安全、權(quán)利與效率：民航旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值博弈與選擇

中圖分類號(hào)：D990 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2025）08-0001-17

一、引言

民航旅客數(shù)據(jù)是指旅客在接受航空運(yùn)輸服務(wù)過程中應(yīng)航空相關(guān)企業(yè)和航空行政主管部門要求提供的個(gè)人數(shù)據(jù)。按照《國(guó)際民用航空公約》（簡(jiǎn)稱《芝加哥公約》）附件九第9章的分類，旅客數(shù)據(jù)主要包括預(yù)報(bào)旅客資料（API）數(shù)據(jù)、電子旅行系統(tǒng)（ETS）數(shù)據(jù)以及旅客姓名記錄（PNR）數(shù)據(jù)三類，其中API數(shù)據(jù)和PNR數(shù)據(jù)是各國(guó)民航運(yùn)行普遍需要的旅客數(shù)據(jù)，ETS數(shù)據(jù)只是部分采用電子憑證管理海關(guān)入境國(guó)家所需。民航旅客數(shù)據(jù)應(yīng)用于購票、付款、訂座、登機(jī)、落地、入境等民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)。民航局2023年印發(fā)《關(guān)于落實(shí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)總體部署，加快推動(dòng)智慧民航建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的核心要素作用”，民航業(yè)主體掀起挖掘民航數(shù)據(jù)價(jià)值熱潮。民航旅客數(shù)據(jù)數(shù)量大、使用頻繁、涉及利益主體多，理論界和實(shí)務(wù)界均高度關(guān)注。不同主體挖掘旅客數(shù)據(jù)的價(jià)值追求不同，由此可能產(chǎn)生價(jià)值沖突，如旅客數(shù)據(jù)被過度收集、大規(guī)模泄露、跨境流通安全審查和認(rèn)證等，其中旅客數(shù)據(jù)治理的法律問題最為復(fù)雜。各方主體如何從旅客數(shù)據(jù)的法律屬性與功能出發(fā)作出價(jià)值取舍，值得關(guān)注。

二、民航旅客數(shù)據(jù)的三重屬性：公共安全、人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)利

民航旅客數(shù)據(jù)的收集和流通使用關(guān)乎個(gè)人權(quán)利和公共安全，因而兼具公共安全、人格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)利三重法律屬性，每重屬性有其存在的合理性和正當(dāng)性。不同主體對(duì)旅客數(shù)據(jù)屬性的偏重展現(xiàn)了各自的價(jià)值選擇偏好，進(jìn)而引發(fā)價(jià)值沖突，這為民航旅客數(shù)據(jù)治理提供了基點(diǎn)和參考要素。

（一）公共安全屬性：總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下篩查防范風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要

1.航班入境國(guó)防范國(guó)防軍事安全風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。民航旅客數(shù)據(jù)的收集使用與航班入境國(guó)的邊境管控、移民管理等國(guó)防軍事安全風(fēng)險(xiǎn)緊密相連。航班入境國(guó)如不能及時(shí)充分掌握入境旅客信息，就難以判斷入境旅客的身份與目的，無法防范潛在的恐怖主義和軍事入侵風(fēng)險(xiǎn)。“9.11\"事件后，國(guó)防軍事風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)際社會(huì)與民航業(yè)界被普遍認(rèn)同，并成為各國(guó)民航管理部門要求外國(guó)航空公司提供入境航班旅客信息的行政立法理由。以美國(guó)2001年《愛國(guó)者法案》（USAPATRIOTAct）為引領(lǐng)，各國(guó)立法機(jī)關(guān)普遍通過立法強(qiáng)化反恐部門的情報(bào)偵查權(quán)。作為反恐情報(bào)偵查體系的組成部分，各國(guó)民航立法機(jī)關(guān)要求建立入境民航旅客信息申報(bào)制度，賦予本國(guó)國(guó)土安全與情報(bào)部門收集使用外國(guó)旅客個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)力。2我國(guó)2008年《國(guó)際航班載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)實(shí)施辦法》要求航空公司提供入境航班機(jī)上旅客信息。在數(shù)據(jù)權(quán)利未被立法重視之前，航空公司基于民航安全考量，按照要求向他國(guó)政府提供機(jī)上乘客信息已成民航慣例，該做法已被實(shí)踐證明能夠有效防范恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。

2.航班出境國(guó)保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與情報(bào)安全的必要工具。旅客數(shù)據(jù)作為航班出境國(guó)旅客個(gè)人信息的載體，會(huì)受到各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)法律的調(diào)整。但因各國(guó)法律體系和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高低的差異，航班旅客數(shù)據(jù)的保護(hù)水平差距甚大，存在被某些政治實(shí)體或個(gè)人組織侵害和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。航班出境國(guó)和入境國(guó)也可能因外交關(guān)系變動(dòng)，旅客數(shù)據(jù)會(huì)變成對(duì)關(guān)鍵目標(biāo)人物精準(zhǔn)打擊的武器。3民航旅客數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不僅構(gòu)成對(duì)航班出境國(guó)旅客信息安全的威脅，也會(huì)直接侵害航班出境國(guó)的國(guó)家安全，因此數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全問題成為各國(guó)外交攻防的重要問題，受到各國(guó)立法限制。例如，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第36條規(guī)定：“非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)的組織、個(gè)人不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)。\"根據(jù)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）和《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》，公共服務(wù)領(lǐng)域的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)均屬于重點(diǎn)保護(hù)的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，民航公共運(yùn)輸服務(wù)部門收集旅客數(shù)據(jù)的行為應(yīng)受到相關(guān)法規(guī)限制。民航旅客數(shù)據(jù)出境必須符合航班出境國(guó)的信息安全與主權(quán)安全，這與航班入境國(guó)的國(guó)防安全訴求可能出現(xiàn)沖突，故而調(diào)和沖突矛盾是國(guó)際航空法研究的重要議題。

