公益訴訟助力長(zhǎng)江灘涂濕地保護(hù)

崇明位于長(zhǎng)江與東海的交匯處，有我國(guó)規(guī)模最大、最為典型的河口型潮汐灘涂濕地。崇明長(zhǎng)江灘涂具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，可為亞太候鳥提供中途停歇地和越冬地，是上海寶貴的基礎(chǔ)生態(tài)空間，相關(guān)濕地資源保護(hù)意義重大。

啃下“硬骨頭”

1988年某船廠未依法辦理用地手續(xù)，僅憑村委會(huì)出具“用地證明”，占據(jù)上海崇明三民港河?xùn)|南側(cè)、長(zhǎng)江海塘大堤外的部分區(qū)域建廠經(jīng)營(yíng)。2020年，上海市環(huán)保督察將該船廠非法占用灘涂列為具體問(wèn)題清單，在市、區(qū)兩級(jí)相關(guān)部門多次督辦下，仍有約7.5畝灘涂待清退。因涉歷史遺留問(wèn)題，行政執(zhí)法陷入困局，海塘管理部門向法院提起民事訴訟請(qǐng)求判令清退所占灘涂，但因土地租賃關(guān)系證據(jù)不充分被裁定駁回。此后，灘涂清退整改工作陷入僵局，公共利益處于持續(xù)受損狀態(tài)。2022年8月，上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“崇明檢察院”）在“四長(zhǎng)協(xié)同”聯(lián)席會(huì)議中獲悉該案線索，依法通過(guò)行政公益訴訟立案。檢察機(jī)關(guān)就行政監(jiān)管職責(zé)交叉問(wèn)題，通過(guò)圓桌會(huì)議等形式厘清職責(zé)、找準(zhǔn)癥結(jié)，向具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議；因整改難度大，行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)履職，遂通過(guò)提起行政公益訴訟督促問(wèn)題解決；訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)履職整改、公益利益得到保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)建議法院裁定終結(jié)訴訟。

本案辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)還依托“益心為公”志愿者檢察云平臺(tái)，邀請(qǐng)具有生態(tài)環(huán)境、土地規(guī)劃等專業(yè)背景的“益心為公”志愿者（農(nóng)工黨黨員）全程協(xié)助辦案。“益心為公”志愿者積極參與長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)民主監(jiān)督，參與檢察機(jī)關(guān)多個(gè)環(huán)節(jié)的輔助辦案，為檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定違法事實(shí)、精確確定監(jiān)督對(duì)象、出具生態(tài)修復(fù)方案等方面提供了重要支持，通過(guò)形成監(jiān)督合力，推動(dòng)解決了長(zhǎng)江灘涂被長(zhǎng)期侵占的“硬骨頭”問(wèn)題，取得了良好的辦案效果。

該案獲評(píng)“最高檢檢察公益訴訟研究基地2023年度檢察公益訴訟精品案例”和“最高檢民主黨派‘益心為公’志愿者參與輔助長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察公益訴訟辦案典型案例”。

創(chuàng)新具體路徑保護(hù)長(zhǎng)江灘涂資源

近年來(lái)，本市某執(zhí)法部門在辦理走私、非法采礦等案件時(shí)經(jīng)常扣押船舶并委托第三方公司保管，第三方公司將這些船舶長(zhǎng)期停放在長(zhǎng)江灘涂上。2022年7月，在落實(shí)最高檢部署開展的長(zhǎng)江船舶污染治理公益訴訟專案活動(dòng)中，崇明檢察院從有關(guān)部門獲悉案件線索。檢察辦案人員前往現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，走訪海事、海警、水務(wù)、交通等相關(guān)部門了解情況，并通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍發(fā)現(xiàn)，在上海船廠碼頭東側(cè)約1.8公里處的長(zhǎng)江灘涂水域上停放有36艘船舶，占地面積80余畝。這些船舶由上海某船務(wù)有限公司負(fù)責(zé)管理，該公司中標(biāo)執(zhí)法部門涉案船舶碼頭停靠服務(wù)項(xiàng)目后，并未按合同約定將船舶停放于碼頭，而是在未取得“灘涂開發(fā)利用許可證”的情況下，擅自將船舶停放在長(zhǎng)江灘涂水域。

船舶長(zhǎng)期停放灘涂會(huì)阻礙濕地植物及棲息于濕地的動(dòng)物、微生物的生長(zhǎng)，影響生態(tài)系統(tǒng)功能，破壞灘涂濕地生態(tài)環(huán)境和資源。崇明檢察院對(duì)灘涂管理部門通過(guò)行政公益訴訟立案并制發(fā)檢察建議的方式，督促其依法查處涉案公司擅自占用長(zhǎng)江灘涂停放船舶的違法行為，保護(hù)灘涂濕地資源。同時(shí)，因長(zhǎng)江灘涂停靠涉案船舶有環(huán)境污染和影響航行安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患，崇明檢察院也督促海事部門依法履職。行政機(jī)關(guān)及時(shí)回函表示會(huì)積極履職整改，但灘涂管理部門同時(shí)提出，其執(zhí)法中遇到當(dāng)事人不配合、執(zhí)法強(qiáng)制力不足等問(wèn)題。崇明檢察院跟進(jìn)調(diào)查，并支持行政機(jī)關(guān)開展執(zhí)法工作。溝通協(xié)調(diào)中，上海某執(zhí)法部門提出其執(zhí)法辦案面臨扣押船舶停靠難問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)遂通過(guò)一體化辦案推進(jìn)工作進(jìn)展。同時(shí)，為充分保護(hù)灘涂濕地資源和修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，崇明檢察院還對(duì)涉案公司予以民事公益訴訟立案。在灘涂管理部門、船舶扣押部門和檢察機(jī)關(guān)的多方督促下，涉案公司最終將涉案船舶全部移到約定碼頭。崇明檢察院與涉案公司經(jīng)審前磋商達(dá)成協(xié)議，向上海海事法院申請(qǐng)司法確認(rèn)后，涉案公司主動(dòng)修復(fù)灘涂資源并以認(rèn)購(gòu)碳匯方式承擔(dān)灘涂損害至修復(fù)期間的生態(tài)功能損失。

