數據持有權的邏輯基礎，其應依權責一致原則，擔負起公共數據在存儲、流轉過程中的安全保障義務。

（三）使用權：公益目的加工使用

數據使用權是權利主體根據需要對數據進行自主加工、合理使用的權利。數據并不天然地具有經濟價值，當且僅當數據可供使用主體去創造更多利益時，數據才被賦予特定的經濟價值。同時，“對數據的使用并不會減少其本身的價值，相反，數據的價值因為使用而體現”①。因此，《關于加快公共數據資源開發利用的意見》強調公共數據的“合規高效流通使用”，意在“合規”前提下行使公共數據使用權，實現其經濟價值的最大化。

其一，黨政機關、企事業單位具有公共數據使用權，有權對其控制的數據進行加工、使用。在“數據三權分置”框架下，公共數據的使用權被賦予了更明確的公共利益導向。作為公共數據產權的支配性主體，各黨政機關、企事業單位應當秉持“以開放為原則，以不開放為例外”的基本理念行使數據使用權。除非公共數據涉及國家安全、個人隱私等更加值得保護的權利領域，否則公共數據應當盡可能地向社會開放。通過開放數據，黨政機關、企事業單位可以更加透明地履行職責，增強公眾對公權力行使主體的信任；同時，數據的高效流通也能為創新創業提供有力支撐，促進經濟結構的優化升級。

其二，個人和企業也具備公共數據使用權。公共數據大量地包含著個人數據、企業數據。個人和企業是重要的公共數據來源者，若黨政機關、企事業單位不對個人數據、企業數據進行搜集整理，就無法獲取制作加工公共數據的原材料，進而難以形成有價值的公共數據產品或服務。一方面，個人、企業在公共數據的生成過程中，付出了數字勞動，應當在使用權基礎上，進一步享有參與利益分配的“數據收益權”②。另一方面，在公共數據利用過程中，個人和企業承擔著一系列人格和財產風險，其理應從公共數據的增值過程中獲益。③申言之，若黨政機關、企事業單位通過加工處理個人數據與企業數據而直接獨占其經濟價值，既違背“經濟憲法”維護社會利益平衡的規范目的，亦偏離社會主義市場經濟語境下“共同富裕”的價值旨歸。不過，與非公共數據“獲取授權 + 支付對價”④的利益分配模式有所不同，這種基于公共利益的收益權，可以通過提供服務的方式實現。譬如“學習強國”平臺向所有用戶提供個人信息下載，免費提供“強國辭典”等功能、設置學習時長兌換物品等服務即屬此類。

（四）經營權：授權運營共享開放

公共數據經營權是黨政機關、企事業單位自主行使或委托授權給其他主體而行使的，依靠經營數據產品盈利的一種經濟性權利。未經加工形成數據產品的數據或數據集合，一般不能直接使用，故其經濟價值有限。因此，在數據交易市場中，最有經濟價值和盈利能力的是經加工處理后的數據產品或服務，如以“統計年鑒”形式出版的書籍或數據庫等。一方面，公共數據經營權的內容，重點在于允許公共數據產品通過市場化方式盈利。數據產品具有規模報酬遞增的特點，產出增加比例大于投入增加比例。③進言之，正是由于社會經濟市場的效率更高，所以才有能力實現各項權利的保障。 ① 另一方面，授權運營是純粹行使公共數據運營權的制度機制。②統計研究表明，公共數據開放能顯著優化資本要素配置。③故應通過授權經營，將公共數據經營權授權給其他有資質的主體，委托其進行公共數據產品的共享開放、經營盈利。

將公共數據經營權賦予黨政機關、企事業單位和運營機構，有如下理由：黨政機關、企事業單位有能力將公共數據產品的盈利，再次運用到公共數據安全保障、權益保障等方面。附條件無償使用公共數據產品，是實現公共數據產品公益性目標的手段。有償使用公共數據不僅是“解決數據治理成本問題的一項策略”④，也是以此促進公共數據要素發揮更大經濟效益、保障產權體系有效運轉的重要保障。“公共數據的安全和利用是一體化議題”③，公共數據的安全保障制度與流通利用制度之間存在相輔相成的內在邏輯。故應由黨政機關、企事業單位行使公共數據共享公開、市場化經營的權利并取得其上經濟利益。此外，黨政機關、企事業單位有能力判斷公共數據產品的經營是否超出公益目的。兼顧分配的公平與效率，有助于建立有效的社會安全保障體系，降低市場失靈帶來的風險，促進社會主義平等價值實現。

五、公共數據產權的制度構造

公共數據產權的運行體系涉及民法、行政法、經濟法等多個部門法，應通過領域性立法形成“跨部門領域法秩序”和“數字善治的秩序狀態”，從登記確權、產權限制、加工運營三方面展開公共數據產權的制度構造，建構交叉性領域問題導向的制度框架。⑥