3.航空器運(yùn)營(yíng)者排除危害飛行安全潛在主體的必要手段。跨境航班旅客數(shù)據(jù)收集使用必須保證公共安全部門和航司有效排除潛在人為危害飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。基于航空活動(dòng)的高度危險(xiǎn)性和損害后果的毀滅性，航空安保與犯罪治理重心必須事前預(yù)防。充分掌握機(jī)上旅客身份信息是預(yù)防機(jī)上犯罪、保障航班行程正常運(yùn)行的必要措施。實(shí)踐中，各國(guó)建立旅客\"黑名單“制度，將有過危害飛行安全歷史的旅客身份信息予以記錄并在一段時(shí)間內(nèi)拒絕其登機(jī)。4]例如，中國(guó)航協(xié)2016年發(fā)布《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》，明確11類嚴(yán)重?cái)_亂民航安全運(yùn)行行為的旅客，會(huì)定期被各航空公司拒絕提供服務(wù)。民航旅客數(shù)據(jù)的公共安全屬性不是來源旅客信息自身，而是源于收集和使用場(chǎng)景的民航公共運(yùn)輸。換言之，民航旅客信息并非公共信息，但因其收集使用直接關(guān)系到公共安全，民航旅客信息有了公共安全屬性。民航旅客數(shù)據(jù)是民航旅客個(gè)人信息的載體，信息本質(zhì)上是一種多級(jí)多質(zhì)的客觀存在，其社會(huì)效用取決于其對(duì)客觀世界的有序化表達(dá)程度，即為人類消除不確定性的程度。[5][6]民航運(yùn)行安全屬于公共安全，需要航班入境國(guó)、出境國(guó)的民航公權(quán)力部門、航空公司以及航班旅客等公私主體共同保障，需配合預(yù)先排除飛行的各類潛在不確定因素，包括航線周邊氣象信息、周邊空域使用信息、機(jī)組人員的專業(yè)能力和身心健康信息等。為保障民航安全目標(biāo)，收集和使用民航旅客個(gè)人信息成為民航運(yùn)輸主體參與者的必然選擇，民航旅客數(shù)據(jù)由此具有公共安全屬性。

（二）人格權(quán)益屬性：大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人基本權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間的延生

民航旅客數(shù)據(jù)是旅客個(gè)人信息的載體，其人格權(quán)益屬性與一般個(gè)人信息并無區(qū)別。個(gè)人信息是否為隱私權(quán)尚存爭(zhēng)議，但因其顯著可識(shí)別性而具備的人格權(quán)益屬性已經(jīng)得到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的普遍認(rèn)同。隨著大數(shù)據(jù)算法技術(shù)進(jìn)步，自然人的大量重復(fù)行為數(shù)據(jù)被各類互聯(lián)網(wǎng)算法模型標(biāo)簽化，各類標(biāo)簽集合被有效整合為人的“虛擬畫像”，從而具象出自然人的網(wǎng)絡(luò)形象。8這些形象是對(duì)自然人現(xiàn)實(shí)生活習(xí)慣、興趣特征、個(gè)性偏好等人格屬性的網(wǎng)絡(luò)投影，因此個(gè)人信息具有天然的人格權(quán)益屬性。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條將個(gè)人信息定義為\"以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息”。航空公司收集的旅客數(shù)據(jù)不僅涵蓋基本的個(gè)人可識(shí)別信息，更包含大量個(gè)人隱私信息。例如，航空公司在旅客訂票和支付過程中，要求旅客提供包括姓名、性別、有效身份證件信息、生日、聯(lián)系電話、電子郵件以及銀行卡號(hào)等金融賬戶信息；如果乘坐途經(jīng)和飛越美國(guó)的出境航班旅客，根據(jù)美國(guó)監(jiān)管法律要求還需提供始發(fā)地與目的地的居住地址信息。航空公司收集的這些旅客信息大多為可識(shí)別的特定自然人信息，因此民航旅客數(shù)據(jù)的人格權(quán)益屬性更加敏感。作為數(shù)字時(shí)代的防御性人格權(quán)益\"，個(gè)人信息權(quán)益被《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）所明確，其肩負(fù)著保護(hù)公民數(shù)字行為不受干擾與正常網(wǎng)絡(luò)秩序免受他人不法侵害的重要任務(wù)。民航旅客數(shù)據(jù)被不當(dāng)收集使用或泄露，可能造成旅客人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、人格隱私和個(gè)人自由的損害，也會(huì)危害個(gè)人的行為自由。實(shí)踐中，多次出現(xiàn)因航空公司或票代第三方平臺(tái)信息泄露引發(fā)網(wǎng)絡(luò)騷擾及衍生的“退改簽\"等網(wǎng)絡(luò)電信詐騙犯罪案列。隨著《網(wǎng)絡(luò)安全法》數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等專門立法的出臺(tái)，個(gè)人數(shù)據(jù)收集者與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者對(duì)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)義務(wù)被明確，我國(guó)民航行政管理部門也在\"編制相關(guān)文件，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)重要數(shù)據(jù)的保護(hù)”[10]。

（三）財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性：航空運(yùn)輸市場(chǎng)效率提升的關(guān)鍵要素

1.間接提高航空商業(yè)合作效率。傳統(tǒng)的旅客數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性具有間接性，即運(yùn)用旅客的訂票數(shù)據(jù)提高航班客座率，增加航空公司收益，這主要體現(xiàn)在兩方面，一是航空公司間橫向共享客戶資源，二是航空公司與在線旅行社（OTA）、全球分銷系統(tǒng)（GDS）等售票訂座平臺(tái)縱向商業(yè)合作的旅客數(shù)據(jù)流動(dòng)。航空公司之間分享客戶資源是航空公司獨(dú)特的商業(yè)運(yùn)行模式，如“航空聯(lián)盟 + 代碼共享”的市場(chǎng)資源分配模式。航空聯(lián)盟是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的航空公司合作分享航線、航班時(shí)刻、客源等資源，以提高航線運(yùn)行效率、降低運(yùn)營(yíng)成本而組成的商業(yè)聯(lián)盟。各國(guó)開通國(guó)際航線的航空公司之間結(jié)成航空聯(lián)盟，通過代碼共享等方式分享各自擁有的國(guó)際航線。航空聯(lián)盟成員需要分享客戶資源和交流共享旅客信息，尤其是代碼共享的國(guó)際航班，締約承運(yùn)人和實(shí)際承運(yùn)人必須共享登機(jī)旅客信息，由此產(chǎn)生旅客數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。航空聯(lián)盟旅客個(gè)人信息的流轉(zhuǎn)不僅便利航空公司間的商業(yè)合作，也可為旅客帶來航空里程積分兌換機(jī)票的財(cái)產(chǎn)收益，擴(kuò)大出行方案選擇范圍，降低購票成本。此外，民航旅客個(gè)人信息商業(yè)流轉(zhuǎn)比較廣泛，例如，為提高自身服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力，航空公司與GDS公司、OTA購票平臺(tái)等縱向商業(yè)伙伴之間可以合作，航空公司將全部票務(wù)和訂座數(shù)據(jù)傳輸給GDS，形成機(jī)票產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫，OTA購票平臺(tái)會(huì)根據(jù)GDS機(jī)票產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫顯示的票務(wù)信息自由搭配推出機(jī)票產(chǎn)品組合，再推薦給旅客;購票旅客的相關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)會(huì)由OTA流向GDS，再流向航空公司，由此產(chǎn)生旅客個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過程。例如，根據(jù)《外國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)指定的銷售代理直接進(jìn)入和使用外國(guó)計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)許可管理暫行規(guī)定》，外國(guó)航空公司在運(yùn)營(yíng)進(jìn)出中國(guó)國(guó)際航班的過程中可以直接使用外國(guó)GDS系統(tǒng)，中國(guó)旅客個(gè)人數(shù)據(jù)跨境情形延至GDS訂票環(huán)節(jié)。

