行政區域邊界爭議解決機制的優化

目次

一、邊界爭議解決機制的內部行政化

二、邊界爭議解決機制從內部行政向外部行政的轉向

三、優化邊界爭議解決機制的設想

四、結語

行政區域邊界爭議是區域沖突的重要類型。根據1989年國務院出臺的《行政區域邊界爭議處理條例》（以下簡稱《處理條例》）的規定，邊界爭議是因行政區域界線不明確而發生的爭議。邊界爭議通常為省、市、縣、鄉（鎮）四級地方政府在各同級毗鄰行政區域間發生的橫向爭議。①依據空間范圍，以省級為最大單元，邊界爭議分為區域外邊界爭議和區域內邊界爭議。歷史遺留的邊界問題和自然屬性帶來的邊界變動，會誘發府際間邊界爭議。現行邊界爭議處理法律機制形成于20世紀90年代改革開放初期，采用了以穩定行政管理秩序為核心的內部行政路徑，滯后于新時代平衡行政權與區域內財產權保護的法治要求。目前，在法學界，行政區域邊界爭議多見于“區域法治協調”①“區域法律治理”②\"區域合作法治”③的理論主張，欠缺解決邊界爭議法律機制的根源性研究。針對內部行政存在的問題，本文提出以外部行政為基礎的優化方案，平衡爭議處理的行政權與財產權保護目標，實現行政區域邊界爭議解決機制的結構性優化。

一、邊界爭議解決機制的內部行政化

受規則形成之初國家優位理念的影響，邊界爭議解決機制突出了縱向行政力量對地方政府管理空間決定權和組織系統的協調功能，處理過程帶有較強的內部行政化色彩。

（一）行政區域邊界爭議的樣態

新中國成立后，國務院多次調整地方行政區劃，但始終沒有勘定行政區域的界線。因邊界爭議對社會穩定的影響， ④1981 年國務院頒布了《行政區域邊界爭議處理辦法》（已失效），但仍未遏制邊界沖突事件的增長。1989年國務院出臺《處理條例》。1996年經國務院批準，民政部啟動陸域勘界工作（行業內稱“96勘界”），到2001年，全國基本完成了首次省、縣兩級的陸域行政區域界線勘定。2002年，國務院出臺《行政區域界線管理條例》，確立了依法勘定的法定邊界（行政區域界線詳圖）之法律地位，并明確了地方政府邊界秩序的維持義務。2008年，民政部發布《行政區域界線界樁管理辦法》。但是，邊界爭議仍未能從根本上消除。究其原因，一方面，某次達成的邊界協議往往只能適用于特定時期，從長期來看，邊界可能因自然原因發生變動，邊界協議履行中可能產生新的爭議；另一方面，21世紀新型城鎮化進人“快車道”之后，原有“粗擴”的邊界在高密度的資源利用面前凸顯缺漏。至今，處理重劃后邊界爭議的工作仍在繼續。為此，民政部分別在2020年和2023年發布《關于做好行政區劃變更后勘界工作的通知》和《關于開展第五輪省級行政區域界線聯合檢查的通知》，要求地方政府及時發現和處理邊界劃定的瑕疵。

邊界協議爭議有三種類型。第一種，邊界協議締約爭議。已經勘定的邊界不精確，使既有邊界協議約定事項不完整。例如，邊界以河流、山川的自然走向為界限標準，如果河流改道、邊界位移，就會引發爭議。第二種，邊界協議變更爭議。按照《處理條例》規定，邊界協議或者處理決定須經上級機關備案，協議雙方不得擅自變更。在“文 × 訴復州灣村民委員會海域使用權糾紛案” ⑤ 中，2007年大連市人民政府、瓦房店市（縣級市）政府、金州區人民政府簽訂了《海域行政區域界線協議書》（以下簡稱《協議書》）。2008年6月30日，大連市海洋與漁業局經與省海洋與漁業廳協調，調整了2007年《協議書》約定的海域界限。2016年原告文 × 提起訴訟時上述《協議書》、邊界調整文件均未在省政府備案。原告文 × 稱，其海域使用權在爭議海域內，并于2008年1月在金州區海洋與漁業局登記。2009年9月，就相同區域的海域使用權，瓦房店市海洋與漁業局向夏屯村村民委員會頒發了海域使用權證。文 × 主張，2008年變更邊界行為無效。第三種，邊界協議違約爭議。《處理條例》規定，地方政府和爭議區群眾應遵守邊界協議。但由于利益的沖突，違反協議的現象仍難以抑制。在內蒙古額濟納旗與甘肅省金塔縣邊界糾紛中，內蒙古自治區人民政府與甘肅省人民政府已經達成邊界協議，但邊界地區的下級政府仍“各干各的”，越界行為不斷。①

