碳配額初始分配的央地事權配置模式反思與重構

關鍵詞“雙碳”目標；碳配額初始分配；碳排放權交易；央地事權；碳配額；碳排放權中圖分類號 D922.601文獻標志碼 A文章編號 1002-2104（2025）05-0024-11 DOI：10.12062/cpre.20241136

作為應對氣候變化的重要政策手段，碳排放權交易在限制溫室氣體排放、驅動低碳轉型發展中扮演著關鍵角色。而碳配額的初始分配作為碳交易制度設計的核心內容，直接關系到交易主體的利益訴求和減排責任在不同地區、不同行業間的分布，進而影響碳市場的有效運行。初始分配中涉及誰來分配、分配給誰和如何分配3項核心議題，其中誰來分配構成探討該議題的邏輯前提，在一定程度上決定了后兩者如何解決[]。“事權\"是特定層級組織承擔公共事務的職能、權力和責任，事權配置則是事權在府際和區際的劃分。科學合理地界定和配置碳配額初始分配的事權，是推進碳交易制度建設、增進碳排放風險規制有效性的關鍵所在。當前學界對碳配額分配的研究主要集中在碳排放權的法律屬性2配額分配的方法與模式選擇3配額分配的公平與效率權衡等方面4，側重于國家與社會二分的視角，關注碳配額在不同行業、地區間的分配問題。而在碳配額分配政府主導角色與中國政府的多層治理結構語境下，既有研究多側重于中央政府視角，討論國家層面碳排放總量如何在各省進行分解下達，鮮有文獻關注地方政府在碳配額分配中的角色定位與行為邏輯，更缺乏對碳配額分配過程的央地權力結構解析。推進碳排放權交易高質量發展，亟須厘清碳配額初始分配的央地權責邊界，優化再造事權配置格局。基于此，本研究通過分析科層治理模式下碳配額初始分配事權配置的結構性失衡表現，剖析央地事權配置失衡的根源所在，探索優化央地事權配置的事理邏輯，進而對碳配額分配央地事權配置的規范進行法理重構，以期形成權界清晰、權能高效、權責適配的事權配置格局。

1 碳配額初始分配中央地事權配置的結構性失衡

當前，碳配額初始分配的央地事權劃分呈現出橫向事權集中與縱向事責下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、角色有待強化的地方政府與任務繁重的地方職能部門3個維度的結構性失衡。這種失衡態勢不利于調動地方政府參與碳排放管理的積極性。

1.1碳配額分配的橫向事權集中與縱向事責下放

經過國家“大部制\"職能機構改革，通過重新定位職責權限，生態環境監管權力分散的問題有所緩解，中央生態環境主管部門在碳配額分配事權上具有絕對的主導性地位5。按照《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）對府際事權的劃分，中央生態環境主管部門集中了溫室氣體種類和行業范圍的認定、碳排放權交易及相關活動的監管、重點排放單位的認定條件、年度碳排放總量及分配方案的審定、溫室氣體排放控制技術規范的制定、碳配額清繳時限的確定等關鍵事權。這種事權的高度集中凸顯了中央對碳配額分配的重視程度，卻忽視了中央政府其他職能部門在碳配額分配中的重要作用。作為事關國計民生的重大改革，碳配額分配不僅涉及生態環境保護，更與經濟發展、產業轉型、能源結構調整等多個領域密切相關，國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、國家統計局等部門在相關數據統計、行業政策制定、資金支持等方面均發揮著不可或缺的作用。但在現有的事權劃分中，這種橫向事權集中的局面致使相關部門的參與度明顯不足，割裂了碳排放管理與經濟社會發展的內在聯系，無法將碳減排自標與行業規劃、產業政策、財稅政策有機結合，不利于實現部門合作，形成“雙碳\"工作的整體合力。

與橫向事權集中形成鮮明對比的是，在具體的碳配額分配實施和監管中，將諸多執行層面的具體任務和監管職責賦予省級生態環境主管部門，這對地方的承接能力與協調效率構成了現實考驗，造成了事權與事責的錯配。在垂直管理體制下，省級生態環境主管部門不僅要負責根據國家確定的條件制定本行政區域內的重點排放單位名錄，向重點排放單位發放碳排放配額，更要承擔對企業排放數據的收集、核查以及年度排放報告的審核等具體監管職責。這種橫向事權高度集中、縱向事責層層下放的安排，疊加科層制下條塊分割的特點，致使地方生態環境主管部門難以有效協調其他同級部門，末端監管能力不足，政策實施受阻。

1.2自下而上的配額確定與自上而下的配額分解

在碳排放權交易體系中，碳配額的初始分配必須建立在總量控制制度的基礎上，這一點已經成為國際社會的普遍共識。然而，在碳配額總量的確定模式上，不同國家存在一定差異。就中國而言，《碳排放權交易管理暫定條例》（以下簡稱《條例》）要求國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門，依據國家溫室氣體減排目標，通盤考慮經濟社會發展程度、產業結構優化進展、行業發展所處階段、以往排放歷史狀況及市場調控需要等諸多因素，制定并組織實施年度碳配額總量和分配方案。然而，由于央地的信息不對稱，中央生態環境部門對各省的碳排放基數掌握有限，因而依賴自下而上的方式來確定全國碳配額的初始分配總額。2024年10月，生態環境部發布《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案》，明確了全國統一的碳配額分配方法。依據上述實施方案，各省級生態環境主管部門采用基準法，并結合機組層面豁免機制核定機組應發放配額量，將重點排放單位擁有的所有機組對應的年度應發放配額量加總，結合重點排放單位層面豁免機制得到各重點排放單位年度應發放配額量，并基于重點排放單位擁有機組數量確定其年度總配額，將各重點排放單位年度配額量匯總，得出省域年度配額總量。最后，全國碳排放權注冊登記機構將各省的配額總量合計，確定全國碳交易市場的年度總配額規模。本質上，中國自下而上的配額總量生成模式設計，旨在避免自上而下科層模式下中央對地方減排潛力掌握的信息偏差，兼顧地方減排訴求，提高配額分配的針對性。但在實踐中存在地方為爭奪更多配額指標，向中央虛報配額需求，以減輕本地區經濟承擔碳限額帶來的負面影響，進而造成配額總量畸高、碳市場價格劇烈波動等問題。