2.驅(qū)動(dòng)人工智能大模型迭代升級(jí)的“能源”無論是航空公司間的橫向客戶資源分享，或是航空公司與GDS、OTA等伙伴的縱向商業(yè)合作，民航旅客個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流轉(zhuǎn)可使航空公司運(yùn)輸服務(wù)供應(yīng)與旅客個(gè)人出行需求精準(zhǔn)對(duì)接，間接提高航班上座率，降低旅客出行成本，提高航空公司盈利率。隨著人工智能大模型的發(fā)展與大規(guī)模商業(yè)運(yùn)用，民航旅客數(shù)據(jù)開始展現(xiàn)出其作為生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)智慧民航發(fā)展的直接財(cái)產(chǎn)屬性。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為驅(qū)動(dòng)人工智能技術(shù)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，直接具備財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性。例如，民航業(yè)界利用旅客數(shù)據(jù)開發(fā)訓(xùn)練民航專用大模型，通過模型預(yù)測(cè)結(jié)果生成營(yíng)銷策略，指導(dǎo)調(diào)整航線供應(yīng)比例與產(chǎn)品投放規(guī)模，直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[12]可以預(yù)見，未來航空公司間的競(jìng)爭(zhēng)必定演化為對(duì)民航旅客數(shù)據(jù)使用權(quán)的爭(zhēng)奪。由于旅客數(shù)據(jù)的直接或間接財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，航空公司極其重視對(duì)旅客個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、使用，普遍通過合同授權(quán)獲得旅客相關(guān)數(shù)據(jù)的分享權(quán)。例如，我國(guó)國(guó)航、東航與南航公司皆在隱私政策中，明確告知旅客將與第三方商業(yè)合作伙伴分享民航旅客數(shù)據(jù)，并將旅客個(gè)人數(shù)據(jù)分享作為提供相關(guān)服務(wù)的必要條件。可見，爭(zhēng)奪民航旅客數(shù)據(jù)使用權(quán)、充分發(fā)揮民航旅客數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性，已經(jīng)成為航空公司在數(shù)字時(shí)代搶占民航市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的共識(shí)，未來對(duì)民航旅客數(shù)據(jù)資源的爭(zhēng)奪會(huì)更激烈，旅客數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)潛力也將獲得更充分釋放。

三、民航旅客數(shù)據(jù)三重屬性的價(jià)值博弈

法律問題的本質(zhì)是法律關(guān)系主體的價(jià)值沖突，價(jià)值沖突來自不同主體的價(jià)值選擇。不同主體的價(jià)值訴求不同，因不同價(jià)值擴(kuò)展的領(lǐng)域和空間相互疊合、交錯(cuò)，從而會(huì)出現(xiàn)一些矛盾，此即法的價(jià)值沖突。13]法律治理的本質(zhì)是調(diào)解各法律主體間的價(jià)值沖突，民航旅客數(shù)據(jù)治理亦不例外。民航旅客數(shù)據(jù)的三重屬性分別對(duì)應(yīng)三種價(jià)值追求，即公共安全價(jià)值、基本權(quán)利保護(hù)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值，不同的民航主體有不同的價(jià)值追求選擇。根據(jù)角色定位和職能需求，參與民航活動(dòng)的主體大致分為三類：作為監(jiān)管者的民航行政管理部門、作為個(gè)人信息提供者的旅客以及作為民航服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的航空相關(guān)企業(yè)。其中，監(jiān)管者注重公共安全價(jià)值，旅客個(gè)人更關(guān)注隱私保護(hù)等基本權(quán)利價(jià)值，航企更傾向于數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值。三類主體的價(jià)值選擇會(huì)帶來沖突，沖突的外在表現(xiàn)就是民航旅客數(shù)據(jù)治理面臨的三對(duì)矛盾，即旅客與民航監(jiān)管者就數(shù)據(jù)收集內(nèi)容的矛盾、旅客與航企就數(shù)據(jù)使用與保護(hù)的矛盾、民航監(jiān)管者與航企就數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與流動(dòng)安全的矛盾。

（一）旅客數(shù)據(jù)內(nèi)容的邊界爭(zhēng)議：公共安全價(jià)值與基本權(quán)利保護(hù)價(jià)值的博弈旅客數(shù)據(jù)內(nèi)容的邊界即旅客面對(duì)民航安全審查要求提供的個(gè)人信息范圍，從排除安全風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，民航行政管理部門通常希望旅客數(shù)據(jù)涵蓋的個(gè)人信息更加細(xì)致、精準(zhǔn);旅客基于自身隱私考量往往不愿意提供過多個(gè)人信息，由此構(gòu)成民航行政管理部門與旅客關(guān)于收集數(shù)據(jù)內(nèi)容邊界的矛盾，實(shí)質(zhì)是旅客數(shù)據(jù)的公共安全屬性與人格權(quán)益屬性的價(jià)值選擇沖突。

