廣西國有林場林地侵占現(xiàn)狀、原因及整治對策探析

中圖分類號：F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.14.037

在我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，國有林場作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和主陣地，堅(jiān)定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，在維護(hù)生態(tài)安全方面發(fā)揮著不可替代作用[1。但近年來，國有林場林地被侵占問題屢見不鮮，嚴(yán)重侵害了國家和林農(nóng)的根本利益，而且對生態(tài)環(huán)境造成了不可忽視的負(fù)面影響。因此，綜合整治國有林場被侵占林地，成為當(dāng)前迫切需要解決的重大問題[2]。

1國有林場侵占林地綜合整治的必要性

1.1鞏固國有林場改革成果的重要舉措

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國有林場改革方案》明確指出，要以維護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，杜絕濫占林地、無序建設(shè)、亂砍濫伐、破壞森林資源的現(xiàn)象。為落實(shí)國有林場改革中有關(guān)維護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能的工作要求，推動廣西國有林場改革工作有序開展，力爭破解長期以來困擾廣西國有林場林地被侵占無法正常生產(chǎn)經(jīng)營的難題，2018—2020年廣西扎實(shí)開展國有林場被侵占林地綜合整治工作，全區(qū)國有林場共回收被侵占林地8.07萬 hm² ，占被侵占林地總面積11.91萬 hm² 的68% 。2022年，為進(jìn)一步解決歷史遺留問題，鞏固國有林場改革成果，廣西繼續(xù)深入推進(jìn)國有林場被侵占林地的綜合整治工作，力爭截至2025年底，將存量3.84萬 hm² 被侵占國有林場林地收回 80% 以上。廣西堅(jiān)持運(yùn)用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是各級人民政府貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的關(guān)鍵行動，是有效保護(hù)國有森林資源資產(chǎn)的重要途徑，也是鞏固和深化國有林場改革成果的關(guān)鍵措施[3]。

1.2全面推行林長制的重要內(nèi)容

2021年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行林長制的意見》提出，要組織協(xié)調(diào)解決責(zé)任區(qū)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，依法全面保護(hù)森林草原資源。廣西結(jié)合自身實(shí)際，從2022年起將廣西國有林場林地被周邊居民長期侵占經(jīng)營的歷史遺留問題列入全面推行林長制的內(nèi)容，并將林地回收任務(wù)列入市級林長考核指標(biāo)。當(dāng)前，在這些未回收的被侵占林地中，仍然存在盜伐林木、毀林開荒等違法行為，以及干擾林場正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序的問題。部分已經(jīng)回收的林地也受到了部分居民的干擾，出現(xiàn)了再次被侵占的趨勢，并可能引發(fā)“蝴蝶”效應(yīng)，導(dǎo)致更多居民效仿。盡管有些林地已經(jīng)辦理回收手續(xù)，但是林場依然無法正常開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。這些破壞森林資源的行為嚴(yán)重威脅了國有林場的安全穩(wěn)定，亟待通過落實(shí)林長制來壓實(shí)各級林長保護(hù)國有森林資源資產(chǎn)的主體責(zé)任，通過開展綜合整治工作鞏固前期整治成果，將未回收的國有林地應(yīng)收盡收，妥善解決長期困擾國有林場的歷史遺留問題，維護(hù)國家森林資源和生態(tài)安全[]

1.3優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境的重要舉措

1）開展被侵占林地綜合整治工作，能夠有效打擊盜伐林木、毀林開荒等違法行為，切實(shí)保護(hù)國有林場森林資源，維護(hù)國有林場生產(chǎn)經(jīng)營秩序，為國有林場的長期發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2）通過回收被侵占的林地，遵循“讓利不讓權(quán)”的原則，促進(jìn)居民與林場主動合作，有效減少因侵占行為引發(fā)的糾紛和沖突，能夠?yàn)閲辛謭鰻I造一個更加穩(wěn)定和安全的經(jīng)營環(huán)境。3）通過回收被侵占林地，國有林場能夠重新規(guī)劃和利用這些土地資源，開展多樣化的經(jīng)營活動，如生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等，從而提高國有林場的經(jīng)濟(jì)效益。