（一）登記確權制度

公共數據登記確權，是公共數據要素流轉和產權運行法治化展開的基本前提。國家發改委、國家數據局印發的《公共數據資源登記管理暫行辦法》，明確了公共數據資源的登記要求、登記程序及監督管理的具體規則。黨政機關、企事業單位、被授權的運營機構均屬登記主體范疇。由于數據產權在外觀上表現為“訪問和控制數據、向其他人提供訪問權限和控制權限”③，所以《公共數據資源登記管理暫行辦法》中也要求登記主體自登記時提交數據來源、數據情況、外觀信息等內容，以確認申請主體在客觀上控制該公共數據資源。不過，因為公共數據產權屬國家所有，黨政機關、企事業單位僅代行“三權分置”架構下的公共數據用益權，故登記行為是宣示登記確權。換言之，公共數據資源登記的目的，僅在于公示登記主體對公共數據的管理權限，而非轉移或設定財產權。③

國家發改委、國家數據局印發的《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》規定“擬提供的公共數據產品和服務清單，應包括支持公共治理、公益事業和產業發展、行業發展兩大類，以及預期產品和服務形式等”。因此，將公共數據產品及服務區分為公共治理、公益事業和產業發展、行業發展兩大類的做法，即在強調前者重在實現公益價值，后者偏重創造經濟價值。恰好，公共數據歷經了一個“公共管理部門的政務數據——公共管理和服務機構的公共數據”的概念擴張進程。①根據公共數據在內容上是否包含個人數據、企業數據，可以將其區分為“政務公共數據”和“加工公共數據”。政務數據是由單純內部行政行為所生成的公共數據，其內容不涉及個人數據和企業數據。因此，控制此類數據的黨政機關、企事業單位可直接依據其管理職責享有相應的數據用益權。此類數據的確權，主要依賴于黨政機關、企事業單位的公權力和職責劃分，政務公共數據已具獨立公示機制，可徑行登記。相比之下，加工公共數據則可能包含個人數據、企業數據等敏感信息，其確權需要充分考慮數據來源的合法性、數據處理的合規性等因素后，明確各主體在數據使用、收益及處置等方面的權利和義務。

（二）產權限制制度

由黨政機關、企事業單位控制并行使的公共數據產權，是基于公共利益導向，對公共數據上私主體財產利益的限制與干預而形成的。所以，“若因公共利益、第三人利益而過分限縮權利內容，將導致對憲法財產權的侵犯”②。因此，也需通過令公共數據產權主體“負擔完整的數據開放、共享和管理三重義務”③的方式，對不同類型公共數據產權分別采取嚴格非營利、禁止經營和有限盈利、允許經營的運行制度。以“限制之限制”的方式，平衡公共數據產權體系下公共利益與私主體利益之間的緊張關系。

其一，政務數據的使用也要以公共利益為目的受到限制，以支持公共治理、公共事業，受公法監管。“政務公共數據”與“加工公共數據”之間可以相互轉化。諸如對河流湖泊水位流量的統計數據，即屬前者；當數據再包含沿水居民、企業經濟收入狀況時，因其包括匿名化的個人數據和企業數據，就轉換為“加工公共數據”，公眾可非獨占訪問。

其二，在政務公共數據的產權運行中，由原始政務數據加工生成的數據產品或數據服務，理應向公眾無償公開使用。這是實現數據資源“全民共享”目標的重要途徑，也是黨政機關、企事業單位履行數據開放義務的具體體現。但是，無償使用并不意味著無限制使用。為防止數據資源被濫用，可在數據產品的無償使用上附加條件。例如，持有權主體可以設定單個主體每日使用數據產品的次數限制，這樣既可保證公眾能夠合理獲取所需數據，又可以避免數據資源的過度消耗。如此可在保護公共數據產權的同時，兼顧公共利益的最大化。

其三，還應當將“公法上的行政管理權（監督權）與私法上的經營管理權（所有權）相分離”④的原則作為公共數據產權的行使原則，避免公共數據產權的行政壟斷和不正當競爭，以維護市場公平。公共數據產權的消極權能要求，任何主體的行為不得與其構成不正當競爭。③公共數據作為社會資源的一部分，其產權運行應體現公開、透明與競爭的原則。當前，公共數據的授權運營模式在實踐中逐漸普及，但行政壟斷或其他主體利用公共數據開放性的不正當競爭現象時有發生，不僅限制了數據市場的活力，也損害了公共利益。故應鼓勵社會各方參與公共數據的開發利用，通過市場競爭激發創新活力，實現數據價值的最大化。