這種價(jià)值沖突在民航歷史上的典型案例便是美國(guó)與歐盟就PNR數(shù)據(jù)傳輸內(nèi)容之間的角力，“911\"事件后，美國(guó)要求歐盟航空公司提供入境美國(guó)航班機(jī)上旅客的39項(xiàng)PNR數(shù)據(jù)，范圍涵蓋了從姓名、住址、信用卡號(hào)碼到飲食偏好等各類個(gè)人特定信息。14歐盟委員會(huì)認(rèn)為其收集信息范圍過大會(huì)侵犯成員國(guó)公民的個(gè)人隱私，在最終達(dá)成的PNR數(shù)據(jù)傳輸臨時(shí)協(xié)議中，美國(guó)將傳輸數(shù)據(jù)的信息內(nèi)容縮減至34項(xiàng)，并縮短了保存歐盟旅客數(shù)據(jù)的年限。[15]但臨時(shí)協(xié)議仍遭到歐盟議會(huì)的激烈反對(duì)，歐盟議會(huì)要求歐盟法院對(duì)此作出裁決。2006年，歐州法院裁定歐盟理事會(huì)向美國(guó)安全機(jī)構(gòu)提供飛往美國(guó)乘客個(gè)人信息的決定非法，撤銷歐盟委員會(huì)與美國(guó)2004年簽訂的PNR數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議。[16]后在2007年歐美重新談判達(dá)成的PNR數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議，將傳輸信息內(nèi)容縮減至19項(xiàng)。[17]歐美之間關(guān)于PNR數(shù)據(jù)傳輸內(nèi)容的博弈，本質(zhì)上是公共安全與基本權(quán)利保護(hù)的立法價(jià)值位階的沖突，民航旅客數(shù)據(jù)治理屬于航空法與數(shù)據(jù)法兩大領(lǐng)域的交叉問題，航空法與數(shù)據(jù)法有不同的價(jià)值追求，保證民航安全是全球航空法的核心價(jià)值理念，保障個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利是歐盟數(shù)據(jù)法的基本價(jià)值立場(chǎng)。民航旅客數(shù)據(jù)治理有別于一般數(shù)據(jù)治理的最大特點(diǎn)，是航空法與數(shù)據(jù)法同時(shí)適用于旅客數(shù)據(jù)治理問題時(shí)，必然會(huì)面臨法律適用的價(jià)值選擇與適用沖突。如果忽視民航業(yè)對(duì)旅客數(shù)據(jù)治理的安全價(jià)值追求，單純照搬一般數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)，片面強(qiáng)調(diào)旅客數(shù)據(jù)的個(gè)人權(quán)利價(jià)值，必然會(huì)給航空安全帶來巨大漏洞，這是已經(jīng)被歐盟PNR數(shù)據(jù)治理實(shí)踐證明過的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。歐盟對(duì)旅客數(shù)據(jù)的基本權(quán)利保護(hù)價(jià)值選擇源于一般數(shù)據(jù)立法，1981年《個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)人保護(hù)公約》和1995年《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流通的第95/46/EC號(hào)指令》，構(gòu)建了早期的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)體系。2018年施行《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）后，形成以GDPR規(guī)則為核心的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架。由于歐盟一般數(shù)據(jù)立法以個(gè)人權(quán)利保護(hù)為價(jià)值本位，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)自身數(shù)據(jù)的絕對(duì)控制與保護(hù)，因此歐盟始終嚴(yán)格限制民航旅客信息傳輸內(nèi)容及其使用主體和用途，歐洲議會(huì)2011年駁回歐盟委員會(huì)關(guān)于建立歐盟PNR數(shù)據(jù)處理規(guī)則的議案。過于嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)極大地影響了歐盟成員國(guó)政府收集情報(bào)防范外部威脅的預(yù)警能力，最終導(dǎo)致2015年“巴黎恐襲\"的災(zāi)難性后果。隨后，歐洲議會(huì)重啟PNR數(shù)據(jù)處理規(guī)則立法程序，并通過2016/681號(hào)指令，允許各成員國(guó)公共當(dāng)局使用PNR數(shù)據(jù)打擊恐怖主義和嚴(yán)重犯罪活動(dòng)。該指令雖然賦予PNR數(shù)據(jù)收集與處理的合法性，但依然嚴(yán)格限定PNR數(shù)據(jù)的具體內(nèi)容與使用目的，著重強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民個(gè)人基本權(quán)利，其要求PNR數(shù)據(jù)不應(yīng)基于一個(gè)人的種族或族裔出身、宗教或信仰、政治或任何其他意見、工會(huì)會(huì)員資格、健康狀況、性生活或性取向，應(yīng)僅包含使主管當(dāng)局能夠識(shí)別對(duì)航空安全構(gòu)成威脅的乘客預(yù)訂和旅行路線的詳細(xì)信息。這種立足公民個(gè)人基本權(quán)利價(jià)值、強(qiáng)調(diào)對(duì)PNR數(shù)據(jù)收集處理嚴(yán)格限制的價(jià)值立場(chǎng)，在歐盟法院的司法判決中被進(jìn)一步明確，歐盟法院在C-817/19案（Ligue des droits humainsv Conseil des ministers）中聲明PNR數(shù)據(jù)的使用必須限于打擊與航空旅客運(yùn)輸有客觀聯(lián)系的恐怖主義犯罪和嚴(yán)重犯罪，并極大地限制PNR數(shù)據(jù)保留的時(shí)間和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的使用。[18]同美國(guó)“911\"事件后強(qiáng)調(diào)航空旅客數(shù)據(jù)的公共安全屬性不同，2015年“巴黎恐襲\"后，歐盟一直在立法和司法實(shí)踐中探索民航旅客數(shù)據(jù)的公共安全屬性與人格權(quán)益屬性的沖突邊界，通過限制旅客數(shù)據(jù)內(nèi)容與使用范圍，希冀達(dá)成民航公共安全價(jià)值與數(shù)據(jù)個(gè)人權(quán)利價(jià)值之間的平衡。歐盟的努力收到一定成效，其形成的如“比例原則\"等初步法律成果相繼被修訂后的《芝加哥公約》附件九吸收。

民航數(shù)據(jù)的公共安全價(jià)值與個(gè)人權(quán)利價(jià)值間的對(duì)立仍是尖銳的，“安全的建立存在于對(duì)行為自由的限制之中”[19]，公共安全價(jià)值與個(gè)人自由等基本人權(quán)價(jià)值存在天然的矛盾，雙方最直接的沖突外化是旅客數(shù)據(jù)內(nèi)容，各國(guó)對(duì)旅客數(shù)據(jù)具體內(nèi)容與公共安全的關(guān)聯(lián)性判斷仍是主觀的，缺乏統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，這源于各國(guó)不同的安全環(huán)境。各國(guó)的安全訴求由其安全環(huán)境塑造，不同的安全環(huán)境有不同的安全判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而決定了各國(guó)對(duì)旅客數(shù)據(jù)內(nèi)容的不同要求，每項(xiàng)數(shù)據(jù)內(nèi)容都意味著旅客的個(gè)人信息或隱私，因此不同的安全判斷標(biāo)準(zhǔn)就等于不同的個(gè)人信息披露程度，這也許意味著個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)無法在各國(guó)之間達(dá)到統(tǒng)一。

（二）旅客數(shù)據(jù)使用與保護(hù)的矛盾：經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值與基本權(quán)利價(jià)值博弈