2廣西國有林場林地侵占現(xiàn)狀

2.1侵占林地分布情況

廣西共有145家國有林場，其中自治區(qū)直屬國有林場15家、市縣級國有林場130家。截至2023年底，廣西國有林場經(jīng)營總面積167.39萬 hm² ，約占全區(qū)林地面積的 10% ，其中場內(nèi)經(jīng)營林地面積109.54萬 hm² 場外租地造林面積57.85萬 hm² 。2018—2020年，廣西完成回收被侵占國有林地8.07萬 hm² 。2022年3月調(diào)查結(jié)果顯示，廣西國有林場仍有3.84萬 hm² 被侵占國有林地未能回收，占場內(nèi)經(jīng)營林地面積的 3.5% 。

從隸屬關(guān)系來看，自治區(qū)直屬國有林場被侵占林地面積為2.20萬 hm² ，占比 57.2% ；市縣級國有林場被侵占林地面積為1.64萬 hm² ，占比 42.8% 。

從地域分布來看，林地坡度平緩、使用價(jià)值較高、人口密度較大的地區(qū)被侵占現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。例如，百色市國有林場被侵占林地面積0.65萬 hm² ，占全區(qū)被侵占林地總面積的 17.0% ，位于其范圍內(nèi)的自治區(qū)直屬國有雅長林場被侵占0.22萬 hm² 。崇左市國有林場被侵占林地面積1.08萬 hm² ，占全區(qū)被侵占林地總面積的 28.1% ，位于其范圍內(nèi)的自治區(qū)直屬國有東門林場被侵占0.35萬 hm² 。欽州市國有林場被侵占林地面積1.21萬 hm² ，占全區(qū)被侵占林地總面積的 31.6% ，位于其范圍內(nèi)的自治區(qū)直屬國有欽廉林場被侵占1.11萬 hm² O

2.2 林地侵占特點(diǎn)

2.2.1林地侵占現(xiàn)象以農(nóng)林開發(fā)為主

2022年3月調(diào)查結(jié)果顯示，廣西國有林場林地侵占現(xiàn)象以農(nóng)林開發(fā)為主。在被侵占的3.84萬 hm² 林地中，種植了桉樹、杉樹、松樹和果樹等植物2.79萬 hm² 占據(jù)了被侵占林地總面積的 72.6% 。同時(shí)，甘蔗、玉米、木薯等農(nóng)作物的種植面積達(dá)到0.79萬 hm² ，占比 此外，非法建筑占地面積0.11萬 hm² ，占比 2.9% 。其他用途面積為0.15萬 hm² ，占比 3.9% 。

2.2.2問題嚴(yán)重且時(shí)間跨度較長

廣西國有林場林地侵占問題較為嚴(yán)重，時(shí)間跨度較長。從侵占發(fā)生的時(shí)間來看，5年以內(nèi)被侵占林地面積為0.23萬 hm² ，占比 6.0% ；5年以上10年以內(nèi)被侵占林地面積為1.10萬 hm² ，占比 28.6% ；10年以上20年以內(nèi)被侵占林地面積為1.63萬 hm² ，占比 42.5% ；20年以上被侵占林地面積為0.88萬 hm² ，占比 22.9% 。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西國有林場林地被侵占時(shí)間多在10年以上，累計(jì)面積達(dá)2.51萬 hm² ，占被侵占林地總面積的 65.4% 。

2.2.3侵占方式日益多元化

廣西國有林場周邊村民侵占國有林場土地的方式多樣，如以要回祖宗山、糾紛地為由的強(qiáng)行占有，采用小面積毀林、拔苗、建房等逐步蠶食，而且涉及人員廣泛，實(shí)施違法行為時(shí)間靈活，采用常規(guī)巡護(hù)手段難以有效控制。

2.2.4侵占現(xiàn)象多發(fā)生在農(nóng)業(yè)集中開發(fā)階段

廣西國有林場林地侵占現(xiàn)象多發(fā)生在農(nóng)業(yè)集中開發(fā)階段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣西國有林場林地侵占時(shí)間大多集中在2000年前后。這一時(shí)期，地方政府出臺政策，鼓勵農(nóng)村大力發(fā)展甘蔗、水果、速豐桉等產(chǎn)業(yè)，受利益驅(qū)動，部分農(nóng)戶將目光投向國有林地，導(dǎo)致零星“蠶食”行為出現(xiàn)，并逐步演變?yōu)榧w侵占林地種植相關(guān)作物的現(xiàn)象。