中國現行的碳配額總量確定模式與歐盟碳交易體系初創時期采用的“國家分配計劃”方式存在某些相似之處。根據2003/87/EC指令第9條、第11條規定，為緩解成員國對碳交易制度的抵觸情緒，歐盟當初采取自下而上的做法，由各國向歐委會申報所需配額數量，歐委會則對此通常予以全部或附加條件的通過。經歐委會審核批準的各國申請碳配額總和，即構成了歐盟整體的碳配額總量上限。然而，在這一模式下成員國面臨“囚徒困境”，存在向歐委會虛報配額需求的誘因，以減輕本國經濟承擔碳限額帶來的負面影響。這種行為造成配額過剩，引發碳價格劇烈波動，凸顯了歐盟當時碳規制實踐中的明顯缺陷[6。后經反思，歐盟認清了“國家分配計劃\"模式的不足，建立了統一的總量控制制度，由歐委會集中行使配額總量核定權力，改變以往由成員國呈報需求的自下而上程序。盡管如此，歐盟的統一分配規則仍需成員國通過國內法加以落實，各國在具體實施時將繼續享有一定裁量權，以適應不同的國情和需求[]

與自下而上的碳配額總量確定模式形成反差的是中國當前采取自上而下的科層分解機制。中央生態環境部門根據全國碳配額總量，結合各省份的資源稟賦、產業結構、歷史排放等因素，將全國碳配額總量在各省級行政區域間進行分解。各省級生態環境主管部門依據中央下達的配額總量，進一步將其分解至轄區內各重點排放單位。這種層層分解、自上而下確定配額的模式，體現了科層治理的鮮明特征。然而這一模式在實踐中也面臨諸多挑戰。一方面，在自上而下的配額分解過程中，由于信息不對稱，中央對地方實際減排潛力掌握不足，難以準確測算各地區的合理配額規模，且未能充分吸收地方政府的意見建議，單方面確定各省份配額，可能造成配額分配與地方實際需求脫節，出現配額總量畸高或過低的問題。另一方面，各地區資源稟賦、產業結構、技術水平差異顯著，這種科層式的分解模式往往缺乏靈活性，無法適應不同地區的差異化需求。

1.3角色有待強化的地方政府與任務繁重的地方職能部門

在碳配額分配方案的制定和落實中，地方各級人民政府特別是省級人民政府作為本行政區域經濟社會事務的主要責任人，在統籌推進本行政區域溫室氣體減排，協調各部門開展碳排放管理等方面理應發揮關鍵作用[8]。但在現行事權配置格局下，部門主導的事權配置模式壓縮了地方政府的自主空間，省級政府的統籌作用未充分彰顯，在碳配額分配中其角色定位尚需明晰。《條例》雖然規定中央生態環境主管部門在行使碳配額分配事權時，“應當征求省級人民政府、有關行業協會、企業事業單位、專家和公眾等方面的意見”，但通過抽象的立法表述，將省級人民政府與社會主體并列，并未賦予省級政府實質性的參與權和決策權，對省級政府參與決策的具體方式、程序及效力等均語焉不詳。而在省級生態環境部門行使碳配額分配權力時，也并未要求應當獲得省級政府的批準或備案。可見，在碳配額分配領域，省級生態環境部門在承接國家層面制定的總量和分配方案基礎上擁有相對獨立的實施權，而作為本區域最高行政機關、對區域經濟社會發展全局負責的省級政府，在碳配額分配中的角色卻游離于配額分配工作之外。這種機制安排使得省級政府在碳排放配額管理中，有時難以充分運用行政資源支持和引領本區域碳市場發展，也不易通過有效途徑對碳配額分配等涉及區域重大利益的決策表達關切。然而在減排責任承擔方面，省級政府卻居于“風口浪尖”。在中國以省級行政區為單元的減排責任分解體系下，省級政府作為地方減排任務的第一責任主體，既要對本區域的碳排放總量和強度降低目標負總責，又要層層分解市縣兩級政府的減排責任，一旦出現任務難以完成、監管不力等問題，省級政府難辭其咎，面臨被上級政府問責和評價考核的巨大壓力，使其面臨\"權小責大\"的現實挑戰。

與此形成鮮明對比的是，作為行政區域內的屬地管理部門，地方生態環境主管部門在碳配額分配中被賦予了繁重的任務，承擔了大量繁雜的核查、報告、發放等事務性工作，權責失衡的問題凸顯。《條例》規定省級生態環境主管部門負責制定本行政區域重點排放單位名錄、分解落實國家下達的碳配額、組織企業開展碳排放核算和數據報送、對企業配額清繳和碳交易活動進行日常監管等具體工作。市縣兩級生態環境部門則承擔了企業溫室氣體排放統計核算數據的審核、指導和監督企業履行配額清繳等義務的直接責任。然而，地方生態環境部門履職能力和專業水平參差不齊，尤其受限于專業能力不足、執法手段單一、技術支撐薄弱等因素制約，單純依靠“條條”系統內部的力量，缺乏足夠的權力和資源保障，難以有效破解碳減排工作面臨的復雜問題，無法真正統籌各方力量形成工作合力。更為關鍵的是，在日常運作中，地方生態環境主管部門主要服從于地方政府的領導，而非中央環境保護主管部門。在塊塊分割、條條控制的體制下，角色待強化的省級政府與任務繁重的地方職能部門間存在權責張力，這不僅加重了基層部門的協調難度，也可能影響地方政府參與碳市場建設的內生動力。

2 碳配額初始分配央地事權配置失衡的歸因溯源

中國碳配額初始分配央地事權配置呈現結構性失衡，究其根源，是由于利益行政下央地目標偏差塑造的行為邏輯差異和“委托-代理\"機制下以過程為導向的監管事權配置邏輯綜合作用的結果。

2.1利益行政下央地目標偏差塑造的行為邏輯差異

“利益行政”是指行政機關在國家治理中的自我偏重性，擁有行政資源的政府治理的自身利益傾向化9，即在行政過程中，行政機關以自身利益最大化為考量，在相關利益主體間進行利益權衡和博弈，在政策落實過程中進行選擇性執行和變通執行[10]。盡管長期以來，行政系統內部并不認可行政過程中行政主體具有追逐自身利益或局部利益的傾向，但所有行政行為是否均與公共利益完全契合卻值得商權。行政機關在追求實現公共利益的同時，往往還會追求自身利益的實現，從而采取合法但不合理的行政行動[11]。因為政府并非法律的化身，而是掌握行政權力并擁有自身利益訴求的行政主體。政府及其行政人員通常會基于“趨利避害”的實際考量，形成自身的