數(shù)據(jù)的人格權(quán)利屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性沖突是一般數(shù)據(jù)治理研究的主要問題，也是輿論界對(duì)民航旅客數(shù)據(jù)保護(hù)的主要關(guān)注點(diǎn)。數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性反映了數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值源于數(shù)據(jù)流通與交換。對(duì)于企業(yè)而言，單純的數(shù)據(jù)收集與存儲(chǔ)不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，反而會(huì)因數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)維護(hù)加重運(yùn)營(yíng)成本，只有將收集的數(shù)據(jù)與商業(yè)合作伙伴交換開發(fā)，才能便利企業(yè)整合數(shù)據(jù)內(nèi)容，提高數(shù)據(jù)使用效率與質(zhì)量。提高數(shù)據(jù)使用的經(jīng)濟(jì)效率是所有企業(yè)的核心價(jià)值立場(chǎng)，數(shù)據(jù)信息內(nèi)容越精確，數(shù)據(jù)流通范圍越廣，數(shù)據(jù)交換使用頻率越高，數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益才能充分發(fā)揮。對(duì)于個(gè)人而言，“數(shù)據(jù)權(quán)益與個(gè)人信息不可分割”[20]，數(shù)據(jù)包含個(gè)人信息流通的范圍越大、使用頻率越高，意味著其個(gè)人信息的暴露風(fēng)險(xiǎn)越高，其人格權(quán)益愈難保障，這便是數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值與基本權(quán)利價(jià)值之間的矛盾。在航空旅客數(shù)據(jù)治理中，這種矛盾的集中外化體現(xiàn)為：一是航企收集旅客的信息范圍超過必要限度，二是航企對(duì)旅客數(shù)據(jù)的保護(hù)不充分導(dǎo)致大規(guī)模的數(shù)據(jù)泄露，三是航企濫用旅客信息侵犯旅客個(gè)人權(quán)益。

1.航空市場(chǎng)相關(guān)企業(yè)收集旅客數(shù)據(jù)范圍超過必要限度。自1970年《德國(guó)黑森州信息保護(hù)法》首次創(chuàng)設(shè)個(gè)人信息收集的同意規(guī)則以來，各國(guó)立法均將個(gè)人信息處理者收集使用個(gè)人信息的行為模式統(tǒng)一為“告知-同意\"模式，即個(gè)人信息處理者在提供服務(wù)之前以“隱私政策\(yùn)"或“個(gè)人信息搜集同意條款”，告知信息主體將會(huì)收集與所提供服務(wù)相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)，信息主體同意后，個(gè)人信息處理者繼續(xù)提供服務(wù)。2由此帶來的問題是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，作為信息主體的消費(fèi)者受限于知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)技能要求，通常對(duì)信息處理企業(yè)存在認(rèn)知壁壘，難以判斷信息收集范圍要求與所提供服務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性，為獲取相關(guān)服務(wù)，只能對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)收集使用要求言聽計(jì)從，往往是“被迫同意”，無法反映內(nèi)心真意。企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益考量，往往對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集范圍存在多多益善的擴(kuò)張心態(tài)，導(dǎo)致企業(yè)過度收集個(gè)人數(shù)據(jù)的情況頻發(fā)。

在航空運(yùn)輸服務(wù)過程中，航空運(yùn)輸服務(wù)的數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)涉及航空公司、GDS訂座系統(tǒng)服務(wù)商、機(jī)票支付銀行、航空保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等各類市場(chǎng)主體，不同的市場(chǎng)主體存在不同的數(shù)據(jù)使用需求，對(duì)應(yīng)不同的數(shù)據(jù)收集范圍，航空相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)要求數(shù)量龐大、種類極其繁雜。旅客對(duì)航空業(yè)內(nèi)的“代碼共享”GDS訂座等具體商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式尚且難以理解，難以對(duì)相關(guān)商業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)所需數(shù)據(jù)范圍的全面精確把控，部分旅客即使了解航空相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)要求，其注意力也會(huì)放在航空相關(guān)企業(yè)龐雜的數(shù)據(jù)要求條款中，旅客通常無法甄別信息使用請(qǐng)求條款的必要性。例如，2021年，國(guó)內(nèi)兩家航空公司因存在違規(guī)收集個(gè)人信息、過度索取權(quán)限被工信部通報(bào)批評(píng)、要求整改。①當(dāng)前，新一輪人工智能技術(shù)發(fā)展帶來數(shù)字技術(shù)變革，正在全方位滲透到民航業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，民航數(shù)據(jù)服務(wù)市場(chǎng)正在被不同市場(chǎng)主體不斷細(xì)分，民航數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和具體使用場(chǎng)景更加復(fù)雜，其技術(shù)操作的專業(yè)性進(jìn)一步增強(qiáng)。可以預(yù)見，未來旅客與航空公司對(duì)旅客數(shù)據(jù)使用的認(rèn)知鴻溝將進(jìn)一步擴(kuò)大，如果不采取有效的法律干預(yù)手段，航空相關(guān)企業(yè)收集旅客數(shù)據(jù)超過必要限度的問題必將愈加嚴(yán)峻。

2.航空市場(chǎng)相關(guān)企業(yè)對(duì)旅客數(shù)據(jù)保護(hù)不充分導(dǎo)致大規(guī)模的數(shù)據(jù)泄露。數(shù)據(jù)的收集、流通、存儲(chǔ)與保護(hù)都需要成本，數(shù)據(jù)的收集與流通會(huì)給企業(yè)帶來收益，而數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與保護(hù)不會(huì)直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)更會(huì)增加企業(yè)的技術(shù)投入與管理成本，甚至影響或阻礙企業(yè)提升收益。數(shù)據(jù)泄露的直接損害承擔(dān)者是作為數(shù)據(jù)提供一方的個(gè)人，而非作為數(shù)據(jù)處理者的企業(yè)。因此，從逐利角度出發(fā)，企業(yè)往往不愿過多投入數(shù)據(jù)保護(hù)成本，數(shù)據(jù)保護(hù)的投入成本與數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，較低的數(shù)據(jù)保護(hù)投入成本意味著較高的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，這點(diǎn)在民航旅客數(shù)據(jù)治理歷史中體現(xiàn)的更加明顯。

例如，2015年國(guó)內(nèi)大規(guī)模的“退改簽\"詐騙犯罪①、2020年易捷航空數(shù)據(jù)泄露②、2021年國(guó)際航空電信協(xié)會(huì)（SITA）數(shù)據(jù)泄露③等，民航旅客數(shù)據(jù)大規(guī)模泄露主體幾乎涵蓋了OTA機(jī)票代理商、航空公司、GDS訂座系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商等航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈上下游的全體參與者。民航旅客數(shù)據(jù)的主要內(nèi)容為旅客個(gè)人可識(shí)別的身份信息，利用身份信息從事電信詐騙等網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)的成功率更高、犯罪成本更低、犯罪收益更大，竊取民航旅客數(shù)據(jù)是相關(guān)犯罪的一種高價(jià)值輔助工具。因此，民航旅客數(shù)據(jù)庫受到黑客網(wǎng)絡(luò)攻擊的風(fēng)險(xiǎn)更高，受限于行業(yè)技術(shù)壁壘和主觀惰性，航空相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)庫往往處于“不設(shè)防\"或“表面設(shè)防\"狀態(tài)，其技術(shù)措施與資金投入往往無法應(yīng)對(duì)層出不窮的網(wǎng)絡(luò)攻擊方式。民航旅客數(shù)據(jù)的高價(jià)值性決定其較高的泄露風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在，建立數(shù)據(jù)保護(hù)體系、加大成本投入，防止大規(guī)模旅客數(shù)據(jù)泄露已成為所有航空相關(guān)企業(yè)必須履行的義務(wù)。