3廣西國有林場林地被侵占的原因

3.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動

隨著廣西人口數(shù)量的穩(wěn)步增長、耕地資源的日益緊張以及林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的顯著提高，國有林場與周邊村民在林地保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的矛盾日益凸顯。特別是在桉樹、果樹等種植產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益逐漸顯現(xiàn)之后，部分村民基于傳統(tǒng)觀念，以“祖宗山”“自留地”為借口，非法搶占林地的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。一些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，村民采取各種手段侵占國有林地，有的甚至是有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行，包括暴力干擾林場工作人員工作，破壞林場作業(yè)設(shè)備，甚至妨礙執(zhí)法部門正常執(zhí)法。

3.2村民法制意識淡薄

國有林場大部分處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，林場周邊廣大村民普遍文化程度有限、法律意識較為淡薄。他們對國家法律法規(guī)的認(rèn)知不足，對林地法律權(quán)屬的尊重和維護(hù)意識淡薄，甚至對法院關(guān)于林地歸屬的判決置若罔聞。一些地方的村民受到“法不責(zé)眾”心態(tài)的影響，全村或家族聯(lián)合，對國有林場進(jìn)行非法砍伐和種植，頻繁集體上訪或公然對抗政府。此外，一些地方勢力和宗族勢力長期盤踞在國有林地之上，嚴(yán)重侵犯了國家權(quán)益。

3.3林地權(quán)屬手續(xù)不全

廣西林場眾多，尤其是那些始建于二十世紀(jì)五六十年代的林場，盡管都持有林權(quán)證，但受限于當(dāng)時(shí)社會環(huán)境，部分林場的建場批準(zhǔn)文件不齊全，建場版圖亦有遺漏，而且建場之初接管的各縣級林場的相關(guān)資料存在遺失問題。同時(shí)，林場與有關(guān)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)簽訂的劃分山界協(xié)議書缺乏附圖，導(dǎo)致文字表述的四至界線模糊不清。在與集體簽訂劃分山界協(xié)議時(shí)，僅有少數(shù)村干部參與，這使得村民常以此為由，對林場建場的合法性及權(quán)屬材料的準(zhǔn)確性提出質(zhì)疑。另外，在集體林權(quán)制度改革過程中，主要是對集體林地登記發(fā)證，部分地區(qū)在處理國有林地與集體林地交匯地帶時(shí)，未能嚴(yán)格遵循規(guī)定程序，導(dǎo)致林權(quán)證出現(xiàn)錯發(fā)重發(fā)現(xiàn)象。

3.4毀林占地違法行為查處難

在某些地區(qū)，占地村民采取了“蠶食”的方式，悄然侵占林地，由于侵占行為極具隱蔽性，違法者難以鎖定，從而使得毀林案件在取證和查處方面面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，占地村民之間存在嚴(yán)重的相互包庇現(xiàn)象，給案件的查辦帶來了極大的阻力。

值得注意的是，侵占林地并種植林木的行為，本質(zhì)上是一種侵權(quán)行為，屬于民法調(diào)整的范疇。然而，森林公安部門對此卻無能為力，無法直接介入處理。一旦案件訴至法院，便會陷入一種煩瑣的維權(quán)流程：申請法院維權(quán) $$ 村民提出糾紛 $$ 縣人民政府調(diào)處確權(quán)一市人民政府行政復(fù)議 $$ 法院審理，如此往復(fù)，往往難以獲得圓滿的結(jié)果。

對于那些阻撓國有林場正常生產(chǎn)經(jīng)營的行為，原本可以依據(jù)《中華人民共和國刑法》第276條，以破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪對其進(jìn)行立案處理。然而，由于取證困難，即便能夠抓獲作案者，將其送至檢察機(jī)關(guān)，也往往因?yàn)槠渖鐣：π圆淮螅y以對其實(shí)施逮捕。在這種情況下，不得不釋放嫌疑人，使其重新回到違法的行列，形成一種惡性循環(huán)。

