數(shù)字政府建設背景下政務數(shù)據(jù)共享問題研究

【關鍵詞】數(shù)字政府建設；政務數(shù)據(jù)；政務數(shù)據(jù)共享

引言

隨著區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，世界各國政府都在利用云計算等新技術建設數(shù)字化政府，通過加強政府感知、收集、分析和處理信息的能力，全面地提升政府的履職能力，提升政府的公共服務質量和效能。建設數(shù)字政府的核心在于實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享共用，政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和共享在很大程度上決定了數(shù)字政府的建設和發(fā)展水平[1]。為了推動政務數(shù)據(jù)共享工作有序發(fā)展，中央先后發(fā)布了《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》《國務院關于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》等相關政策文件，為推進我國政務數(shù)據(jù)共享提供政策支持。同時，全國加快構建政務信息平臺互聯(lián)互通和政務數(shù)據(jù)共享體系，利用區(qū)塊鏈構建可信數(shù)據(jù)共享平臺，開展數(shù)據(jù)共享、分析和應用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效流通，充分體現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享在深化改革、創(chuàng)新治理、提升服務水平等方面的重要作用[2]。

一、基層政府政務數(shù)據(jù)共享存在的問題

（一）政務數(shù)據(jù)共享數(shù)據(jù)質量不高

政務數(shù)據(jù)質量包括數(shù)據(jù)的完整性、準確性、及時性等指標。目前基層政府共享的政務數(shù)據(jù)質量不高，一是數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)目錄更新不夠及時，數(shù)據(jù)編目掛接的數(shù)量代表著數(shù)據(jù)更新頻率。當前基層政府政務數(shù)據(jù)集和目錄更新周期長，從而導致各部門之間獲取的政務數(shù)據(jù)缺乏完整性和準確性。由于未對數(shù)據(jù)進行定期更新整合，各部門間對數(shù)據(jù)共享的需求不清晰，數(shù)據(jù)治理與信息化技術融合度不深，整體的數(shù)據(jù)共享開發(fā)應用水平不高，所以就出現(xiàn)了部門之間的數(shù)據(jù)不好用、用不好的現(xiàn)象，從而導致政務數(shù)據(jù)量多質低，影響了數(shù)據(jù)資源共享的質量。二是數(shù)據(jù)標準不夠清晰，政務數(shù)據(jù)資源具有多元化的特征，基層政府主要采取應用程序編程接口（Application Programming Interface，API）共享數(shù)據(jù)，但政務數(shù)據(jù)的儲存形式多樣，各部門的數(shù)據(jù)格式和業(yè)務系統(tǒng)接口標準有差異，容易造成數(shù)據(jù)共享質量不符合要求而無法有效使用[3]。

（二）政務數(shù)據(jù)共享和利用的比例低

近年來基層政府積極探索創(chuàng)新移動政務服務應用，依托政務數(shù)據(jù)共享推動指尖辦、掌上辦，著力讓民生事更好辦。指尖辦、掌上辦的成果一定程度上反映了政務數(shù)據(jù)共享工作的發(fā)展。關于政務數(shù)據(jù)的共享和利用，一些公職人員對數(shù)據(jù)共享的認識不夠，“數(shù)據(jù)饑渴”現(xiàn)象仍然存在。在數(shù)據(jù)共享中會出現(xiàn)數(shù)據(jù)重復采集、存儲等問題，對數(shù)據(jù)缺乏有效的管理機制，一些政務服務數(shù)據(jù)并未做到各部門互相認證而導致數(shù)據(jù)的浪費和無效使用。普通群眾近三年使用便民服務小程序或者APP的數(shù)量中，大多數(shù)人都使用了5個左右，在政務電子化過程中出現(xiàn)了政務APP開發(fā)過多過濫、數(shù)據(jù)重復申報等問題，導致群眾在網(wǎng)上辦理業(yè)務體驗不佳。