3.航空市場(chǎng)相關(guān)企業(yè)濫用旅客數(shù)據(jù)侵犯旅客個(gè)人權(quán)益。數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值源于數(shù)據(jù)的流通和交換，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以盈利為導(dǎo)向，商業(yè)交易中的信息處理者天然地存在促進(jìn)數(shù)據(jù)流通的主觀心理，這極易引發(fā)濫用數(shù)據(jù)侵權(quán)問題。信息處理者對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)不充分致大規(guī)模數(shù)據(jù)泄露，是消極被動(dòng)的侵權(quán)行為，信息處理者濫用權(quán)利泄露、販賣數(shù)據(jù)，則是積極主動(dòng)的數(shù)據(jù)侵權(quán)行為。濫用旅客數(shù)據(jù)侵權(quán)的傳統(tǒng)范式是航空相關(guān)企業(yè)內(nèi)部員工販賣旅客行程信息，導(dǎo)致旅客個(gè)人隱私泄露，危害旅客個(gè)人生活安寧，此種侵權(quán)范式的現(xiàn)實(shí)映射是近年各類“粉絲機(jī)場(chǎng)圍堵明星\"事件。傳統(tǒng)的濫用旅客數(shù)據(jù)侵權(quán)主要面對(duì)的是娛樂體育明星等小范圍特殊旅客人群，侵權(quán)規(guī)模較小，侵犯的權(quán)益主要是旅客隱私等人格權(quán)益，侵權(quán)主體主要為公司員工等個(gè)體。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱\"數(shù)據(jù)二十條\"）明確了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念，從立法層面構(gòu)建了數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)分配結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)的基本經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到立法確認(rèn)。人工智能技術(shù)進(jìn)步帶來巨大數(shù)據(jù)買賣需求，未來濫用數(shù)據(jù)侵權(quán)范式可能是大范圍的普通旅客數(shù)據(jù)販賣，其侵犯的主要權(quán)益將是旅客的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，大量的旅客數(shù)據(jù)意味著豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因此不排除未來航空相關(guān)企業(yè)親自下場(chǎng)，以單位的形式進(jìn)行數(shù)據(jù)侵權(quán)活動(dòng)。

作為形成新質(zhì)生產(chǎn)力的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)已成為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)力躍升的核心要素。22]放眼全球，權(quán)利保護(hù)與市場(chǎng)效率的價(jià)值沖突貫穿于各國(guó)數(shù)據(jù)治理的立法與司法實(shí)踐。我國(guó)\"數(shù)據(jù)二十條\"和歐盟《數(shù)據(jù)治理法》頒行，標(biāo)志著立法對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值判斷的重大轉(zhuǎn)向，即\"立法側(cè)重從保護(hù)公民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私轉(zhuǎn)為促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用，個(gè)人數(shù)據(jù)的定位亦發(fā)生了從人格承載向重要資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變”[23]。數(shù)據(jù)使用與保護(hù)的矛盾本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值與基本權(quán)利價(jià)值的博弈，如果嚴(yán)守基本權(quán)利價(jià)值，過度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的人格權(quán)益屬性，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值挖掘無從談起;過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)效率價(jià)值，忽視數(shù)據(jù)主體的人格權(quán)益需求，個(gè)人信息保護(hù)便是一紙空文。數(shù)據(jù)使用和保護(hù)的矛盾處理不當(dāng)，價(jià)值失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生的負(fù)面影響不容小。價(jià)值失衡的反面教材是歐盟，以GDPR為代表的歐盟數(shù)據(jù)法樹起全球最高的個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但過度強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)的人格權(quán)益屬性變相抬高了歐洲人工智能企業(yè)獲取數(shù)據(jù)的成本，制約了歐洲算法技術(shù)的數(shù)據(jù)開發(fā)與迭代升級(jí)，歐洲的人工智能產(chǎn)業(yè)水平已明顯落后。旅客數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值開發(fā)與使用繞不開旅客個(gè)人信息保護(hù)問題，航空相關(guān)企業(yè)和旅客必須對(duì)數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)保護(hù)的矛盾有著足夠清晰的邊界認(rèn)知，避免價(jià)值選擇的失衡，在充分挖掘旅客數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、享受民航運(yùn)行效率提升帶來便利的同時(shí)，有效防范數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）旅客數(shù)據(jù)安全與航企運(yùn)營(yíng)效率的矛盾：公共安全價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值博弈

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字技術(shù)已滲透至民航運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，旅客數(shù)據(jù)的收集、使用、存儲(chǔ)與流動(dòng)，不僅影響航空器運(yùn)營(yíng)安全、邊境管控和國(guó)土防衛(wèi)等傳統(tǒng)安全，也影響到數(shù)據(jù)主權(quán)、信息安全等非新型傳統(tǒng)安全。24因此，在總體國(guó)家安全觀指引下，民航安全訴求必然擴(kuò)張至數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間。數(shù)據(jù)安全是公共安全需求，公共安全需求的擴(kuò)張會(huì)壓縮私營(yíng)部門的市場(chǎng)自由活動(dòng)空間，進(jìn)而影響私營(yíng)部門市場(chǎng)效率。

1.“靜\"的數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全需求增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。民航旅客數(shù)據(jù)系統(tǒng)屬于《網(wǎng)絡(luò)安全法》所定義的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)安全的法定標(biāo)準(zhǔn)極高，成本投入大。民航旅客數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)主體是民航相關(guān)企業(yè)，需要負(fù)擔(dān)保障旅客數(shù)據(jù)安全的成本投入。對(duì)民航相關(guān)企業(yè)而言，數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)更多源于旅客公共訴求而非自身經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)需求，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的安全體系建設(shè)成本巨大，且與企業(yè)收益缺乏直接關(guān)聯(lián)，即使數(shù)據(jù)泄露等不安全事件發(fā)生，其損害的直接承擔(dān)者也是旅客而非企業(yè)。提升網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)水平是一項(xiàng)投入巨大但成效難以顯著的事業(yè)，數(shù)據(jù)安全保護(hù)投入無法得到立竿見影的回報(bào)，缺乏市場(chǎng)的充分激勵(lì)。25因此，企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)安全保護(hù)的主觀意愿并不強(qiáng)烈。