（二）邊界爭議解決機制內部行政化的制度表現

《處理條例》共計17個條文，圍繞邊界爭議的處理依據、協商和上級決定程序、處理結果的備案程序和法律效力展開規則框架。《處理條例》還促成了現行法涉及跨區域資源管理權爭議的處理模式。2016年出臺的《中華人民共和國水法》等部分自然資源單行法對資源管理爭議即采用了《處理條例》的調處規則。依據1995年實施的《自然保護區土地管理辦法》第14條第2款規定，因自然保護區范圍和界線不清而發生的爭議，在相關地方政府無法達成協議時，由環境保護行政主管部門會同有關自然保護區主管部門和其他有關部門提出意見，報批準建立自然保護區的人民政府決定。由于林地、草地空間的區域邊界爭議欠缺單行法規定，一些地方立法機關按照《處理條例》規定的原則出臺了地方性法規，如2024年修正的《廣東省森林林木林地權屬爭議調解處理辦法》、2018年《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》等。總體上看，以行政力量協調和推進爭議處理，是邊界爭議處理的基本思路。

1.以界分地方政府行政權為優先目標

《處理條例》第3條確立了“按照有利于各族人民的團結，有利于國家的統一管理，有利于保護、開發和利用自然資源的原則”。實際操作中，有利于國家的統一管理成為界分邊界的首要原則，維護行政統一的優先目標使得其他目標，如財產權保護等處于從屬地位。《處理條例》第7條、第8條將行政區劃文件、行政管理文件作為解決邊界糾紛的依據，自然資源權屬證書僅作為參考。如遇到資源權屬界線與行政邊界無法一致的邊界爭議情況，管理權與資源權的“兩權分離”成為協調邊界權屬爭議的有效經驗。②

2.科層決定的封閉性

根據《處理條例》第11條、第12條的規定，邊界爭議由雙方協商解決。經協商未達成協議的，由爭議雙方的上級人民政府決定。省、自治區、直轄市之間的邊界爭議，經調解未達成協議的，由民政部會同國務院有關部門提出解決方案，報國務院決定。1998年至2001年間，國務院先后對四川省與貴州省等邊界相鄰的省際聯合勘定的行政區域界線協議書做出同意的批復。③在協調過程中，上級民政部門不僅承擔協調的組織者角色，而且代表了本級政府對邊界爭議處理的意愿。由于協商無程序和期限限制，上級行政力量可持續地介人溝通過程，引導協商的最終結果。

邊界爭議解決機制的封閉性還體現在排除外部監督的行政終局原則。《處理條例》第16條規定了邊界爭議處理的逐級報備程序。依據第14條規定，凡不涉及自然村隸屬關系變更的，自邊界協調簽字或者上級人民政府解決邊界爭議的決定下達之日起，處理決定生效。可見，內部的逐級報備僅具有信息通報作用，并無監督之實。2010年修訂的《土地權屬爭議調查處理辦法》規定，政府之間的邊界爭議不作為土地權屬爭議案件受理；按照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對行政協議主體要件的規定，邊界協議并不屬于行政協議的范圍，相關爭議不適用行政訴訟。