（三）基礎設施支撐不足

基層政府各部門使用的業(yè)務系統(tǒng)大多數(shù)為國垂、省垂系統(tǒng)和市垂系統(tǒng)，本地自建系統(tǒng)少，各部門難以根據(jù)自身需求進行數(shù)據(jù)共享。同時，政務數(shù)據(jù)未實現(xiàn)全面電子化，政務數(shù)據(jù)采集困難。因此，數(shù)據(jù)難以在本地沉淀，導致數(shù)據(jù)開放共享難，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，從而難以發(fā)揮支撐政府決策的作用[4]。

（四）政務數(shù)據(jù)共享跨部門協(xié)同效率低

1.參與政務數(shù)據(jù)共享的主體缺乏積極性

政務數(shù)據(jù)具有涉密性和隱私性，一旦發(fā)生泄密，數(shù)據(jù)擁有者會面臨風險，所以在政務數(shù)據(jù)共享的過程中難免會有所顧慮，不愿意主動去共享數(shù)據(jù)。

2.部門間缺乏溝通

基層政府政務服務數(shù)據(jù)管理局在數(shù)據(jù)共享中起到統(tǒng)籌領導的作用，同時仍然需要稅務局、監(jiān)管局等多個部門的積極參與，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯集和共享。但由于基層政府使用的業(yè)務系統(tǒng)多為國垂、省垂系統(tǒng)和市垂系統(tǒng)，雖然這些系統(tǒng)建立了垂直溝通渠道，暢通了上下級部門政務數(shù)據(jù)共享渠道，但是本地的業(yè)務系統(tǒng)較少，導致部門橫向之間并沒有建立有效的數(shù)據(jù)共享的通道。所以，各部門難以根據(jù)自身需求進行數(shù)據(jù)共享，對于橫向部門間相關的數(shù)據(jù)，比如部門間的電子證照互認，難以做到及時、準確的共享。

二、基層政府政務數(shù)據(jù)共享存在問題的成因分析

（一）共享的信息安全隱患難解決

1.信息安全技術不完善

政務信息包含政府以及公眾的信息，在滿足履行職責的需求下，要切實保護政務數(shù)據(jù)的安全，促進數(shù)據(jù)有序高效共享。在新一代信息網(wǎng)絡技術的支撐下，政務數(shù)據(jù)得以高度集中和流通，安全問題顯得尤其重要。數(shù)字政府建設基礎薄弱，要特別注意強化信息技術安全意識，強化數(shù)據(jù)管理安全性，讓政務數(shù)據(jù)共享建立在安全的環(huán)境上，支撐數(shù)字政府穩(wěn)定發(fā)展。

2.數(shù)據(jù)安全責權不明

在數(shù)據(jù)采集、管理以及共享的過程中，政府各部門的職責劃分還沒有明確規(guī)定，對政務數(shù)據(jù)共享的需求不夠清晰。因此，出于安全考慮，為避免承擔泄露數(shù)據(jù)資源的風險，部門間不愿意主動進行數(shù)據(jù)共享，導致政務數(shù)據(jù)不能及時正確共享，數(shù)據(jù)質量得不到提高。只有建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，明確責權，加強數(shù)據(jù)安全防護，使安全隱患得到有效的控制，政府在數(shù)字化建設過程中的數(shù)據(jù)共享才能健康有序地運行。

（二）政策法律的缺位

1.政策法律的可操作性較低

基層政府制定的政策文件數(shù)量較少，且大多數(shù)都是將上級主管部門的文件直接印發(fā)來指導數(shù)據(jù)共享工作。一些政策只停留在宏觀層面，當某個部門提出共享的申請之后，由于缺乏明確的政策指導，加上政策法律的效力微弱，持有數(shù)據(jù)資源的部門擁有更大的自由裁量權，不愿意及時共享數(shù)據(jù)，導致數(shù)據(jù)資源難以調動。

2.政策法律的缺位，導致數(shù)據(jù)共享數(shù)據(jù)權責不清

有關政務數(shù)據(jù)共享的政策一般采用“實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”“推進數(shù)字政府建設”“建立健全數(shù)據(jù)共享機制”等詞匯表達，但其中沒有明確規(guī)定各部門在履行職責過程中的權力和責任。沒有政策法律加以約束，公共資源交易平臺的主體權責不明，很難進行規(guī)范化的數(shù)據(jù)交易，一旦交易過程中數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題就難以確定主體的責任，這在一定程度削弱了各個主體參與公共資源交易的意愿。