本案是最高檢掛牌督辦案件，針對(duì)涉案公司擅自占用長(zhǎng)江灘涂停靠船舶的經(jīng)營(yíng)行為，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟和民事公益訴訟辦案，制止了違法行為，并促其修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失。通過(guò)檢察辦案，防治了長(zhǎng)江船舶污染，保護(hù)了灘涂濕地資源，推動(dòng)解決了相關(guān)部門執(zhí)法司法中的實(shí)踐難題。該案獲評(píng)“2023年上海檢察機(jī)關(guān)公益訴訟十大典型案例”和“2024年上海法院服務(wù)保障現(xiàn)代海洋城市建設(shè)典型案例”。

關(guān)注法治難題護(hù)航生態(tài)建設(shè)

2021年，上海某海洋工程有限公司自境外采購(gòu)兩艘千噸級(jí)無(wú)動(dòng)力平板駁船擬用于參與國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)。隨后，因受國(guó)內(nèi)風(fēng)電項(xiàng)目準(zhǔn)入政策變化、船舶檢驗(yàn)遇到困難等影響，該公司未能開展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，遂將該船舶長(zhǎng)期停放在上海新華鋼鐵碼頭附近的長(zhǎng)江灘涂水域上。2024年，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后依法予以行政公益訴訟立案。磋商督促履職不成，檢察機(jī)關(guān)召開案件聽證會(huì)。聽證會(huì)上，海事部門表示，上海長(zhǎng)江灘涂不屬于海域，船舶停泊長(zhǎng)江灘涂不屬于違法行為；水務(wù)（海洋）部門表示《上海市灘涂管理?xiàng)l例》已經(jīng)廢止，其查處擅自占用灘涂行為沒(méi)有法律依據(jù)，實(shí)踐中難以認(rèn)定船舶停放灘涂為違法利用、占用長(zhǎng)江流域河湖岸線；綠化和市容管理部門表示，雖然《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》和《崇明區(qū)濕地保護(hù)管理辦法（試行）》規(guī)定其為濕地保護(hù)主管部門，但其對(duì)涉案違法行為沒(méi)有執(zhí)法權(quán)；規(guī)劃和自然資源部門明確表示，崇明長(zhǎng)江灘涂不屬于其管轄范圍。

檢察機(jī)關(guān)辦理灘涂保護(hù)公益訴訟案件，需要審查判斷涉案灘涂的屬性問(wèn)題。2023年12月，上海市人大常委會(huì)廢止了1996年起施行的《上海市灘涂管理?xiàng)l例》，這讓檢察辦案面臨新的困難和問(wèn)題。憲法和民法典規(guī)定，灘涂作為自然資源屬于國(guó)家所有，法律規(guī)定屬于集體所有的除外。關(guān)于灘涂管理，目前國(guó)家層面沒(méi)有法律法規(guī)專門規(guī)定，只有相關(guān)部門規(guī)范性文件，學(xué)界和實(shí)務(wù)中對(duì)于上海長(zhǎng)江灘涂的屬性存在很大爭(zhēng)議。檢察辦案人員認(rèn)為，在法律上明確長(zhǎng)江灘涂的屬性非常必要，若灘涂屬于土地，則其所有權(quán)既可以屬于國(guó)家，也可以屬于農(nóng)民集體，灘涂使用要遵守土地用途管制，主管部門是土地管理部門；若灘涂屬于海域，則其只能是國(guó)家所有，灘涂使用要符合海洋保護(hù)相關(guān)規(guī)定，主管部門是海洋行政管理部門。灘涂是個(gè)地理概念，從自然屬性來(lái)看，灘涂的范圍主要在低潮線和高潮線之間的地帶即“潮間帶”，以及向海和岸兩側(cè)自然延伸的部分。在法律適用上，對(duì)于高潮線以上的部分應(yīng)當(dāng)視為陸地，適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》；對(duì)于低潮線以下的部分應(yīng)當(dāng)視為海域，適用《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》。灘涂屬于土地抑或海域的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于潮間帶的屬性問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》在2019年修正時(shí)已刪除了“灘涂”的內(nèi)容，當(dāng)前認(rèn)定長(zhǎng)江灘涂屬于土地的法律依據(jù)不夠充足。因崇明位于長(zhǎng)江入海口，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，上海市海陸管理分界線以市政府批準(zhǔn)的海岸線修測(cè)成果為準(zhǔn)，崇明區(qū)自東風(fēng)西沙水庫(kù)東邊界起，向東南至奚家港水閘，均以一線海塘為海岸線，涉案船舶停泊在一線海塘外，故該位置屬于海域。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，長(zhǎng)江灘涂又屬于濕地。檢察機(jī)關(guān)厘清相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限后依法制發(fā)檢察建議，其后持續(xù)跟進(jìn)調(diào)查，督促行政機(jī)關(guān)履職整改。相關(guān)行政部門認(rèn)領(lǐng)了各自職責(zé)并協(xié)同履職，海事部門作出行政處罰后，涉案公司最終將船舶從灘涂移走。

（作者系上海市崇明區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)）