（三）邊界爭議解決機制內部行政化帶來的問題

1.邊界爭議的財產權益保護目標被擱置

邊界爭議實為行政權與財產權雙重爭議。在蘇魯兩省邊界之爭中，微山湖縣的湖區群眾關心的是湖田湖產使用權，而地方政府則關注爭議區域水資源利用權屬。改革開放后，邊界劃分又引起兩地對湖區煤炭資源、交通和稅費收入的爭奪。①在內蒙古額濟納旗與甘肅金塔縣的邊界爭議中，兩地政府關注的重點是土地資源、衛星發射基地旅游資源的管理權。②現行邊界爭議處理機制以行政權為中心，欠缺對受影響私人權利的保護。在地方政府行政權邊界與區域財產權邊界不一致時，《處理條例》對財產權保護采取了妥協的態度，不僅邊界爭議未獲得實質性解決，還增加了“飛地”現象。③同時，優先行政權的爭議處理目標也為穩定區域財產關系遺留了障礙。首先，可能導致自然資源物權重復設權，在先登記與在后登記的當事人可能以此分別主張各自的權利，抗辯對方越界侵權。其次，全民所有自然資源資產清查與確權受阻。2020年自然資源部《自然資源確權登記操作指南（試行）》第3.3.8項明確，對于存在權屬爭議的資源，作為權屬待確定資源單獨進行統計；權屬爭議仍無法解決的，劃分權屬爭議區；待明確權屬后再進行相應調整。

2.相關實體利益難以轉化為程序權利

首先，《處理條例》未設定邊界確認的實體基準，依靠行政權力、長官意志、相關行政部門的協調等軟指標化解爭議。例如，邊界確認的基準往往是現實占有，最大限度地維持邊界現狀。但是，占有的事實特征無法推定其為合法的權源。其次，相關地方政府和個體權利人的實體利益無法通過參與權利加以表達。例如，爭議處理的個案中，雖設有爭議區域的鄉鎮組織代表、村民代表參加政府組織的協調會等非正式的參與行為，但參與過程的象征意義大于實質意義。最后，邊界爭議處理無法定的信息公開程序，甚至為防止“社會不安定”，有關部門有意隱藏信息的做法也不少見。邊界協議本身的內容極少公之于眾。④如2023年5月16日發布的《蘭州市人民政府關于變更永登縣、皋蘭縣部分行政區域界線的通告》，僅發布了相關地區變更事宜，并無界線詳圖。

3.邊界爭議處理結果面臨的執行風險

由于社會公眾參與程序缺失，難以實現利益認同，爭議處理結果的執行效果并不理想。就地方政府而言，部分地方政府各自通過立法的方式來維護本區域的利益，如江蘇省和山東省通過頒布地方性法規爭奪黃海南部平山島、達山島、車牛山島海域管轄權。山東省2018年修正的《山東省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》第26條規定：“平山島、達山島、車牛山島、大竹山島、小竹山島、千里巖等島嶼周圍海域為海珍品增養殖區，由省人民政府漁業行政主管部門設立保護標志。”江蘇省2020年修正的《江蘇省漁業管理條例》第24條規定：“平山、達山和車牛山三個島嶼周圍四海里范圍為海珍品保護區，未經省人民政府漁業行政主管部門批準，任何單位和個人均不得進人該水域從事養殖和采捕。”就私人而言，部分權利人采取非規范的途徑主張自己的利益訴求，循環訴訟時有發生。

（四）邊界爭議解決機制內部行政化的成因分析

在行政法治發展的早期，關于行政權與財產權的關系，“管理論”承認行政關系的單方性和行政優先價值，視公民為管理的客體，對公民的獨立性和主體性保護不足。①\"管理論”形成國家優位的理念，各種利益被行政利益所統合。國家優位將差異化的個體利益保持一種平均主義意義上的平等關系，各利益間的差別被淡化、模糊化；②地方發展利益被置于行政權內部體系，地方政府并無獨立的法律地位。

在《處理條例》出臺時期，內部行政行為的理論研究尚不成熟。當時，行政行為“雖已有內部行政行為與外部行政行為”的二元劃分，但關于內部行為的行為類型與范圍，存在按照主體間關系或者內容劃分的不同分類，形成調整“行政機關與工作人員”間關系、“行政機關對機關、機關對人員類 + 工作類、人事類”關系等諸多學說。③內部法的問題是階層結構的行政機關的縱向和橫向關系，其因無關乎國民權利義務，原本屬于行政權事項，只要法律上沒有特殊規定，不宜由外部司法機關進行干預。④甚至有學者認為，政府間糾紛被認為是行政系統內部的事情，非法律問題；③內部信息和過程信息一般不屬于政府信息公開的范圍，難以對其進行規范。由此，內部行政形成了系統內自我決定、封閉運行的特殊系統。內部行政法不僅包括組織之間的關系，更包括組織之間糾紛解決機制。③行政區域界線的劃定，將直接導致下級行政機關權力行使范圍的變更，是一種內部行政行為。③

