韌性城市建設視角下提升重慶市防災減災救災能力的路徑研究

引言

2025年一季度全國安全生產與自然災害統計數據凸顯城市安全治理的緊迫性。各類生產安全事故導致3208人遇難[1]。典型案例如河北菜市場火災、四川山體滑坡、山西工地坍塌等事件，暴露出城市系統在應對突發事件時存在的顯著脆弱性。這些案例深刻表明，提升城市防災減災能力已成為當前城市治理的關鍵議題。重慶加快推進韌性城市建設不僅具有必要性，還具有現實緊迫性。通過構建多維度、全過程的城市安全韌性體系，可有效提升城市應對各類災害的能力，為人民群眾生命財產安全提供堅實保障。

一、重慶韌性城市建設面臨的困境

（一）安全基礎較為薄弱

1.地形地貌。重慶位于我國西南部、長江上游，地域內江河眾多，地貌結構復雜，承災能力弱，是全國地質災害高發易發省市之一。全市地質災害隱患14000余處，地質災害高易發區7.83萬平方公里，占市域面積比高達95.03% 。根據重慶市規劃和自然資源局研判分析，2025年預計重慶市地質災害發生頻率總體與常年持平，較去年偏高，5月至7月將是極端天氣和地質災害多發、易發期，務必引起高度重視。

2.基礎設施。重慶作為超大城市，基礎設施規模龐大、老化問題嚴重。全市擁有橋梁20406座、隧道1495座、各類管線超18萬公里，其中渝中區的情況尤為突出。上世紀80年代建成的管道達300余公里（占總量的60% ），2000年以前建成的管道占比高達 80% ，這些老舊設施已進入風險集中顯現期。受限于渝中區空間條件，目前僅能在青年路及化龍橋片區實施地下綜合管廊建設，使得基礎設施更新、改造面臨巨大挑戰。這一現狀凸顯了超大城市在基礎設施維護與城市更新中面臨的特殊困境，亟須創新技術手段和管理模式來破解空間約束下的改造難題。

3.災害頻發。近年來，重慶市高度重視城市安全工作，全市安全生產與防災減災救災工作取得了積極成效，特別是2024年度重慶市實現了生產安全亡人事故起數和死亡人數“雙下降”。然而，要清醒認識到本質安全水平仍需提升。例如，2024年重慶市先后發生干旱、洪澇、風雹、低溫冷凍、雪災、地質、森林火災等自然災害，導致黔江、墊江、彭水等39個區縣227.51萬人受災，同比上升33.3% ，尤其是2024年 ^…7?8^′ 特大暴雨，災害造成絕大部分災情指標明顯上升[2]。根據重慶市氣象局研判分析，2025年重慶市氣溫偏高、極端天氣多發、洪旱災害交替并存、極端災害風險突出，因此災害防范絕不可掉以輕心。

（二）風險治理難度大

1.區域定位。重慶作為中西部地區唯一的直轄市和長江上游經濟中心，承擔著國家中心城市的重要職能，并被賦予新時代西部大開發戰略支點和內陸開放綜合樞紐的雙重定位。這一特殊地位促使全國范圍內的人流、物流、資金流等核心要素加速向重慶集聚，形成了要素高度密集的城市發展格局。在這種背景下，城市治理面臨著要素流動復雜化、系統風險疊加化、管理維度多元化等挑戰，對傳統治理模式提出了全新要求。

2.體量密度。重慶總面積為8.24萬平方千米，常住人口為3191.43萬，建成投用道路長度超14000公里，軌道線路13條575公里，機動車保有量935萬輛、公共汽車15000余輛、出租汽車24000余輛，高層建筑4.46萬棟，風險防控難度大。

3.發展趨勢。重慶因其獨特的山地地形和密集的城市建筑群，面臨著安全生產、自然災害和社會治安等多重治理挑戰。尤其值得關注的是，該市老齡化問題日益嚴峻，2023年65歲以上人口突破600萬，居西部首位，并以年均23萬的速度持續增長。老年群體風險應對能力較弱，特別是在基礎設施老舊的社區，一旦發生火災或內澇等突發事件，自救能力不足的問題尤為突出。這種人口結構與城市空間特征的雙重壓力，使得城市既要保障日常運行效率，又要提升應急管理能力，治理難度顯著增加[3]

（三）風險應對能力不足

1.安全理念。部分人員在風險防控方面仍存在明顯短板，主要表現為風險意識薄弱，對極端災害的預見性和警惕性不足。以2024年重慶“7·8”特大暴雨災害為例，某區縣因應對失當導致6人死亡、直接經濟損失達3.8億元。事后復盤發現，當地在災害初期未能及時響應，也未按規定提升應急響應等級，暴露出在臨災處置關鍵期仍沿用常規工作模式的突出問題。