3.5林場自身經(jīng)營不善

1）自20世紀(jì)90年代末期至2005年之前，國有林場普遍面臨經(jīng)濟(jì)困境，導(dǎo)致對林地保護(hù)工作的重要性認(rèn)識不足，林地保護(hù)管理存在疏漏。在此期間，部分適宜造林的荒山、采伐跡地、邊遠(yuǎn)林地及疏殘林未能得到及時(shí)的改造與更新，為村民非法侵占提供了可乘之機(jī)。2）由于林地面積廣闊，且許多林地位于遠(yuǎn)離城市、交通不便的山區(qū)，國有林場難以實(shí)現(xiàn)全天候?qū)崟r(shí)的管護(hù)監(jiān)控。因此，林地容易被周邊村民非法侵占。3）林場護(hù)林專業(yè)隊(duì)員人數(shù)有限，工作環(huán)境艱苦，其中部分人員為非編制員工，工資待遇較低。這導(dǎo)致護(hù)林隊(duì)伍難以保持穩(wěn)定性，經(jīng)驗(yàn)豐富的護(hù)林員數(shù)量不足，無法滿足林地管護(hù)的需求。

3.6地方政府打擊處置和問責(zé)不力

1）部分地方政府對國有林場林地的保護(hù)重視程度不足，導(dǎo)致國有林場林地被肆意分割。2）當(dāng)林場林地遭受嚴(yán)重侵占時(shí)，即便向地方政府進(jìn)行了匯報(bào)并提出了調(diào)處要求，部分地方政府卻因中心工作任務(wù)繁重為借口，導(dǎo)致調(diào)處工作一拖再拖。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民誤以為侵占行為已得逞，進(jìn)而不斷擴(kuò)大侵占面積。3）部分地方政府在處理國有林地被侵占案件時(shí)，出于對村民上訪可能影響穩(wěn)定的擔(dān)憂，往往偏袒村民，未能采取果斷措施予以處置，甚至拖延處置，導(dǎo)致侵占林地現(xiàn)象愈演愈烈、林地占用面積不斷擴(kuò)大、侵占時(shí)間不斷延長。有的法院雖已判決林地歸屬國有林場，但執(zhí)行困難，村民依然持續(xù)非法侵占。4）在整個侵占過程中，相關(guān)管理部門和執(zhí)法部門履職不力，未能有效制止侵占行為，導(dǎo)致侵占事實(shí)發(fā)生后，相關(guān)責(zé)任人未受到應(yīng)有的問責(zé)。

4廣西國有林場被侵占林地綜合整治 對策

4.1加大政策扶持力度

村民侵占國有林場林地主要是出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，因此地方政府、林業(yè)主管部門和國有林場應(yīng)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興為出發(fā)點(diǎn)，在政策、資金和技術(shù)等方面加大對國有林場周邊村民生產(chǎn)生活的扶持力度，幫助其在木材采伐和加工、林產(chǎn)品加工、森林生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得經(jīng)濟(jì)收入，不斷減少其對林地的依賴，實(shí)現(xiàn)國有林場與村民共同發(fā)展、和諧相處，從根本上解決國有林場林地被侵占問題。

4.2 加強(qiáng)法律宣傳教育

有關(guān)部門需要持續(xù)加大有關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳力度，通過進(jìn)村入戶，采取“一對一，逐個擊破”方式做好村民的思想工作，增強(qiáng)村民的知法守法意識。

通過以案釋法、與公檢法部門共同開展林區(qū)巡回法庭等方式，對未退地村民或想新占地村民形成強(qiáng)有力的威慢，做到共同維護(hù)國有森林資源安全，確保國有林區(qū)和諧穩(wěn)定。

4.3扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記工作

堅(jiān)決維護(hù)林權(quán)證的法律地位，任何人不得以各種理由否認(rèn)林權(quán)證的合法性，對經(jīng)過林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山）核發(fā)的林權(quán)證，原發(fā)證機(jī)關(guān)未經(jīng)法定程序，不得以任何理由隨意變更或撤銷。地方政府應(yīng)充分運(yùn)用國土“三調(diào)”成果和年度國土變更調(diào)查成果，做好綜合整治成果與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、不動產(chǎn)登記發(fā)證的有序銜接，組織協(xié)調(diào)自然資源、不動產(chǎn)登記部門和國有林場，扎實(shí)開展地籍調(diào)查和數(shù)據(jù)整合，依法依規(guī)，分類分級，逐步化解重證錯證等歷史遺留問題，加快推進(jìn)國有林場林權(quán)類不動產(chǎn)確權(quán)登記，依法確認(rèn)和保障國有林地合法權(quán)益。