1989 年《行政訴訟法》關于“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”排除司法管轄的規定，折射出府際邊界爭議的屬性定位。③《處理條例》所做出的較為框架式的爭議處理流程，也體現了行政措施自我裁量性特征；邊界爭議處理的相關信息，正如內部行政規定一樣，僅需以特定方式達成一個事實上的足夠知曉。①

二、邊界爭議解決機制從內部行政向外部行政的轉向

《處理條例》的實施已逾三十余年，其社會環境和法治需求已經發生巨變。邊界爭議處理結果對實體權利的影響，已使其法律效力躍出內部行政，發生外部作用。為平衡行政效率與財產權保護的關系，爭議處理機制應向外部行政轉向。

（一）邊界爭議處理行為的外部行為屬性辨識

我國行政法學界關于內部行政行為的內涵及其理論基礎素有爭論而未有定論。共識觀點認為，行為的內部性是內部行政行為的核心。邊界爭議處理是否具有內部性效果，應從當事人關系是否形成權力關系和行為是否對外產生權利義務兩個方面加以判斷。

1.邊界爭議處理行為不屬于內部行政行為

內部法關系是指支撐科層制運行的官職管轄關系。在韋伯看來，現代官僚制的主要特征之一是“存在著官職管轄權限的原則”①。并不是所有存在于行政系統內部的行為或關系都具有這種內部法效力。邊界爭議中的主體關系并未發生內部行政的效果。

第一，邊界爭議呈現出地方政府間及其與上級政府間的分散性組織關系。有學者認為，組織性的法律關系具有行政法上的內部性。因為當事人的相對立觀念沒有存在的余地，所以，組織體不存在法律上的爭訟。②但是，從宏觀上看，邊界爭議中的府際關系及其與上級政府的關系已經從經典科層制組織體系變為分散型組織關系。邊界爭議形式上為組織間糾紛，實質上為獨立主體的利益爭議。正如學者所言，隨著我國地方自主權的擴大，地方政府作為中央或上級政府在特定行政區的延伸或代表的融合性央地關系體制，正轉變為依職權分工的分散性關系體制。③從微觀上看，邊界爭議處理不同于行政區劃變更的組織法行為，其目的是確認法定邊界的應然狀態，消除邊界法律上的模糊性；其依據是“明確已劃定或者核定的行政區域界線”。同時，邊界爭議處理行為是特殊的裁決行為。首先，邊界爭議裁決承載府際雙方獨立的“訴”的利益。地方政府獨立的發展利益和全民所有自然資源產權代表者利益使之具有實際當事人的地位，地方政府相互間的利益關系除在公共性上的同質關系，更具有競爭性的獨立面向。其次，邊界爭議處理的科層關系僅為邊界爭議裁決權提供了組織法的依據。上級政府依據事實證據和目標做出裁量，而非依行政權直接決定。邊界爭議處理的上級決定和備案，已經體現出裁決者與訴請者之間存在相互獨立的程序支配關系。

第二，邊界協議的調整對象已超出內部事項。邊界協議的拘束空間為爭議區域，這意味著其效力超越了單一的訂約主體，而對管轄區域之外發生作用。有學者認為，“內部行政協議的內容都是行政主體內部自己的行政事務，屬于行政系統內部的法律關系”④。邊界協議約定的事務對象包括本區域的內部事務，也包括邊界確認后的合作事務、共同管控邊界爭議等超越本區域的外部事務。此外，內部關系的權力性不存在當事人的自由選擇，而邊界爭議處理以府際協商為重要解決方式。行政法理論一般將內部行政協議定位于“對等性公法契約”，而公法契約的主體間不具有支配權力，否則，難以形成契約的“對等性”。公法契約除了內容的公共性之外，與行政機關和公民之間的行政協議在外部性上并無本質上的區別。①

2.邊界爭議處理結果的外部效力表現

組織法與行為法構成行政法的二元結構。組織法上的外部法律效果是指組織行為對內部組織成員是否產生直接權益關系。行政行為的外部法律效果指“主體通過意志行為直接設定、變更、消滅或者確認某種權利義務關系，以及所期望取得的法律保護”②。邊界爭議處理的府際關系均不適用上述理論框定的組織與成員、“公—私”主體關系，而屬于兩者的中間狀態。準用變動權利義務關系的實質性標準，邊界爭議處理處分了地方政府邊界空間的相關權力/權利，裁決行為應視為對爭議地方政府發生了外部法律效果。誠然，邊界爭議處理也會變動內部職權邊界，如果該種職權具有專屬性，變動后的行政機關行使特定行政權產生越權無效的后果；如果職權具有非專屬性，按照職權承接原則，邊界爭議處理則僅在行政主體產生內部效力。從行政主體關系上看，邊界爭議處理結果的外部效力表現如下。