2.聯動處置。當前城市應急管理體系中仍存在部門協同不足的問題，部分單位尚未完全樹立“大應急”理念。例如，2024年“5·3”嘉濱路三車相撞事故，由于交通、環保、城管等部門缺乏有效聯動，未能及時發現并處置事故車輛柴油泄漏，最終導致污染物排入江中。這反映出跨部門聯合防御機制仍存在明顯短板，特別是在信息共享、處置協同等關鍵環節，距離“統一指揮、整體應對”的現代化應急管理體系要求尚有差距，亟須構建更加緊密的部門協同機制。

3.技術運用。當前，重慶市已建成三級數字化城市運行和治理中心，感知預警能力明顯增強。然而，還存在一些數字化治理堵點，如一些單位、部門由于條塊分割、安全風險考慮、設備相對老舊等原因，導致數據歸集共享困難，數字化治理的覆蓋面和應用場景廣度與上海、杭州等先進城市還有差距。以全市最具代表性的網紅景點洪崖洞為例，在國慶期間，瞬時人流密度峰值能達8人／平方米，遠超過安全閾值（4人/平方米），存在踩踏風險。目前洪崖洞景區監控攝像頭只有78個，未能實現對景區的全覆蓋，未接入AI人流熱力圖分析系統，未能實現AI賦能城市治理。

二、韌性城市建設視角下提升重慶市防災減災救災能力的路徑

（一）增強管理韌性，下好城市建設“先手棋”

1.建立專項工作小組。為加快推進韌性城市建設，四川德陽、湖北黃石、河南濮陽等地相繼建立了“韌性項目委員會”“韌性城市建設領導小組”等機構。可成立“韌性城市建設領導小組”，可與城市治理委員會辦公室、數字重慶建設領導小組辦公室合并工作，為重慶韌性城市建設提供組織領導保障[4]。

2.將韌性融入政策體系。北京是全國首個將韌性城市建設納入城市總體規劃的城市。2021年10月印發了《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，2024年12月發布了《北京市韌性城市建設專項規劃（2024年—2035年）》，上海于2024年12月印發了《關于加快推進韌性安全城市建設的意見》。重慶可在將韌性理念納入城市基礎設施發展“十四五”規劃的基礎上，結合重慶實際編制《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》和專項規劃，規劃既要適度超前布局，又要充分考慮安全因素。

3.健全風險聯控機制。牢固樹立防災減災救災“一盤棋\"理念，推動風險防控跨省市、跨部門、跨層級“大綜合一體化\"治理，探索建立防災減災救災多跨協同機制。例如，京津冀三地為了應對洪澇、地震等災害，共同簽署印發了《服務保障京津冀協同發展戰略水安全合作協議》，建立起了屬地為主、協同聯動、資源信息共享、責任風險共擔的協同應對機制。重慶可借鑒類似經驗做法，以縱深推進成渝地區雙城經濟圈建設為契機，川渝兩地市、區、縣可圍繞防災減災救災，全方位建立協同應對機制，聯合調度指揮、協同監測預警、共享救援裝備、共同化解風險[5]。

（二）強化設施韌性，筑牢安全風險“防火墻”

1.探索城市韌性安全分區建設。構建分布式城市基礎設施體系是提升重慶城市韌性的重要路徑，可借鑒北京“三環”韌性空間布局經驗，結合山地城市特點建立多中心網絡化布局。通過劃分核心功能區、城市運行區和區域協同區三級韌性圈層，在中心城區外圍科學布局備用指揮中心、應急物資儲備基地等關鍵設施，推動重要公共服務設施均衡分布。重點建設互為備份的通信系統，完善多通道交通網絡，提升設施抗災標準。同步運用數字孿生技術實現實時監測，建立智能調度系統提高資源調配效率，開發災害情景模擬平臺強化風險預判。

2.強化城市“生命線”工程建設。以加強城市生命線安全工程建設為切人口，重點加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，打造高質量城市“地下生命線”。以城市更新、老舊小區改造為契機，全面更新升級老舊的水、電、燃氣等地下管網系統，及時消除各類風險隱患，同時注重城市生命線系統集中式與分布式布局相統籌，重點補充、完善與城市運行、人民群眾生命安全緊密相關的基礎設施[6]。

3.拓展“平急兩用\"基礎設施功能。重慶可充分吸收北京市平谷區“平急兩用\"基礎設施建設和杭州東郊倉配一體化中心等先進經驗，創新推動城市存量空間資源的功能復合利用。建議結合“口袋公園”等城市更新項目，將微型消防站、應急避難點等防災設施有機融入景觀設計，實現“平急結合”的空間功能轉換。通過這種模式，既能提升城市公共空間品質，又能增強基層應急能力，實現發展效益與安全效益的有機統一。