（三）政務信息共享的基礎薄弱

數(shù)據(jù)治理與信息化技術融合度不深，目前基層政府各應用、各平臺之間還存在數(shù)據(jù)不夠融合的情況。重點建設應用平臺卻忽視了對數(shù)據(jù)的治理和使用，電子證照、電子印章在政務服務領域共享互認未全面覆蓋，個別國垂、省垂部門業(yè)務辦理需現(xiàn)場采集申辦人指紋、臉部識別等個人信息數(shù)據(jù)。此外，政府內部對數(shù)據(jù)共享的需求不清晰，部門間運作機制的層次化、條塊化仍然明顯，各部門之間很難實現(xiàn)互聯(lián)互通，導致信息資源無法共享，從而產(chǎn)生“數(shù)據(jù)孤島”。

（四）政府數(shù)據(jù)共享意識不夠

大部分工作人員很難在短時間內熟悉政務數(shù)據(jù)共享業(yè)務系統(tǒng)操作并實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源的歸納、治理和儲存。在實際的工作中，基層政府政務數(shù)據(jù)共享多為各部門臨時抽調人員負責，所以跨部門協(xié)同效率低，數(shù)據(jù)資源的質量得不到保障。同時，部分人員工作流于形式，缺少積極主動的精神。部分人員責任意識不足，開展工作完全是為了應付工作任務和避免承擔風險，不愿意積極主動從實際出發(fā)思考問題，去提升工作效率來完善政務服務質量。

三、基層政府政務數(shù)據(jù)共享的優(yōu)化路徑

（一）加強政務數(shù)據(jù)共享的治理與監(jiān)督

法治保障是政務數(shù)據(jù)共享工作優(yōu)化的重要依據(jù)和基礎。基層政府要根據(jù)實際情況，結合現(xiàn)行的《政務信息資源共享管理暫行辦法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)和政策文件以及省、市相關文件，及時編制本市貫徹落實意見，健全政務數(shù)據(jù)共享標準規(guī)范體系。結合上級最新相關規(guī)范和目前項目立項實施過程中存在的問題，規(guī)范執(zhí)行基層政府政務數(shù)據(jù)管理辦法，清理現(xiàn)行地方規(guī)章制度中與政府數(shù)字信息共享不相適應的條款，確保政務數(shù)據(jù)共享工作的規(guī)范開展，做到有法可依[5]。

相關部門要建立政務數(shù)據(jù)共享工作考核機制，包括管理機制、問責機制、監(jiān)督機制等，促進政府部門自上而下樹立政務數(shù)據(jù)共享意識，促進信息的互聯(lián)互通，推動政務數(shù)據(jù)共享工作高效完成。在地方政府層面，根據(jù)上級主管部門安排，基層政府應加強對政務數(shù)據(jù)共享中參與主體的監(jiān)督，堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，開放公眾監(jiān)督渠道，從多方面規(guī)范和保障政務數(shù)據(jù)共享，突出政務數(shù)據(jù)共享的重要性，有效避免政府部門出現(xiàn)消極懈怠的現(xiàn)象。

（二）夯實政務數(shù)據(jù)共享基礎

基層政府各部門應拓寬數(shù)據(jù)資源的獲取渠道，鼓勵各類市場主體基于安全可信環(huán)境將其掌握的社會數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)進行加工融合，協(xié)同公安、市場監(jiān)管、統(tǒng)計等有關單位持續(xù)完善宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫、信用信息庫等基礎數(shù)據(jù)庫。加快推進政務服務領域主題庫的建設，快速實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享和多級數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

數(shù)據(jù)共享參與方是否能夠承擔起共享所需費用，是各部門開展工作無法避免的問題。基層政府的經(jīng)濟水平不斷提高，應賦予共享項目財政專項的支持。同時，要充分考慮參與共享的主體利益需求。對部門間共享數(shù)據(jù)成本給予相應補償，對提供政務數(shù)據(jù)部門的經(jīng)費支出和工作投入，可以從直接的財政補貼、組織激勵等方面適當給予合理的補償。