認知定位和利益取向。

行政監管者并非純粹追求公共利益的“生態人”，他們也是追求部門利益最大化的\"經濟人\"[12]。在政策執行過程中，地方政府之所以會陷入“利益行政”邏輯，有其深層次原因。地方政府不僅是在地方上提供公共服務的地方責任人，也是執行全國性服務政策的中央代理人。中央并非僅向地方委托了單一政策任務，而是將經濟發展任務、環境保護任務和民生改善任務等多項且往往存在沖突的任務委托于地方，在這種“多任務委托代理”情況下[13]，地方政府作為單一代理人往往會選擇性地完成使自身收益最大化的“任務完成度”組合，決定對于不同政策任務目標的注意力分配和努力程度。實踐中，“激勵性較強”和\"可衡量性\"的政策更受地方政府青睞，“可衡量性”是建立在“激勵性較強”基礎上的量化指標。“激勵性較強”更多地體現在以官員晉升為主的“政治激勵性”和以財政收入為主的“經濟激勵性”上，且后者與前者相比則處于更為優位的角色，因為前者“政治激勵性”的實現亦是建立在經濟“達標\"這一政績考核體系的基礎上。

就“經濟激勵性”而言，很多學者均已論證，受經濟激勵的影響，經濟發展被多數地方政府賦予了最多的關注度[14]，而\"GDP掛帥\"的新教條主義是致使地方政府監管環境無動力的主要原因[15]。一方面，受唯經濟論的思維定勢影響，一些地方政府固守投資拉動、土地財政等傳統增長模式，導致其在碳配額分配中采取機會主義行為。另一方面，財政事權與支出責任錯配形成的增收壓力，使得地方政府在發展與減排的博弈中傾向前者。分稅制改革后稅源多上收中央，但并沒有改變中央與地方的事權結構，而地方政府不僅要推動本地區的經濟發展，還要履行提供公共服務、社會治理等職能，而碳減排行動深刻影響地方企業生產經營，進而影響財稅貢獻。在此壓力下，地方政府不得不權衡經濟發展與碳減排，并在兩難中偏重發展訴求，由此導致地方政府追求本地經濟最大化[16]

就“政治激勵性”而言，地方政府著眼于經濟激勵的事務，并非無視或拒絕執行政治激勵的事務，相反地方政府官員最關心的是政治風險和仕途晉升。事實上，地方政府追求經濟激勵的行為本質上也是在回應中央長期以來以GDP增長為導向的政績考核體系驅動的政治激勵。在“普升錦標賽”的激勵下，地方官員的政績訴求與所轄區域經濟增長速度直接掛鉤，地方政府往往從經濟利益最大化視角行事，走向片面追求政績的道路，在經濟發展與碳減排的權衡中將發展訴求置于優先地位，而其他公共服務目標被選擇性執行[17]。

當然，政治激勵中的政績考核指標并非只是著眼于經濟發展，還有生態環境改善的要求。黨的十八大以來，中央政府不斷加大生態政績指標在政府及官員考評中的權重，逐步改變地方政府行政績效考核單純以GDP為標準的考核體系，并實行環境保護一票否決制。然而，擴大生態政績指標的比重仍難以形成足夠的政治激勵，與以經濟指標為主的顯性政績考核相比仍然偏弱，難以形成對地方政府發展動因的有效制衡。海貝勒等[18]指出，將環境保護指標納入干部考核指標體系對環境政策的執行起到積極作用，但政治激勵本身對鼓勵地方干部執行中央環境政策還不夠。為應對中央環保部門的一票否決壓力，地方政府間通常采用\"共謀\"的方式來形成“逆一票否決\"效應[9]。特別是在干部輪崗頻率較高時，盡管上級政府把環保作為重要指標納入了考核評價指標體系，地方干部也并不會真正嚴肅對待。其原因在于地方干部受“屆別機會主義\"等因素的影響，對于短期內見效的經濟指標更為看重，而環境治理與見效具有遲滯性特質，為環保做出的努力較難影響自身任期績效，因而對未來長遠發展利好但又可能影響短期經濟增長的碳減排工作熱情不高，更不易于在有限的任期內對環境監管投入過多的注意力。當政府間事權和支出責任劃分不匹配時，受財力約束，地方政府會通過層層加碼的方式規避自身責任，從而促成了環境政策的執行偏差，貝克將其命名為\"有組織的不負責任”[20]。此外，以指標和考核為核心的壓力型模式在指標設置、測量、監督等方面存在制度性缺陷，導致地方官員操縱統計數據，或集中所有力量圍繞“可衡量性\"指標行動，而忽略不可測度但同樣重要的指標作為地方環境治理的一個捷徑，以經濟績效為主的顯性政績仍然最有“發言權”[21]。

具體到碳配額分配領域，中央政府代表了國家整體利益，肩負著應對氣候變化的重任，對于實現碳達峰、碳中和目標有著強烈的政治意愿。因此，中央政府力圖通過自上而下的集權式管控，規范碳配額分配全過程，從而實現對地方碳排放的有效約束。碳配額分配是利益（負擔）分配，就大多數情況而言，分配的碳配額僅僅意味著可能獲得利益，而非直接帶來收益。經許可獲得的碳配額，在多數情況下并不能直接進行交易從中獲利，僅當通過技術革新后形成法定排放量與實際排放量之差額，該余量方可作為可交易對象，從中獲取收益。而地方政府則直接面對保增長、穩就業的多重壓力，難免更加關注局部利益，對嚴格管控碳排放的積極性不高。尤其是對于產業結構偏重、經濟欠發達的中西部地區，在經濟發展與碳減排的權衡中，往往將發展訴求置于首要地位。這種目標偏差直接導致了央地政府在碳配額分配事權配置中的行為邏輯差異，導致碳配額分配事權在兩個層級政府間的非均衡配置。中央政府為確保減排目標的實現，傾向于從全局視角出發進行政策制定和統一部署，通過事權集中、自上而下分配的方式對碳配額實施總量控制，強調對地方政府、職能部門和企業等社會主體的過程監管。而地方政府在“利益行政”的驅動下，面對中央下達的嚴格碳排放總量和配額清單，則希望獲得更多的碳配額分配自主權，靈活制定有利于當地發展的碳排放管理政策。中央與地方目標取向和行為邏輯的背離，造成碳配額分配事權爭相博弈的同時，相應的監管職責卻難以有效落實。