4.4嚴(yán)厲打擊涉林違法行為

地方政府應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，持續(xù)形成打擊破壞森林資源違法行為的高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊非法侵占、惡意侵占以及非法修建建筑設(shè)施等擅自改變林地用途的違法行為。對破壞森林資源的行為，實(shí)行精準(zhǔn)打擊、精準(zhǔn)查處，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處；推進(jìn)涉林違法案件臺賬管理、“一案一銷”；建立健全常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，堅(jiān)決打擊查處破壞森林資源行為，有力震懾涉林違法行為。地方政府對出現(xiàn)占地村民相互包庇的村集體，應(yīng)在扶持政策、削減補(bǔ)助資金等方面給予一定壓力，要求村集體加強(qiáng)自身內(nèi)部管理，利用村規(guī)民約來約束村民侵權(quán)或者阻撓國有林場正常生產(chǎn)經(jīng)營的行為，維護(hù)國有林場正常的生產(chǎn)秩序。

4.5切實(shí)加強(qiáng)森林資源管護(hù)

國有林場應(yīng)按照“明確目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任、長效監(jiān)管、激勵問責(zé)”的總體要求，把林地保護(hù)作為日常和年終考核的重要內(nèi)容，做到獎懲分明，激勵擔(dān)當(dāng)，充分調(diào)動管護(hù)人員的工作責(zé)任心和工作積極性。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)，加大巡邏管護(hù)力度，把每塊林地管護(hù)職責(zé)落實(shí)到每個管護(hù)人員，推動力量下沉、保障下傾、關(guān)口前移。還應(yīng)全面實(shí)行網(wǎng)格化管理，提高信息化水平，將高科技手段與傳統(tǒng)監(jiān)管模式相結(jié)合，構(gòu)建“全天候、無死角、全覆蓋”的空天地網(wǎng)一體化監(jiān)管體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止侵占國有林地的違法行為。另外，應(yīng)主動加強(qiáng)與林業(yè)主管部門、森林公安部門的溝通協(xié)調(diào)，依法打擊非法侵占國有林地、破壞國有森林資源等違

法行為。

4.6加大打擊處置和執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度

1）地方政府要以林長制為抓手，設(shè)立森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，落實(shí)保護(hù)發(fā)展森林資源、維護(hù)生態(tài)安全責(zé)任。2）針對調(diào)處工作滯后的情況，地方政府應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)作為，及時(shí)響應(yīng)村民訴求，培養(yǎng)一批具備良好溝通能力、熟悉基礎(chǔ)政策法律法規(guī)以及能夠靈活運(yùn)用方法和技巧化解矛盾能力的工作人員，在調(diào)處化解矛盾的過程當(dāng)中做到及時(shí)、公正、客觀。3）地方政府應(yīng)以堅(jiān)決的態(tài)度和力度打擊惡意侵占國有林地的行為，遏制破壞森林資源違法行為高發(fā)多發(fā)的態(tài)勢，維護(hù)國有森林資源安全和生態(tài)安全。4）在開展綜合整治工作的過程中，相關(guān)管理部門和執(zhí)法部門應(yīng)依法履職盡責(zé)，做到失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，壓力層層傳導(dǎo)，責(zé)任環(huán)環(huán)相扣，確保綜合整治工作順利推進(jìn)[5]。

5結(jié)語

廣西國有林場林地侵占問題的綜合整治工作，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。為提高廣西國有林場被侵占林地綜合整治工作的開展成效，充分保障國有林場的合法權(quán)益，推動國有林場可持續(xù)發(fā)展，需要采取切實(shí)有效的措施，如加大政策扶持力度，幫助村民提高經(jīng)濟(jì)收入，提升自身“造血”能力；加強(qiáng)宣傳教育，讓村民深刻認(rèn)識到保護(hù)林地的重要性；扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記工作，維護(hù)國有林區(qū)安全穩(wěn)定；嚴(yán)厲打擊涉林違法行為，保護(hù)國有森林資源安全；切實(shí)加強(qiáng)森林資源管護(hù)，提升森林資源管護(hù)水平；加大打擊處置和執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，確保綜合整治工作順利推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：張春雨）