（三）提升科技韌性，構建整體智治“新格局”

1.以數字孿生強化風險感知應對能力。進一步依托5G技術、物聯網、AI算法、大數據分析等新型信息技術，在實現對橋梁、化糞池等智能監測同時，加強對重慶市易積水路段、窨井蓋、消防栓等“不起眼”風險隱患點的物聯感知設備布局。主動向有關部門爭取更多先進物聯感知設備在渝率先落地使用，通過廣泛部署覆蓋全域的“物聯、數聯、智聯”三位一體感知設備，實時監測城市運行風險態勢，使城市更加可感可知。

2.拓展數字賦能應用場景。將韌性城市建設與數字重慶建設深度融合，依托重慶市三級數字化城市運行和治理中心，積極推進數字賦能應用場景建設。在重慶市“渣土車監管一件事”“化糞池危險源監管一件事”“消防風險一張圖”等應用場景基礎上，聚焦“15分鐘高品質生活服務圈”“新就業群體服務”“數字應急”等場景，著力打造出一批實戰中管用、群眾感到實用的綜合場景，著力提升數字化城市運行和治理中心的實戰效能。

3.加強數字技術研究與運用。建議加大與科研院所合作，聯合浙江大學韌性城市研究中心、哈爾濱工業大學城市基礎設施安全與韌性研究中心、鄭州大學韌性城市與地下工程防災研究所等組建韌性城市研究機構或智庫，不定期舉辦高端論壇、沙龍等，加強對自然災害、公共衛生事件、社會安全風險等應對手段的研究，打造城市韌性研究的戰略科技力量。

（四）培育社會韌性，練就風險應對“真本領”

1.增強公眾防災減災救災意識。進一步拓寬防災減災救災宣傳警示教育渠道，抓好“5·12”防災減災日、世界急救日等重大時間節點，常態化開展防災減災救災宣傳教育進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭。邀請知名度高、影響力大的名人擔任防災減災救災宣傳大使，推出一批有影響的防災減災救災科普精品，全方位、多層次宣傳普及群眾普遍關心的防暴雨洪澇、防地震、防溺水、火災逃生、急救等知識，營造“人人講安全、個個會應急”的良好氛圍]

2.提升對各類災害的應對能力。以基層災害信息員、社區網格員、社會應急志愿服務隊伍等為重點培訓對象，定期開展防災減災救災培訓班，強化信息報送、隱患辨識、避險轉移等實務培訓。利用安全教育體驗館、消防體驗館、災害遺址，開展“場景式 + 情景式”的災害體驗活動；舉辦“排查身邊災害隱患”等系列活動，鼓勵社會公眾報告、舉報身邊隱患，給予一定的獎勵。

3.建設多層次巨災保障體系。雖然重慶市高度重視巨災保險發展，2017年印發了《關于開展巨災保險的實施意見》，2024年在西部地區率先實現綜合巨災保險省域區縣全覆蓋試點，但從實踐效果來看還存在發展不夠充分、保障水平不夠高等問題。因此，重慶市可加快構建多層次巨災保障體系，探索設立由財政資金、社會資本等參與的巨災保險基金，鼓勵個人出資購買各類商業巨災保險產品，多渠道、多形式提高巨災保險保障水平。

參考文獻

[1]應急管理部.2025年一季度全國安全生產情況[EB/OL].[2025-04-16]. https：//www. mem. gov. cn/xw/xwfbh/2025n04y16xwfbh_6370/fbyd_4258/202504/t20250416_532936.shtml.

[2」重慶市應急管理局.重慶市防災減災救災委員會辦公室關于2024年全市自然災害情況分析總結[EB/OL].[2025-03-10].https：//yjj.cq. gov.cn/zwgk_230/fdzdgknr/tjxx/202503/t20250310_14387273.html.

[3]中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定[M].人民出版社，2024.

[4]赫磊，解子昂，李捷.防災韌性城市：本質內涵、分形結構與特征向量[J].城市規劃，2024，48（07）：28-35.

[5]朱正威，趙雅，馬慧.從韌性城市到韌性安全城市：中國提升城市韌性的實踐與邏輯[J].南京社會科學，2024，（07） ：53-65.

[6]陳寶云.打造宜居、韌性、智慧城市[N].河北日報，2024-11-12.

[7]張矜若，尚凱元，張慧中.應對災害風險建設韌性城市[N].人民日報，2024-10-10.