2.2“委托-代理\"機制下過程導向的監管事權配置邏輯

碳配額分配央地事權配置失衡的深層次原因還在于，傳統的“委托-代理\"機制塑造了以過程為導向的監管事權配置邏輯。“委托-代理\"機制下的代理型法治具有從屬性和執行性特征，委托人將部分決策權下放給代理人，對代理人行為進行規范，并通過自上而下的監管確保其忠實履職，以實現組織目標。在碳排放管理領域，央地生態環境主管部門間形成多重“委托-代理\"關系。中央生態環境主管部門作為委托人，將碳配額分配中的數據核算、配額發放、履約管理等執行性事權授予省級生態環境部門這一代理人，后者要定期向前者報送碳排放數據統計、配額分解落實等情況，接受上級監督檢查，此為第一重\"委托-代理”。第二重“委托-代理\"是各省生態環境主管部門將碳排放治理職責下沉至市縣級，由縣級的基層執法主體作為代理人來履行相關職責。

然而在“委托-代理”關系中，信息不對稱的弊端給央地間的縱向治理帶來挑戰，由此形成自上而下的監管需求。地方政府更加熟悉本轄區內的排放源、主要企業、能源結構、歷史排放數據等關鍵信息，而中央政府獲取這些信息的渠道相對有限，主要依賴地方報告。信息的不對稱和不透明，使得中央難以準確評估地方的減排成本和實際成效，更無法據此進行精準地監管和績效考核。地方政府則可能利用這種信息優勢，選擇性上報、瞞報、緩報某些數據，爭取更多的減排配額或政策傾斜。這種信息不對稱現象加劇了央地之間的博弈，削弱了中央的垂直控制力[22]。

面對這一代理成本，委托人的理性選擇是加強監管問責。中國近年來不斷健全國家監督體系，中央通過環保督察、審計、巡視等方式，以強有力的問責推動決策部署落實，并以考核結果作為評判地方政績和官員升遷的重要依據。在中國現行的科層政府架構下，這種目標責任制已成為上下級政府間運作的基本模式。在這一模式下，中央層面通過問責強化了對地方的垂直控制，而地方政府面臨著更大的問責壓力，必須完成中央交辦的各項任務。節能減排目標責任制是推動碳減排工作的重要抓手。在這一體制下，減排任務自上而下逐級分解、層層傳導，形成一張責任網絡，然而這種壓力傳遞機制并未真正轉化為地方政府的內生動力。省、市、縣三級政府所處位置和承擔角色不同。省級層面承上啟下，對壓力進行再分配；市級則兼具壓力的轉換與承接；縣級則是壓力的最終承擔者，直面末梢治理難題。在這種層層委托、層層代理中，上級的目標和要求在傳導中逐級模糊，而各級政府都試圖進行指標的量化，從而達到可以有效考核的目的。面對中央層層加碼的壓力和“模糊性任務”，地方政府在事權承接中普遍存在“接不住”又“必須接”的現實困境[23]。為規避政策執行風險，地方政府往往傾向于通過“程序履行\"\"象征性治理方式\"等方式[24]，對沖中央運動式治理帶來的風險轉嫁壓力。由此引發了一系列問題：一是地方在分解壓力時往往層層加碼，形成全鏈條的指標虛高；二是缺乏精準管控導致限電限產“一刀切”，影響企業正常生產運營；三是減排措施執行不嚴，存在數字造假、應付檢查等違規行為。這些問題不僅損害減排實效，更動搖了目標責任制的根基。

在多層級“委托-代理\"結構中，代理人行為績效考核的依據不是政策執行結果，而是外部績效考核評價指標體系，因而政策目標與代理人績效考核標準的偏離是政策執行偏差的根源。當前在碳減排領域完善的績效評估體系尚未建立，量化的減排目標還未充分納入對地方政府的綜合績效考核體系。因為碳排放具有復雜的溯源機理和影響因素，各地區的資源稟賦、產業結構、能源消費特征差異巨大，歷史碳排放基數參差不齊，削減難度和潛力不盡相同。加之碳排放總量測算需要對能源消費總量、產品產量等眾多因素進行綜合分析，而當前中國碳計量與核查體系還不健全；中央結果導向的獎懲機制缺失，使用統一的減排標準“一刀切\"并不科學，而差異化考核在操作上又難以平衡各方利益，增加了科學評估碳減排績效的難度。種種因素疊加，使得重過程輕結果的監管導向在現階段難以根本扭轉。

在缺乏結果導向考核的情況下，現階段聚焦于程序合規性的減排政策、強化管控措施、加大投入力度等過程管理成為權宜之計。在碳配額分配領域，現行的考核指標主要聚焦于碳配額分配過程，如重點排放單位名錄制定、配額分解落實、企業排放數據統計核算、配額發放、企業清繳履約等過程管理，對配額分配的科學性、最終減排效果等實質性問題關注不夠，難以從根本上調動地方減排積極性。

3碳配額初始分配央地事權配置優化的邏輯理路

澄清優化事權配置的邏輯理路，闡釋事權配置模式從科層制到發包制的轉向、省級政府事權從虛位到實位的強化以及事權配置目標從過程到結果的嬉變等基本邏輯，有助于探尋破解碳配額分配困境的路徑依歸，進而為構建科學合理的事權配置規范體系奠定基礎。

3.1從科層到發包：碳配額初始分配事權配置模式的轉向

中國生態環境監管體制改革正處在新舊體制交替的關鍵時期，面對存在于“決策統一性與地方治理有效性”之間的深刻矛盾[25]，科層治理模式下碳配額初始分配事權配置難以適應地方差異化的治理需求。碳配額分配事權配置亟須突破條塊分割格局的桎梏，優化再造事權配置模式，實現從科層治理到發包治理的范式轉型。行政發包制作為一種創新性的政府治理模式，為擺脫科層制的治理困境提供了新的思路。“行政”代表了組織機制，“發包\"則代表了市場機制，而行政發包制將這兩個部分有機結合起來，屬于一種行政組織邊界之內的“內部發包制”[26]，具體是指中央政府將特定事權配置給地方政府，由地方在中央宏觀調控下，根據區域實際自主開展工作并對結果負責的一種府際關系模式。相較于科層治理模式，行政發包制尤為強調為地方政府的行政治理賦能27]，在公共治理事權配置中具有獨特優勢。此種優勢建立在承包方在特定承包事項上所面臨的激勵強度上，具體包括行政權分配、預算分配與經濟激勵以及績效考核與問責三個方面。行政分權和承包方自由裁量權的大小決定承包方做事的空間，權力下放可以激勵承包方更努力地工作；財政分成和預算分配決定承包方的經濟激勵；績效考核和問責壓力決定承包方的政治激勵。這三者聯合起來塑造了承包方在特定治理領域的激勵特征[28]。具體而言：首先，行政發包制下發包方的正式權威與承包方的自由裁量權并存。行政發包制通過屬地化逐級行政發包，將治理權限下放給作為承包方的地方政府，使其在轄區內擁有自主開展管理活動的充分主動性。中央不再對公共事務治理過程進行事無巨細的管控，而是著眼于頂層設計，制定總體目標和基本規則，為地方因地制宜提供制度空間。地方政府則根據本地實際，自主確定實施方案，接受中央的績效評估。同時鼓勵地方政府因地制宜，自主創制符合本地實際的非正式制度，形成可復制可推廣的成功經驗，并上升為正式制度，強化中央政策意圖和基層工作實際的有效銜接。其次，在經濟激勵方面，科層治理模式下的層級政府間很少涉及對下級政府的激勵和策略反應，而行政發包制下承包方享有一定的利益共享權，因而可以形成良性的激勵相容機制。最后，在內部控制與監督考核方面，科層治理模式側重于底線控制和過程控制，強調過程導向的\"責任行政”29]。而行政發包制下，發包方弱化程序控制，側重于結果導向的績效考核。發包方根據任務書約定的目標任務，定期對承包方進行全方位績效評估，績效評估結果與承包方的利益直接掛鉤，并實行人格化問責，真正將壓力傳導至承包方。