第一，邊界爭議處理結果會產生地方政府行政管理權范圍的變化和全民所有自然資源資產代理權的收縮或擴張。對相應區域內社會公眾來說，邊界爭議處理結果會引起自然資源使用權的歸屬與設權范圍的變更。這些法律效果既有正向的利益增進，也有反向的利益減損；其影響方式既有現實影響，也包括潛在影響。

第二，邊界爭議處理結果具有確定性、不可爭議性地獲得司法上的證據能力。同時，處理結果作為公定性的先行決定也約束了法院的司法行為。《處理條例》第20條規定：“…違反本條例的規定越界侵權造成損害的，當事一方可以向有管轄權的人民法院起訴。”在自然資源權屬相關爭議案件中，法院常引證處理結果作為裁決的依據。在“張 ×× 、廣東省東莞市人民政府土地行政登記再審申請案”中，受理再審申請的法院認為，“根據廣東省人民政府批復同意的《深圳市人民政府與東莞市人民政府聯合勘定行政區域界線協議書》中有關深圳—東莞行政區域的界線以及東莞市民政局、深圳市民政局的一致意見，原審法院認定263號土地所有權證所登記的案涉土地位于東莞市行政區域內并無爭議”③。

第三，邊界爭議處理結果具備外部效力的正當化方式。《處理條例》第17條規定，“邊界爭議解決后，爭議雙方人民政府必須向有關地區的群眾公布正式劃定的行政區域界線”。盡管現行的公布程序尚不完善，但通過法定的方式外化內部行政行為，仍可產生約束特定主體的程序效果。

（二）邊界爭議解決機制外部行為轉向的現實根據

1.控權一保權平衡理念的確立

正如相關立法者所言，“邊界爭議的實質是爭奪自然資源權屬，只有處理好行政區域界線與自然資源權屬的關系，才能順利勘界，才能保持已勘定的邊界線的穩定”④。隨著行政法治的發展，行政法的目標已從計劃經濟時期的行政權優位，轉向構建行政權與公民權的平衡機制。在技術路線上，學界“控權論”“平衡論”等觀點均圍繞著平衡效率與民主、行政權運行與人民權利保護雙重目標展開其內在邏輯。雖然觀點有所不同，但共同指向行政權行使應如何保護社會主體的私權。邊界爭議處理機制從行政權優先轉向控權—保權平衡的根據在于：其一是促進多元利益的均衡。改革開放后，“群眾”裂變為具有特定價值判斷、利益代表、情感認同的個人。①央地之間關系從科層制管控轉向參與協作式的利益協調。其二是從長期效果上，行政效率和權利保護之間是和諧共進的。通過程序機制，雖然暫時犧牲了效率，但能提升處理結果的執行效果，預防邊界爭議的衍生爭議，達成邊界秩序的長治久安。

2.行政爭議實質性化解目標的推動

2021年8月中共中央與國務院聯合印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，將“行政爭議實質性化解”作為健全社會治理的重要目標。邊界爭議除了引起府際管理權之爭，還是區域內實體權利糾紛訴源之一。筆者以“勘界協議”“行政區域邊界爭議處理條例”為關鍵詞，檢索北大法寶案例庫發現，自1978年改革開放以來，截至2025年3月，因邊界爭議發生的民事權利糾紛案件有190件；以《處理條例》為關鍵詞檢索，獲得案件77件。案由包括涉及行政因素的確權糾紛、侵權糾紛等，爭議內容涵蓋所有權糾紛、用益物權糾紛、他項權利糾紛多個類型，“一案多訴”的爭訟循環是其典型特征。內部行政是邊界爭議衍生訴訟的制度根源。按照傳統行政裁決的當事人理論，適格的行政當事人主要指向爭議法律關系的直接主體，限于其中主觀權利和法定權利的享有者，訴的利益未被納入裁決要件。②《處理條例》僅關注邊界裁決結果的執行效果，裁決過程的開放性被內部程序所封禁。行政爭議實質性化解要求考察“原告合法權益是否獲得實質救濟”及“程序是否實質終結”。③邊界爭議實質性解決要求強化邊界決策的民主性和利益回應性，將爭議解決程序從裁決結果向前端延伸，這就意味著拓展利害關系人在裁決中的過程性權利。由此，內部行政必然轉向外部性，以保障“止爭”與“定分”相互貫通。