2.“動(dòng)\"的數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)流動(dòng)的出境安全需求影響國(guó)際航班運(yùn)營(yíng)效率。任何航班運(yùn)營(yíng)離不開數(shù)據(jù)流動(dòng)，國(guó)際航班運(yùn)營(yíng)離不開大規(guī)模的旅客數(shù)據(jù)出境流動(dòng)，旅客數(shù)據(jù)出境必然影響出境國(guó)對(duì)本國(guó)旅客數(shù)據(jù)的控制權(quán)，一定程度上侵蝕公民數(shù)字人權(quán)和國(guó)家數(shù)字主權(quán)，因此各國(guó)立法均對(duì)數(shù)據(jù)出境進(jìn)行一定限制。例如，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》和歐盟GDPR均要求數(shù)據(jù)出境企業(yè)采取措施保障境外接收方處理個(gè)人數(shù)據(jù)的活動(dòng)達(dá)到本國(guó)（區(qū)域）法的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。所有國(guó)際航班都存在不僅需要向入境國(guó)商業(yè)合作伙伴（如機(jī)場(chǎng)、為境外地面服務(wù)提供支持的IT信息提供商）提供旅客數(shù)據(jù)，還需要向眾多領(lǐng)空飛越國(guó)以及中轉(zhuǎn)國(guó)提供旅客數(shù)據(jù)。但在實(shí)踐中，各國(guó)（區(qū)域）法的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并不相同，部分國(guó)家的國(guó)內(nèi)法甚至不存在系統(tǒng)的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)體系，這意味著跨境數(shù)據(jù)傳輸企業(yè)不僅要保證自身持有數(shù)據(jù)的安全，還必須投入成本監(jiān)督外國(guó)商業(yè)合作伙伴的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。民航相關(guān)企業(yè)必須保證所有域外商業(yè)合作伙伴對(duì)旅客數(shù)據(jù)的處理行為合規(guī)，頻繁的數(shù)據(jù)傳輸和復(fù)雜的數(shù)據(jù)接收對(duì)象都需要巨大的數(shù)據(jù)合規(guī)成本，嚴(yán)苛的數(shù)據(jù)出境安全要求會(huì)限制國(guó)際航班的盈利水平與運(yùn)營(yíng)效率。民航行政管理部門對(duì)旅客數(shù)據(jù)安全的訴求與民航相關(guān)企業(yè)的成本投入考量的矛盾，本質(zhì)上是公共安全價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值的沖突。公共安全價(jià)值滿足的是公共需求，其收益主體是公共大眾而非單一私人主體，但公共安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)成本卻需要由私人主體負(fù)擔(dān)，私人主體對(duì)公共安全需求的投入所產(chǎn)生的收益，不能完全歸于私人主體部門，這會(huì)影響私人主體的資本投入產(chǎn)出比，有悖于其市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)追求的經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值。但保證公共安全又是所有私人主體提高經(jīng)濟(jì)效率的前提，高效便捷的航空運(yùn)輸服務(wù)必須要依靠穩(wěn)定的民航安全環(huán)境。因此，正確認(rèn)知旅客數(shù)據(jù)安全要求與航空相關(guān)企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率間的矛盾、處理好經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值與公共安全價(jià)值的沖突極為重要。

四、民航旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值位階：公共安全價(jià)值的優(yōu)先性

剖析不同主體價(jià)值追求和價(jià)值沖突形成的矛盾，目的是衡量不同價(jià)值追求的正義性程度，以便在面對(duì)復(fù)雜問題時(shí)作出適當(dāng)?shù)膬r(jià)值取舍，構(gòu)建合理有序的價(jià)值位階，實(shí)現(xiàn)不同主體價(jià)值追求的平衡。正如德國(guó)法學(xué)家拉倫茨所言：“在利益衡量中，首先就必須考慮于此涉及的一種法益是否較其他法益具有明顯的價(jià)值優(yōu)越性。”[26]旅客數(shù)據(jù)治理的過程就是對(duì)旅客數(shù)據(jù)法律屬性及其所反映的價(jià)值進(jìn)行取舍的過程，取舍標(biāo)準(zhǔn)是不同法律屬性對(duì)民航業(yè)發(fā)展的必要性和重要程度。中國(guó)民航的立法實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究達(dá)成的共識(shí)是，旅客數(shù)據(jù)治理的基本價(jià)值位階與治理原則是公共安全價(jià)值的絕對(duì)優(yōu)先，對(duì)旅客數(shù)據(jù)的收集與使用必須遵循比例原則，兼顧旅客數(shù)據(jù)人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性，實(shí)現(xiàn)個(gè)人基本權(quán)利價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值的合理平衡。安全是民航治理的核心和永恒議題，安全優(yōu)先原則是航空法的基本原則，航空器運(yùn)行的各項(xiàng)基本規(guī)范、技術(shù)指標(biāo)90% 以上都圍繞航空安全展開。在旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值順位中，公共安全價(jià)值的優(yōu)先性源于自身獨(dú)特的歷史淵源、國(guó)際航空法律需求以及理論邏輯根源。

（一）公共安全價(jià)值優(yōu)先的淵源：民航安全與反恐需求推動(dòng)旅客數(shù)據(jù)法律化

法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界對(duì)數(shù)據(jù)的討論近年逐漸興起，主要關(guān)于人格權(quán)益屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性爭(zhēng)論。但有關(guān)民航旅客數(shù)據(jù)治理的法律討論早在本世紀(jì)初就已展開，旅客數(shù)據(jù)治理問題的歷史較一般數(shù)據(jù)治理更為悠久，航空法學(xué)界圍繞旅客數(shù)據(jù)的公共安全價(jià)值與個(gè)人權(quán)利價(jià)值爭(zhēng)論與博弈，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于數(shù)據(jù)法學(xué)界關(guān)于人格權(quán)益屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性的討論。美國(guó)“911\"事件前，旅客數(shù)據(jù)的收集與使用被視為民航客票預(yù)定售賣商業(yè)模式的必要組成部分，通常是被作為提高市場(chǎng)效率的手段被經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論[27]，而沒有作為法律問題被法律理論和實(shí)務(wù)界專門關(guān)注，其法律化的起點(diǎn)是“911\"事件引發(fā)的民航安全預(yù)防與反恐情報(bào)收集需求。“911\"事件及之后的系列跨境恐怖主義活動(dòng)帶來兩個(gè)后果：一是跨境恐怖主義活動(dòng)通常以民航作為入境運(yùn)輸工具，因而旅客數(shù)據(jù)對(duì)反恐情報(bào)收集的必要性得到民航業(yè)界的普遍認(rèn)同;二是各國(guó)國(guó)土安全部門認(rèn)識(shí)到航空器本身也可以作為發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的直接工具，因而運(yùn)用旅客數(shù)據(jù)對(duì)恐怖主義威脅進(jìn)行預(yù)防和篩選的時(shí)間節(jié)點(diǎn)被不斷前置。二者的共同需求是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)收集使用旅客數(shù)據(jù)的授權(quán)，公權(quán)力部門的數(shù)據(jù)使用授權(quán)拉開了旅客數(shù)據(jù)治理法律化的帷幕。之后的一系列法律博弈，無論是歐盟與美國(guó)圍繞PNR數(shù)據(jù)傳輸內(nèi)容展開的法律談判、歐盟內(nèi)部對(duì)民航數(shù)據(jù)的反恐情報(bào)使用博弈，還是國(guó)際民航組織（ICAO）對(duì)民航數(shù)據(jù)反恐功能的認(rèn)知與標(biāo)準(zhǔn)修訂，都在不同層面上推動(dòng)了旅客數(shù)據(jù)治理的法律化。