（三）強化數(shù)字技術支撐，搭建數(shù)字共享平臺

數(shù)字技術是影響政務數(shù)據(jù)共享的一個重要因素，基層政府要加強基礎設施建設，提升政務外網(wǎng)支撐能力。夯實政務外網(wǎng)基礎能力，推動政務外網(wǎng)“一網(wǎng)多平面”能力延伸，全面提升基層政府電子政務外網(wǎng)承載能力、覆蓋面和安全運維管理水平，實現(xiàn)“一張網(wǎng)、一片云、云網(wǎng)融合”，逐步構建覆蓋市、鎮(zhèn)（街道）、村（居）的政務外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合的一張網(wǎng)絡。同時，要對政務外網(wǎng)建設提供一定的資金和政策支持，不斷提升政務服務外網(wǎng)的覆蓋面，打破數(shù)字壁壘。通過完善基礎設施建設，為政務數(shù)據(jù)共享保駕護航。

政務數(shù)據(jù)共享平臺可以提供更高效、更便捷的信息共享方式，這是消除“數(shù)據(jù)孤島”的重要手段，是政務數(shù)據(jù)共享的載體，是政務數(shù)據(jù)共享的不可或缺的部分，因此必須加強平臺的建設。首先，要強化公共支撐平臺的能力，根據(jù)基層政府實際情況，實現(xiàn)更大規(guī)模更全面的政務數(shù)據(jù)共享。其次，要保障政務數(shù)據(jù)共享平臺的安全性，依托政務平臺進行數(shù)據(jù)共享無可避免會產(chǎn)生安全風險，要注重防范共享過程中信息數(shù)據(jù)被盜以及避免病毒、黑客的攻擊。

（四）健全行政體制與人才機制

提升部門數(shù)字治理理念和協(xié)同意識。通過培養(yǎng)部門間協(xié)同治理意識，營造出和諧的跨部門合作和協(xié)同共享政務數(shù)據(jù)的氛圍，打造政務數(shù)據(jù)跨部門共享的長效協(xié)作機制。將協(xié)同合作的意識融入政務數(shù)據(jù)共享工作之中，破除基層政府政務數(shù)據(jù)共享領域內政府部門維護各自利益導致的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。

培養(yǎng)具備數(shù)字素養(yǎng)的人才隊伍。人是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享的核心，一切工作都需要人力資源的保障。數(shù)字政府建設背景下政務數(shù)據(jù)共享的關鍵是構建一支專業(yè)能力過硬、政治作風優(yōu)良、業(yè)務水平高的綜合型人才隊伍。強化干部培訓教育工作，制定干部培訓教育計劃，分類分層級抓好干部職工的能力提升培訓，不斷完善培訓內容和方式。同時，將數(shù)字化技能培養(yǎng)納入基層政府公務人員的學習培訓體系中，制定持續(xù)有效的數(shù)字人才引進機制，完善人才吸引政策，充分引進相關數(shù)據(jù)技術專業(yè)人員，完善本土數(shù)字化人才培養(yǎng)體系。

結語

隨著信息技術的發(fā)展，國家提出構建數(shù)字政府的發(fā)展戰(zhàn)略，作為數(shù)字政府建設的核心，政務數(shù)據(jù)共享的重要性日益凸顯。本文以數(shù)字政府建設為背景，以協(xié)同治理理論、數(shù)字治理理論為支撐，在借鑒其他學者研究成果的基礎上構建數(shù)字政府建設背景下基層政務數(shù)據(jù)共享水平評價體系。目前，對縣區(qū)域的數(shù)字政府建設和政務數(shù)據(jù)共享的研究較少，大多研究集中在省級以及國家層面。當然，數(shù)字政府建設背景下的政務數(shù)據(jù)共享是一個復雜的運行邏輯，涉及多元主體、多層面以及多領域，今后對于政務數(shù)據(jù)共享的研究內容可以集中在市縣域層面，同時對政務數(shù)據(jù)共享的研究還有待進一步探索。

參考文獻：

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