三、優化邊界爭議解決機制的設想

為實現區域邊界的依法之治，爭議處理機制不僅要界分“空間、權力、權利”多重邊界，還應保障處理結果的有效執行。因此，應以整體化的思維，健全爭議處理的具體規范。

（一）完善邊界爭議解決的程序機制

1.外部程序進路的選擇

域外部分國家對行政機關之間的爭議采用行政訴訟進路予以化解，但這一進路并不適合我國。在德國，《聯邦行政法院法》第50條第1款規定，聯邦行政法院作為第一審級及終審法院可以審理以下爭議：…，聯邦與各州、各州之間的非憲法性質的公法爭議。④日本地方公共團體間的爭議可由首長提起機關訴訟。日本《行政訴訟法》第6條規定的機關訴訟是指，“國家或公共團體相互之間關于是否存在權限以及其行使紛爭的訴訟”③。有關機關之間的爭議一般解釋為包括國家機關、公共團體的紛爭。①日本《地方自治法》第9條規定了關于市町村間境界的訴訟程序。②我國《行政訴訟法》實施初期，學者曾建議將府際爭議納入行政復議、行政訴訟的法律框架。③但是，將邊界爭議納人司法機制存在局限：一方面，司法審查具有事后性和偶然性，司法監督不能實現行政行為過程控制。另一方面，我國并不具備對此類爭議進行司法救濟的制度基礎。首先，行政訴訟的法定受案范圍僅限于行政機關與相對人之間的爭議。其次，在橫向國家權力配置中，人大領導下的“一府兩院一委”政治體制無法構建起法院裁斷行政區域邊界爭議的權力結構。最后，《處理條例》設定了上級決定的終局結果，相當程度地體現了上級行政機關對下級行政機關的內部監督。

正當程序則是介于內部控制和司法監督之間的中間性模式。對此，德國學者認為，程序法治作用是介于“外部”與“內部”模式之間、相對化的需要被填充的地帶。④美國學者認為，程序是“政府權力控制在法規定的范圍內并確保一種最低程度的形式正義”③。在內部組織關系中嵌入外部參與機制，以外部程序介入行政機關之間的爭議，能促使爭議化解機制的開放性，為受爭議影響的各方主體提供參與爭議化解的機會，通過正當程序的引入增強爭議化解結果的認同度，實現邊界劃定的長治久安。

正當程序也是我國處理行政行為與外部利益沖突的經驗之道。2012年實行的《山東省行政程序規定》、2022年修正的《湖南省行政程序規定》均規定了行政機關實施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權益時，應當履行的程序規則。正當化邊界爭議處理程序能夠達成消解實體利益沖突的目的。一方面，程序正義多數情況下可以達成實體正義。程序的角色安排、理性的交涉等設置本身即意味著對實體結構的安排；通過程序正義可以補救實體正義缺憾，通過滿足程序的形式要件而達成實質性的共識。③另一方面，爭議區域財產權利人的實體權益與府際邊界爭議不屬于同一法律關系，具有反射性利益的特點。按現行法，反射性利益受到侵害，利害關系人無權以此為由請求法律救濟。通過參與程序吸收反射性利益，可保護相關主體的合法利益。

2.邊界爭議裁決程序的完善

邊界爭議處理機制發揮其裁決功能，有賴于以正當程序承載、運行程序權利，表達實體利益。解決現行處理機制以框架流程代替程序規范問題，應圍繞協調權益和控制裁決權，構建邊界爭議處理程序規則。

第一，應明確地方政府對爭議邊界的確認請求權。按照《處理條例》“及時處理”的規定，當事政府應主動、及時行使邊界確認的程序請求權。第二，細化當事政府的平等協商程序，上級政府在邊界協商的組織、協調過程中應秉持中立的身份。第三，增加規定上級機關做出邊界處理決定的具體程序規則。要構建一套“使幾乎每個人認為服從這一程序符合自己的利益”的程序規則。①一方面，細化上級政府對邊界爭議的裁決權，包括爭議受理權、程序指揮權、調解權，使程序行為可預期；應規定當事政府達成協議的時限，以便上級政府依照時限作出決定；另一方面，應全面規定各處理階段的程序和步驟，保障當事政府充分主張權利、表達意愿、理性交涉。