已有學者提出將行政發包制應用于中國的環境治理中，提出應按照\"打包\"方式將流域治理事權交由各級地方政府，由地方政府對本行政區域內的流域管理“總包干\"\"負總責”[30]。比較法上看，歐盟的EUETS采取了集中和分權相結合的管理模式，EUETS中20/18/C號指令規定由歐盟委員會設立歐盟中央管理處對歐盟各成員國提交的國家配額計劃進行審批，這體現了歐盟集中管理、宏觀調控的一面。但歐盟碳排放權交易機制的一個獨特之處在于，其在集中的框架下適度放權。盡管成員國在內部排放權分配上需遵循統一的原則，但可以根據各自國情自主決定配額在國內各產業間的具體分配比重。有學者將此體系描述為“遵循共同標準和程序的27個獨立交易體系的聯合體”31]。歐盟采用這種管理模式，可以兼顧各成員國的差異性需求，平衡各國之間及其和歐盟整體的利益，與行政發包制較為相似。在碳配額分配事權配置中，可借鑒行政發包制的原理，采用集中與分散相結合的模式，通過集中模式確立基本的分配原則與規則，并通過分散模式來實施以適應地方差異，從而對中央和省級政府的事權進行重構。

在碳配額分配事權方面，中央負責頂層設計，通過明確碳排放總量控制目標、配額分配的基本原則、技術規范和標準，將碳減排任務分解到各省，明確年度減排目標和考核指標，為地方因地制宜開展工作提供必要指引和規范，并建立與減排績效掛鉤的激勵機制，激發地方參與碳減排的內生動力。而省級政府作為本行政區域最高行政機關，根據碳排放總量控制要求和資源稟賦、產業結構、發展階段的實際，制定切實可行的碳配額分配實施方案，合理確定重點排放單位名錄、配額分配系數等關鍵參數，并負責方案的組織實施，對企業碳排放實施常態化監管，最終對中央對各省下達的碳排放總量控制目標的分解任務負責。

3.2從虛位到實位：碳配額初始分配省級政府事權的強化

事權的縱向配置應遵循\"功能適當原則\"[32]，綜合考慮信息優勢、激勵相容、行政成本等因素，將國家職能配置給最有可能做出最優決定的機關。省級政府處于中國行政管理體系的樞紐地位，上承中央、下轄市縣，在中央政府宏觀調控和基層政府具體實施之間起著承上啟下的關鍵作用，理應成為新時代生態環境監管體制改革的關鍵變量。然而，在科層制邏輯下，省級政府往往被簡單等同于其他地方政府，忽視了其在區域環境治理中的獨特優勢。省級政府在空間尺度上最接近生態系統的完整性，最有條件對生態環境實施整體性保護和系統性治理，也最容易協調和解決跨行政區劃的環境問題。此外，省級政府還肩負著監督下級政府環境保護責任落實的重任，兼具“監管\"與\"監督\"雙重職能[33]。“大部制\"改革在改革初期難免存在職能泛化的問題，而省級政府可以在整體把握省情的基礎上，進一步細化生態環境監管的事權配置。在碳配額分配事權配置模式轉向行政發包制的基礎上，對科層體系內部的權責關系進行靈活調整，強化省級政府在碳配額分配中的事權，使其在中國特色環境治理體系中的獨特價值得以彰顯。

首先，應明確省級政府碳配額分配的統籌協調事權。目前碳配額分配事權主要集中于生態環境部門，缺乏橫向事權分工，導致其他相關部門參與度不足。因此，在碳配額分配的組織實施中，應進一步強化省級政府的統籌協調事權，加強對區域減排目標、重點排放單位名錄制定等重大事項的統一領導。其次，應賦予省級政府在碳排放總量分解中的實質決策權。目前國家生態環境部門負責制定重點排放單位碳配額分配實施方案并下達各省，省級生態環境部門負責將國家下達的配額總量進一步分解落實到轄區內各市縣。這種層層下達的科層式管理模式容易導致政策執行偏差，影響減排效果。按照行政發包制的邏輯，中央政府應基于全局考量，綜合各方意見，確定全國碳排放總量及各省份的減排任務，制定碳配額分配的原則、標準和總體要求。但在具體到每個省內應如何分解落實碳排放總量，省級政府可根據本區域實際在碳排放基準值、預分配配額量及最終核定配額量等具體分配事項上擁有更大自主權。在碳配額任務分解決策上可與本區域能耗雙控、產業結構調整等政策有機結合，制定差異化分配方案合理劃定自身的碳市場覆蓋范圍。最后，強化省級政府碳配額分配的執行監管事權。目前重點排放單位履行碳配額清繳等義務，主要由市縣兩級生態環境部門負責日常監管，省級生態環境部門難以及時掌握企業碳排放動態，更談不上有效的信用監管。碳配額分配是一項涉及諸多行業和部門、政出多門、利益交織的復雜工作，其執行和監管需要省級政府發揮關鍵作用。一方面，省級政府應加強對下級政府及生態環境部門碳配額執行的指導。可通過出臺指導意見或實施細則，細化年度工作任務，明確配額核定、分解、發放、清繳等關鍵環節的工作要求和標準規范，提升基層生態環境部門履職能力。另一方面，省級政府應強化對碳配額執行的監管。建立健全碳排放數據統計、核查、報送制度，加強對市縣級政府和重點排放企業的監督檢查，嚴格考核問責。通過上述舉措，可以有效強化省級政府在碳配額分配中的角色，使其從一個相對宏觀的指導者轉變為深度參與的組織者和協調者，切實發揮省級政府在統籌協調、組織實施、監督管理等方面的關鍵作用，有效破解目前碳配額分配事權失衡的困境。