（三）加工運營制度

“加工公共數據”可經由授權運營的方式，確立私法范圍內的使用權或處置權，以供產業發展、行業發展使用。此時，公法上的公共數據管理權與私法上的公共數據運營權并存，兩者獨立且分別受公法、私法規范。依據使用目的區分公共數據，在于實現兩類公共數據的“目的性管理”，確保數據在明確目的范圍內被利用，并受相應法律規范約束，以嚴格的產權運行基準，限定其僅用于公共治理和公益事業。實踐中，“一手交錢，一手交貨”交易模式已無法適應數據交易市場的復雜需求。因此，數據產權運行理念應“從單一維度規制轉向共建共享的合作治理”①。需要通過“確立公共數據授權運營協議的民事合同屬性”②，將授權運營作為公共數據產權運行制度的主要手段，以寬松的產權運行制度實現其經濟價值。

其一，按照“補償成本、合理盈利”③的原則，各持有權主體通過授權運營方式，完成釋放加工公共數據產權價值的行政任務。“私法同樣是依法行政的法源，經由私法形式的行政并不違背民主原則。”④《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》第17條明確，“公共數據產品和服務價格按照國家有關價格政策執行”。實踐中，《福建省公共數據運營服務費收費標準（試行）》已明確公共數據運營服務收費項目包括技術服務費和存算設施使用費。③黨政機關、企事業單位授權私主體運營公共數據，是基于市場化、效率優先的考量。多數控制公共數據的主體可能不具備加工處理、運營公共數據的能力。在公共數據授權運營制度下，持有公共數據的主體通過與有資質主體簽訂合同，令受托人代理行使黨政機關、企事業單位的公共數據產權，形成了“委托—受托”的法律關系，為公共數據的高效利用提供制度保障。

其二，預先設置加工公共數據的公開范圍、公共數據產品的共享條件，完成公共數據產權上的利益分配。例如，《浙江省公共數據條例》第18條、第20條明確，將公共數據依開放屬性區分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類，并明確了用于產業、行業發展的公共數據應有條件有償提供使用。但是，因數據權屬分配立法的缺失，各地制定的地方性法規都不得違背法律保留原則，徑行對公共數據上利益分配予以規定。因此，在未來進行數據確權立法時，應依據類型化方式，對加工公共數據的公開范圍、公共數據產品的共享條件予以規范。

六、結語

公共數據產權是公共數據生產關系在法律系統中的具體反映，其法律構造是公共數據產權制度建構與價值釋放的基礎。公共數據是國家所有的社會主義公共財產，具有“憲法上國家所有/民法上國家所有權”的雙重意蘊，二者分別構成產權分配和授權運營的憲法依據。由于公共數據產權歸屬于國家所有，因此對公共數據產權權利構造的重點即在于“何主體對公共數據享有何種權利”。依托公共數據生產關系，應由黨政機關、企事業單位代行公共數據產權，并通過黨政機關、企事業單位保障個人和企業的數據使用權，以附條件無償共享、有償共享等靈活方式實現產權的合理分配。公共數據產權“三權分置”的結構體系，不僅契合當前公共數據實踐發展的迫切需求，也為國家未來立法提供了廣闊的空間和可能性。本文亦存在不足之處，如對于公共數據產權的具體確權流程、運行機制的細節設計等方面尚待深人探討。未來，在黨和國家加快開展公共數據產權及運行體系實踐探索的背景下，新的研究方向可聚焦于公共數據確權制度的細化設計、運行制度的實操性優化以及保障制度的完善路徑，為公共數據產權提供更為堅實的法治保障。

Abstract ： The core proposition of the legal construction of the property rights of public data lies in defining the atribution of rights and the boundaries of rights exercise of multiple subjects over public data.However，existing theories are difficult to address the internal conflicts such as the shared openness and exclusive control of the property rights of public data.Therefore，based on the practical operation of the property rights of public data，it is necessary to clarify the theoretical paradigm of the legal construction of the property rights of public data.At the level of jurisprudence construction，public data is public property owned by the state，which has the dual implication of“state ownership in the constitutional sense/state ownership in the civil law sense”，and the two respectively constitute the constitutional basis for property rights allocation and authorized operation.The theory of public property law，the theoryof the bundleof rights，and the principle of distributive justice together constitute the jurisprudence basis of the property rights of public data.At the level of rights construction，according to the framework of“separation of three rights”，a rights system that ataches equal importance to open sharing and factor circulation should be constructed around the ownership right，usage right，and operation right.At the level of institutional construction，first，the registration and confirmationof rights system with typological distinctionshould be applied to clarify the ownership of rights，and then，the non-profit restriction system should be applied to government public data，and the operation system with limited profit should be applied to processed public data，so as to curb administrative monopoly，release the value of data，and ensure the standardized operation of the property rights of public data.

Key Words： Property Rights of Public Data; Legal Construction; Rights Construction; Separation of 'hree Rights

（責任編輯：張紅）