3.賦予社會個體階段性程序參與權

過程參與是體現分散的個體利益，集合、過濾其為正當利益的有效形式。社會個體的參與權發生在當事政府爭議邊界處理意愿的初步形成階段、邊界爭議裁決階段和邊界協同立法的執行階段。參與權的制度構建能激發程序的爭議預防功能、公開功能和認同功能，促進邊界爭議處理結果的執行。

第一，建立當事政府爭議邊界處理意愿初步形成階段的參與程序。當事政府對邊界的意愿關涉爭議地區公眾的重大利益。參照適用重大行政事項決策公眾參與程序，能夠事前消除爭議、聽取不同意見、吸收利益訴求，發揮訴爭預防功能。在邊界主張的決策過程中，處理程序應增加當事政府發起的內部協商、征詢外部公眾意見、反饋等參與權的規定。參與權內容至少應包括三方面：地方政府為利害關系人提供的表達意愿的法定公開渠道；利害關系人行使參與權的程序途徑;在最低限度上，保障利害關系人接受邊界確認的結果。參與權行使的方式應采用直接參與方式。值得注意的是，分散的利益個體有必要借助組織化的力量表達其利益訴求。

第二，構建邊界爭議處理過程中的聽證程序。通過聽證會程序的引人，非程序當事人能夠作為實質的利害關系人從幕后走向前臺，實質參與邊界爭議的處理；能夠建立“看得見的”政府與社會個體權利人的協商性機制。在邊界裁決實踐中，裁決機構往往組織基層組織、群眾代表、各政府部門代表以座談會形式進行非正式的聽證。鑒于邊界爭議處理行政裁決的屬性，聽證應采取聽證會的正式方式。為保障效率，啟動聽證程序應限于已經出現或者可能出現自然資源權益爭議的情形。

第三，構建公眾在當事政府協同立法中的參與程序。作為“立法消費者”和邊界管理秩序的構成原子，保障公眾的立法參與權是邊界立法有效執行的關鍵。協同立法中的參與權是立法程序自然公正原則的體現。立法機關通過對公眾意見予以充分研究，使制定執行規范體現公平正義。因為邊界關系中的個體權利人處于非當事人的“他者”地位，只有充分、高效地參與邊界處理決定的立法過程，才能使分散的利益形成組織性的歸集，以集體力量制約公權力，而集體效能的強度取決于成員的參與度。為應對邊界的專業性、技術性等疑難問題，立法機關可以委托區域的社會組織或專家團隊進行論證，提升社會參與的質量。

（二）構建邊界爭議處理結果的執行機制

1.以協同立法直接實現規制

邊界爭議處理結果僅發生間接的規制效果。《處理條例》未授權第三方或者當事政府設置邊界管理的執行機構和執行機制。邊界協同立法是邊界處理結果轉化為強制“規定”的有效途徑。其一，邊界爭議處理結果因其普遍的適用效力，具有準法規范的性質。其二，地方人大有權根據地方立法權限在本行政區域內行使執行新邊界協同立法權，可在邊界協議文義解釋、立法目的范圍內，對本行政區域內邊界管理的具體事項作出實施性規定。邊界協同立法的內容主要包括區域內行為規則和跨區域銜接規則兩方面。針對前者，地方立法應規定邊界區域內地方政府行政權行使規則、社會主體財產權邊界管理規則，邊界爭議線或者緩沖地帶事實權益的處置規則。針對后者，應規定發生邊界協議履行糾紛時，雙方政府應采取的有序預防措施、應急措施和凍結爭議的規則。邊界協同性立法與同級政府規章發生沖突時，按照《中華人民共和國立法法》第100條的規定，應具有優先執行的效力。

2.將邊界處理結果納入地方政府全民所有自然資源資產行權監管體系

根據全民所有自然資源資產統一行使、分級代理、權責對等的所有權“委托代理”改革意旨，空間邊界是界分地方政府自然資源代理權的依據。將邊界處理結果納入自然資源統一確權登記，可公開地方政府行政管理權和代行資產所有權的空間范圍，構建管理空間、行權空間和個體權利空間的嵌套關系。