3.3從過程到結果：碳配額初始分配事權配置目標的 嬗變

碳配額分配事權配置目標由重過程向重結果的轉變，實質上反映了公共行政理論的演進趨勢和當代政府治理正當性基礎的變遷。就前者而言，從過程到結果體現了現代公共行政理論回應績效的價值訴求，是提升政府治理效能的必然選擇。科層治理模式建立在韋伯“理想型”官僚制的基礎之上，以“效率、理性、集權、規則、控制\"等為核心命題[34]。這一模式強調行政組織的等級節制、權責明晰、過程控制，雖有利于保障行政運行的規范性和有序性，但容易導致下級部門僵化守成的弊端。20世紀80年代興起的“新公共管理”理論對傳統官僚體制提出了挑戰，倡導將私營部門的管理方式引入政府治理，強調結果導向和績效評估。進入21世紀以來，以“善治”為目標的“新公共服務”理論進一步發展，主張政府應將更多注意力集中到公共服務績效上。就后者而言，從程序正當性到績效正當性，代表著政府回應社會需求方式的根本轉型。傳統上政府正當性主要源于對法定程序和規范的遵守，隨著社會日趨多元，單純依靠程序性正當性已難以為繼，執政者必須通過實質回應社會需求、創造公共價值來獲取績效正當性。對碳排放管理領域而言，在應對氣候變化的宏大背景下，如何通過碳交易這一關鍵的制度性安排，在保障區域公平的同時實現總體減排目標，關乎各方利益訴求能否得到有效協調，關乎黨和政府環境治理的信任基礎能否得以鞏固。倘若碳配額分配陷入程序與責任錯配、減排目標與行動背離的被動局面，必將動搖碳交易制度的根本，進而引發政府公信力危機。

傳統科層治理模式下，由于信息不對稱等因素，中央政府較少具備塑造地方政府行為模式的“滲透性權力”[35]，碳配額分配事權配置遵循的是過程導向邏輯。隨著行政發包制改革的深入推進，碳配額分配事權配置的目標也應隨之嬗變，亟須從聚焦過程合規轉向更加注重減排實效。責任體系與考核機制在行政發包制中圍繞預設的治理目標能夠形成穩定的行政達標結構[36]。為此應進一步厘清不同層級政府、不同部門在“雙碳”目標中的階段性任務，制定差異化的年度減排目標，并將其作為考核各地區和相關部門碳配額分配事權履行情況的重要依據。質言之，實現碳配額分配事權配置導向由重過程到重實效的根本轉變，既是完善碳交易制度的關鍵所在，也是推進行政發包制改革、優化政府間事權配置的題中應有之義。

4碳配額初始分配央地事權配置的規范重構

將上述關于事權配置模式調整、省級政府角色強化以及配置目標嬗變的邏輯理路付諸實踐，還需通過法治方式予以規范和鞏固。雖然《條例》對碳配額管理作了原則性規定，但作為行政法規，其位階較低，且“暫行”之稱謂難以充分發揮法律對碳配額分配的根本性、穩定性規范作用。為此，未來應在《碳排放權交易管理法》中對碳配額初始分配作專章規定，遵循“有限發包”的理念，構建兼顧“控權”與“賦權”的央地權界清單，實現權界清晰、權能高效、權責適配的事權配置邏輯在制度供給層面的落地。

4.1有限發包：基于“控權-賦權\"的央地權界清單

“有限發包\"區別于“完全發包\"的模式，一方面，其“有限性\"體現在碳配額初始分配活動中對中央關鍵事權的保留，在此基礎上賦予地方政府一定程度的自主事權；另一方面，“有限性”體現在其并非完全摒棄科層制模式，僅是在“央-省\"層面實現任務發包，而市縣地方政府的工作必須以省級政府對市縣碳排放工作的科層壓力為抓手，因而“省-市縣”政府間應構建基于科層制的任務分解機制。為從法律層面保障“有限發包”的落實、強化省級政府的主體地位，應秉持中央指導、省級統籌、市縣落實的原則，進一步明晰和細化碳排放管理領域的央地權責清單。

4.1.1中央控權：碳配額初始分配中央關鍵事權清單

中央控權，旨在通過法律手段確保中央政府對碳市場的總體控制力，防止地方政府因區域利益而出現的分配偏差。未來立法應明確中央碳排放總量控制目標的決定權、碳配額總量的審定權、碳配額分解方案的備案權、碳排放控制技術規范的制定權以及配額履約的監管考核權等方面的關鍵事權，以確保全國碳市場運行的統一性和權威性。

具體而言：第一，明確中央碳排放總量控制目標的決定權。未來立法應規定“國務院依據國家溫室氣體減排目標，綜合考慮經濟社會發展水平、產業結構、能源結構等因素，審慎確定碳排放總量控制目標，作為制定年度全國碳配額總量的基本依據”。通過法定程序賦予國務院碳排放總量控制目標的最終決策權，有助于在全國范圍內統籌各方利益，平衡發展與減排的關系。第二，明確中央碳配額總量的審定權。立法宜明確“國務院生態環境主管部門會同有關部門，基于國務院確定的碳排放總量控制目標，通盤考慮各地區經濟社會發展水平、產業結構、歷史排放、市場調控需要等因素，審慎制定年度全國碳配額總量，報國務院批準后向社會公布”。通過法律形式賦予中央政府在配額總量審定中的關鍵事權，既彰顯其在碳市場宏觀調控中的主導作用，也有利于在全國范圍內統籌兼顧、科學制定配額規模。第三，明確中央碳配額分解方案的備案權。規定“省級政府應當根據國務院下達的碳配額總量，制定本行政區域碳配額分配實施方案。方案應報國務院生態環境主管部門備案。備案審查中發現方案違法或嚴重不當的，應責令限期修改或撤銷”。通過法定程序對省級政府的分解自主權進行適度規范，在尊重地方首創精神的同時，也為中央實施必要監督和糾偏提供制度支撐。第四，明確中央碳排放控制技術規范的制定權。未來立法應規定“國務院生態環境部門會同相關部門，制定碳配額核算、報告、核查等環節的國家統一技術規范，地方政府應當結合實際制定細化規定”。通過法律明確中央生態環境部門在技術規范制定中的主導權，有利于加強碳市場的規范化管理，同時為地方結合區域特點制定配套規則預留空間。第五，明確中央碳配額履約的監管考核權。規定“國務院生態環境主管部門負責制定重點排放單位碳配額清繳和履約的監管考核辦法，并會同有關部門定期開展督查”。通過法律賦予中央統一的監管考核權，有助于倒逼地方壓實責任，推動減排措施落地見效。