第一，為規范邊界處理結果的公示程序，應將邊界處理結果納入自然資源統一確權登記。基于登記結果的社會公開性和登記的公信力，統一確權登記能夠向公眾提供地方政府代行全民所有資源權利變化的信息，便于社會公眾監督當事政府邊界職責的履行。自然資源統一確權登記的目的是劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，推進建立權責明晰的自然資源產權體系。邊界爭議處理結果納入統一登記，便于地方政府行使主張全民所有自然資源代理權和承擔保護義務；也便于地方政府將全民所有自然資源資產管理情況列人專項報告事項，以實現同級人民代表大會對政府邊界管理和國有資產行權的監督。

第二，利害關系人可以依據邊界確認后的“地籍”，行使具體自然資源物權的登記變更申請權。邊界爭議處理后，相關政府應依職權主動啟動變更登記程序，將邊界確認的全部法律文件統合于自然資源權屬登記信息之中，由此，實現行政管理權套合區域空間，消除跨行政邊界的林權、礦權等“管理斷裂”問題。

3.建立邊界確認后的行政銜接機制

行政銜接不僅涉及邊界確認后的橫向管理秩序，也是保護個體財產權實現的“最后一公里”。行政銜接機制應聚集如下關鍵內容。

第一，以職務協助實現組織內部職權劃轉的無縫對接。為提高政府服務和管理效率，應建立爭議區域的府際行政協助機制，由新管理機關請求原行政機關實行檔案管理、戶籍管理等職務協助，并明確協助單位的協助義務和履行時限。

第二，建立地方政府間全民所有自然資源代理權變動和收益權轉移規則。按照“統一委托、分級行權”的代理權配置原則，由上級政府對承接地的地方政府進行委托授權、監督收益劃轉工作。

第三，設置邊界爭議處理的過渡工作機制。爭議地區共同的上級政府可成立專門的臨時性機構，負責處理歷史遺留問題，協調職權承繼單位完成階段性行政行為。上述措施宜通過邊界執行的協同立法和工作細則做出明確的規定。

四、結語

邊界爭議的本質是多維利益之爭。現行邊界爭議處理機制采用內部行政行為路徑，以界分區域行政權為優先目標，設置科層決定的封閉程序，最終擱置了財產權保護的目標，利害關系人缺失表達利益的渠道，爭議處理的拘束力失靈，執行受阻。維護行政權與財產權的平衡是法治時代的主題。具有獨立主體地位的地方政府之間產生的府際邊界爭議的處理，不符合內部行政行為的特點，處理結果因具有對法院的拘束力、對區域公眾的拘束力和正當化的外部方式而體現出外部效力。優化現行邊界爭議處理機制包括：首先，應選擇正當程序進路完善邊界爭議的處理步驟，保障地方政府在處理程序中的平等協商、交涉權，賦予個體權利人在政府邊界意思形成、邊界爭議裁決、協同立法階段的參與權；其次，地方政府邊界范圍的全民所有自然資源資產代理權應納入統一行權的國有自然資源監管體系；最后，應按照府際關系的內外不同效力，分類明確邊界確認后的職權承接機制，實現職權劃轉、權利保護的有效銜接。

Abstract： Administrative boundary disputes involve not only spatial demarcation but also conflicts of interests.The resolution of boundary disputes constitutes an act of confirming existing legal boundaries. However，the current mechanism for resolving administrative boundary disputes is characterized by strong internal administrative features，prioritizing the demarcation of regional administrative powers while subordinating property rights protection.This has led to numerous implementation dilemmas.Key contributing factors include the underdeveloped administrative rule of law during the early reform period，flawed theoretical understandings of internal administration，and the doctrine of administrative primacy under the administrative managementtheory.To achieve long-termorder in legal governanceof boundary regions，it is necessary to balance administrative powers and property rights; clarify the external legal effect of boundary dispute resolution acts；optimize the overall dispute resolution mechanism through procedural approaches to refine rules；safeguard individual substantive interests through participatory rights；and ensure effctive implementation of dispute resolution outcomes via local collaborative legislation and strengthened oversight of stateowned resource management by local governments.

Key Words：Boundary Disputes；Internal Administration；External Legal Effects；Substantive Interests；Administrative Adjudication

（責任編輯：王萬華）