4.1.2地方賦權：碳配額初始分配地方政府自主事權清單

地方賦權，是從法治層面厘清地方政府及其職能部門碳配額管理自主權的邊界，充分調動和保障其參與碳市場建設的積極性。未來立法應進一步明確省級政府及其生態環境主管部門在本區域碳配額總量分解、重點排放單位名錄認定、配額預分配與核定、配額調劑與回購以及配額預支審批等方面的自主裁量權，構建權責匹配、激勵相容的碳配額分配事權配置模式。

具體而言：其一，明確省級政府碳配額分解的實質決策權。立法應明確“省級政府應當根據國務院下達的碳配額總量，結合本地區資源稟賦、產業結構、發展階段等實際，科學制定本行政區域碳配額總量分解實施方案，并報國務院生態環境主管部門備案”。通過法律形式賦予省級政府在碳配額分解中的實質性參與權和決定權，有利于調動地方參與的積極性，實現因地制宜管理。其二，明確省級政府重點排放單位名錄的認定權。立法應規定“省級生態環境主管部門應當根據國務院生態環境主管部門制定的重點排放單位確定條件，結合本地區實際確定本行政區域重點排放單位名錄，經本級人民政府審核批準后向社會公布”。在國家統一認定標準基礎上，適度賦予省級政府及其生態環境主管部門一定自主權，既尊重地方差異性需求，也為構建全國統一碳市場主體范圍奠定基礎。其三，明確省級政府生態環境主管部門碳配額預分配與最終核定的裁量權。預分配與核定是碳配額分配的關鍵環節，應充分發揮地方的自主裁量權。立法宜明確“省級生態環境主管部門負責本行政區域內重點排放單位碳配額的預分配工作。在國家統一分配規則基礎上，可根據本地實際對分配系數等關鍵參數進行適度調整，但應確保分配總量不超過國家下達本省的配額規模”。其四，明確省級政府碳配額的調劑與回購權。為應對區域碳市場運行中出現的價格劇烈波動等風險，省級政府應具備必要的市場調控權。立法應規定\"省級政府可建立本行政區域碳配額周轉調節機制，可通過投放儲備配額、回購市場配額等方式，對碳價格進行逆周期調節，平抑價格大幅波動風險。調節規模原則上不得超過本區域配額總量的 5% ”。通過法定途徑明確省級政府的碳市場調控權限，既為其靈活應對地方實際需求和市場風險創造條件，也為防止濫用自由裁量權設置必要邊界。其五，明確省級生態環境主管部門碳配額預支的審批權。允許重點排放單位在特定情形下預支使用碳配額，是平衡減排壓力與履約需求的重要機制。立法應明確“省級生態環境主管部門可受理轄區內重點排放單位的碳配額預支申請。對確有必要且提交合理使用方案的，經嚴格論證后，可允許單個企業預支一定比例的次年度配額，但應當及時向社會公開”。

4.2省域統籌：基于“屬地管理\"的省級政府權能設定

“省域統籌”的權能配置方式，有利于發揮省級政府在區域減排資源整合、訴求平衡中的樞紐功能。未來立法應按照屬地管理原則，對省級政府的權能進行法律設定，賦予其更多實質性管理職權，為破解當前“利益行政”下的央地目標偏差提供制度助力。

首先，明確省級政府在碳排放管理中的總體領導職責。省級政府作為本行政區域的最高行政機關，在統籌區域碳排放管理、平衡發展與減排中負有不可推卸的領導責任。未來立法應規定“省級人民政府是本行政區域碳排放管理的責任主體，統一領導本區域碳達峰、碳中和工作，建立健全工作推進機制。省長對本區域完成國家下達的碳排放總量控制目標和減排任務負總責”。通過法律確立省級政府在區域碳治理中的主體地位，壓實總體領導責任，有助于調動各方力量，形成工作合力。

其次，賦予省級政府制定區域碳排放管理規劃的權力。系統謀劃區域碳排放管理，需要省級政府發揮統籌規劃、宏觀指導的關鍵作用。立法可明確“省級人民政府應當根據《國家適應氣候變化戰略 2035? ，結合區域資源環境承載能力和主體功能定位，制定本行政區域碳排放管理規劃，明確碳排放總量控制、強度降低、碳匯增加等自標任務及實現路徑，報本級人民代表大會常務委員會審議通過后組織實施”。通過法定程序賦權的方式，不僅彰顯了省級政府對區域碳排放管理的主導權，也為地方因地制宜、形成可復制可推廣的實踐經驗提供了制度空間。

最后，強化省級政府碳排放管理的統籌協調機制。碳排放管理是一項系統工程，需由省級政府統籌協調、形成工作合力。立法宜規定“省級人民政府應當設立碳排放管理委員會，負責研究解決碳排放管理重大問題，審議碳排放管理重大政策，協調跨部門碳排放管理事項”。同時為壓實地市縣政府的碳排放管理屬地責任，宜明確\"設區的市、縣政府及其生態環境部門承擔本行政區域內重點排放單位配額分配、使用、清繳、核查等環節的日常監管職責”。通過法律明確省級層面的議事協調機制，有助于理順省級各職能部門與市縣政府及其生態環境主管部門職責，提升碳管理工作的科學性、有效性。

4.3結果考核：基于“共同但有區別”的央地權責分擔

當前碳配額分配普遍存在重過程輕結果的監管導向，難以有效破解傳統“委托-代理\"機制下地方政府的行動乏力難題。未來應進一步完善法律責任規范設定，構建“共同但有區別\"的央地合作治理與責任分擔模式，實現從程序合規到目標考核、從行為責任到結果責任的轉變，構建權責匹配、激勵相容的碳配額分配長效機制。

一方面，“央-省\"有限分包模式不僅是事權的轉移，更意味著責任的分擔，為此應實現省級政府事權主導與主體責任的協同。省級政府作為區域碳市場的“總承包人”，同時也是區域碳市場的第一責任主體，不僅應享有充分的自主權，還需對本行政區域碳配額管理負總責，確保中央下達的碳排放總量控制目標和減排任務得到全面落實。為此應進一步細化量化碳排放總量、碳排放強度等約束性指標，突出結果導向的考核理念。立法應規定“國務院和省級人民政府應當將碳排放總量、碳排放強度降低目標完成情況，作為對下級政府績效考核的重要內容，并納入領導干部政績考核體系”。通過法定責任促使地方政府樹立“過程服從結果”的鮮明導向，倒逼減排措施落實。

另一方面，中央政府及其生態環境部門雖將碳排放配額具體分配事權分包給省級政府，但并非意味著其可置身事外，無需承擔相應責任。中央政府要加強頂層設計，完善碳排放管控的法律制度體系和標準規范，為地方履職提供基本遵循。還要建立健全縱向督查問責機制，對省級政府落實碳排放總量控制目標的完成情況開展定期評估，將評估結果作為對省級領導班子和領導干部考核的重要依據，確保分包事權的執行效果。如明確規定“國務院生態環境主管部門應當會同有關部門，定期對省級人民政府碳排放配額總量分解、配額分配、清繳履約等情況開展監督檢查。對監管缺位、弄虛作假、未完成減排目標任務等行為，責令限期整改，情節嚴重的給予通報批評，對負有責任的領導干部依法依規追責”。通過嚴格督查問責傳導壓力，推動落實碳排放管理主體責任。

在目標考核的約束基礎上，中央應針對地方在碳排放管理中的履職成效予以正向激勵。規定“對在碳排放總量控制和碳排放強度降低中成效突出的省份，中央財政應當予以適當獎補。對創新開展碳普惠試點、率先實現碳中和的城市，在能耗雙控、重大項目審批、新增建設用地等方面給予政策傾斜”。通過法定激勵措施調動地方減排積極性，形成“多減多得\"的利益導向。

5結語

碳排放權交易作為應對氣候變化、推進綠色低碳發展的重要制度安排，其高質量運行離不開科學合理的央地事權配置。審視中國碳配額初始分配的實踐探索可以發現，現行的事權劃分體現出橫向事權集中與縱向事責下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、省級政府角色虛化與地方職能部門任務繁重等結構性失衡。這種事權配置困境源于“利益行政”下央地目標偏差所塑造的行為邏輯差異和“委托-代理”機制下以過程為導向的監管事權配置邏輯綜合作用的結果。破解現有困境，應遵循事權配置模式從科層制向發包制轉向、省級政府事權從虛位到實位強化以及事權配置目標從過程向結果嬗變等基本邏輯，通過《碳排放權交易管理法》專章對碳配額初始分配作出制度性安排。在此基礎上，應通過“有限發包\"理念構建兼顧\"控權”與“賦權\"的央地事權清單，依“屬地管理\"原則法定省級政府在區域碳排放管理中的主導地位，完善法律責任規范設置，構建“共同但有區別”的央地合作治理與責任分擔模式，實現從程序合規到目標考核、從行為責任到結果責任的轉變。唯有如此，方能形成權界清晰、權責對等、權能統一的碳配額分配事權配置格局，為碳市場高質量發展和“雙碳”自標如期實現筑牢法治根基。

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Reflection on the central-local authority allocation model for the initial distribution ofcarbonemissionallowancesand itsreconstruction

ZHANG Xiaokang，LI Bingqiang （School ofLaw，Shanxi University，Taiyuan Shanxi O3Ooo6，China）

AbstractCarboemissions tadingisanimportatpolicytooforadressngliatechange，andtheinitialalocationofbeissionallowancs，soeementofabotrdingstedsiisetlylatedtoeiteresandsioduioo sibilitiesoftadingentitis.UnderCina'sulti-velovermentgoveacestructure，ientificallndreasonablefingadll catingentral-lalhoityinitilrutiofarbonmissioallwacsucialforomotiostrutiooftha bonmarketandenhancing thefectivenessofcarbonemissonmanagement.Basedontis，thissudyadoptsanormativeanalysismethodtoexaminethecentral-lcaluthorityallcationmodelforteinitialdistributionofcrbonemissonalowacesinChina.Thestudy findsthathecurentntral-loalutoritlocationfortiialdisrbutiofarbonsioowancsinaeitsstruc turalimbalancsineaspts：thentrationofrzoaluthoityeustvolutioferticalsposibilitis，ottoup allowancedeterminationersus topdownallowancedecompositionndtheinsufiientuthorityoflcalgovermentsersusoebr denedlocalfunctioaldepartments.Tisstudyoncludesthattheseimbalancsinthecentral-localauthorityalocationforteiitial distributionofcarbonemisionalowancesstmfromthecombinedefectsofdivergentbehaviorallgicsshapedbycentral-localgoal deviationsunderthe“administrationofinterests”andtheprocess-orientedregulatoryauthorityallcationlogicunderthe“principalagentmechanism.Allwingtheurrentdileminutorityallcatonfortheinitialdistributionofrboneisioallwanesncessitatesfollowingkeyprinciples：shftingtheauthorityalocationmodelfromaherarchicalsystemtoacontractingsystem;strengthing provincialgovernmentauthorityfromabsencetopresence;andevolvingauthorityalocationgoalsfromprocessorientationtosultorientation.Itiscommdedtatintefuure，addicatedhaptroninitialallcaioofaboesioalowanessouldbeiludedintheCarbonEmisions TrdingManagementLawandthatacentral-localauthoritylistthatbalances“controland“empowerment”beconstructedthrougha“limitedcontracting”framework.Onthisbasis，thepowersandfunctionsofprovincialgovements shouldbelegallyefindinccordancewitteprincipleof“teitoalmanagement，”trebyforcingteirladingoleeoe allcoordinationofgioalarbonsionmanagent.Atteetie，legalsposibilityrovsiossouldbimprodda \"commonbutdiferentiated”central-localcollborativegovernanceandresponsibilitysharing modelshouldbedevelopedtoacieve thetransformationfromproceduralcompliancetotargetasessetandfrombehavioralresposibilitytooutcomeresponsibilityOnly inthiswaycanacarbonemissionallowancealocatioauhoritysystemwithclearboundaries，ecientfuncions，andappopatee sponsibilitiesbeformed，therebyprovidingalegalguaranteeforpromotingthehigh-qualitydevelopmentofthecarbonmarket.

Keywords“dualcarbon”goals;initialalocationofarbonemissionallowances;carbonemisios trading;central-loalauthrity; carbon allowance;carbon emissionrights

（責任編輯：閆慧珺）