（二）公共安全價(jià)值優(yōu)先的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：安全是旅客數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)人格權(quán)益實(shí)現(xiàn)的必要前提

無論是作為旅客數(shù)據(jù)治理法律化的歷史淵源，抑或是國(guó)際航空規(guī)范體系的現(xiàn)實(shí)法律要求，都只是公共安全價(jià)值優(yōu)先性的表面理由，公共安全價(jià)值選擇在旅客數(shù)據(jù)治理的最優(yōu)價(jià)值位階根源在于，民航領(lǐng)域內(nèi)安全是其他各類主體實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值追求不可或缺的前提條件。安全是民航的核心價(jià)值，安全優(yōu)先原則是航空法的基本原則，旅客數(shù)據(jù)治理是航空法治體系的重要組成部分，自然需要遵循航空法的基本價(jià)值導(dǎo)向。

安全是旅客數(shù)據(jù)的人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的必要前提。缺乏安全的自由沒有意義，缺乏安全的效率毫無價(jià)值，無論是偏重基本權(quán)利價(jià)值追求的旅客，還是偏向經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值追求的航空相關(guān)企業(yè)，都需要一個(gè)穩(wěn)定安全的民航運(yùn)營(yíng)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值追求。對(duì)于旅客而言，航空安全意味著基本的生命健康權(quán)利，安全就是最大的人權(quán)，只有在保障自身生命安全的前提下，旅客才有能力追求數(shù)據(jù)背后蘊(yùn)含的各類人格權(quán)益;對(duì)于航空相關(guān)企業(yè)而言，安全本身就是經(jīng)濟(jì)效率的組成部分，航空事故往往伴隨著機(jī)毀人亡、資產(chǎn)滅失和損害賠償，頻繁的航空事故是航企商業(yè)信譽(yù)和預(yù)期盈利能力的毀滅性打擊。正如國(guó)際航協(xié)理事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官亞歷山大·德·朱尼亞克所說：“從本質(zhì)上說，維護(hù)安全是政府的責(zé)任，但讓旅客的飛行更安全更有保障卻是航空運(yùn)輸業(yè)中所有利益相關(guān)者最根本的愿望。”[28]民用航空安全治理的主線是圍繞事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防展開，而事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防必然依賴旅客數(shù)據(jù)作為風(fēng)險(xiǎn)判斷依據(jù)，安全自然成為旅客數(shù)據(jù)治理的優(yōu)先價(jià)值選擇。

（三）公共安全價(jià)值優(yōu)先的國(guó)際法行動(dòng)：安理會(huì)決議與《芝加哥公約》附件九

絕大部國(guó)家的國(guó)內(nèi)法對(duì)數(shù)據(jù)公共安全屬性的關(guān)注往往集中于公共數(shù)據(jù)，對(duì)一般個(gè)人數(shù)據(jù)的規(guī)制主要圍繞財(cái)產(chǎn)屬性與人格屬性展開，但這種個(gè)人數(shù)據(jù)治理思路卻無法適用于民航旅客數(shù)據(jù)治理。民航業(yè)具有天然的國(guó)際性，由此決定了航空法規(guī)范的國(guó)際性，一國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)民航相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)制必須與國(guó)際公約標(biāo)準(zhǔn)保持一致，旅客數(shù)據(jù)治理亦是如此。通常情形下，出于數(shù)據(jù)主權(quán)安全與個(gè)人信息保護(hù)考量，各國(guó)一般數(shù)據(jù)立法均會(huì)對(duì)面向域外公權(quán)力機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)出境施加嚴(yán)格的限制性條件[29]，但國(guó)際航班運(yùn)行安全和反恐斗爭(zhēng)往往離不開面向域外公權(quán)力機(jī)關(guān)的旅客數(shù)據(jù)跨境流通，兩者沖突下必然需要國(guó)際法的介入?yún)f(xié)調(diào)與銜接。例如，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》借鑒了歐盟GDPR立法經(jīng)驗(yàn)，偏重保護(hù)數(shù)據(jù)的人格權(quán)益屬性，第41條對(duì)面向域外司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸作了原則性規(guī)定，即必須經(jīng)過主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但同時(shí)又在第38條規(guī)定了國(guó)際條約的優(yōu)先適用，利用國(guó)際法規(guī)范為特殊領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與使用的價(jià)值選擇預(yù)留了法律適用的空間，由此為民航旅客數(shù)據(jù)公共安全價(jià)值的優(yōu)先選擇奠定了基礎(chǔ)。

在打擊跨境恐怖主義、保障國(guó)際航班跨境安全方面，民航旅客數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與使用的合法性源于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的兩個(gè)普遍性決議和《芝加哥公約》附件，即聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2014年通過的“第2178號(hào)決議”2017年通過的“第2396號(hào)決議\"和ICAO依照第2396號(hào)決議修訂的《芝加哥公約》附件九“簡(jiǎn)化手續(xù)”。2014年后，國(guó)際恐怖襲擊事件頻發(fā)，安理會(huì)2178號(hào)決議制定了搭建國(guó)際反恐體系的配套措施，第9條明確要求各國(guó)航空公司將API數(shù)據(jù)提供給國(guó)家主管部門以篩選恐怖分子。2396號(hào)決議在強(qiáng)調(diào)落實(shí)API機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步挖掘旅客數(shù)據(jù)的公共安全價(jià)值，將各國(guó)收集、分享旅客數(shù)據(jù)的范圍擴(kuò)大至PNR數(shù)據(jù)，并要求ICAO牽頭制定關(guān)于收集、使用、處理和保護(hù)PNR數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。《芝加哥公約》附件九（第28次修訂）[30]在第9章“旅客數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)\"對(duì)旅客數(shù)據(jù)收集與交換進(jìn)行專章規(guī)定，其確定的PNR標(biāo)準(zhǔn)成為傳輸和交換PNR數(shù)據(jù)的強(qiáng)制性國(guó)際框架。[31]通過《預(yù)報(bào)旅客資料（API）指導(dǎo)方針》《關(guān)于旅客姓名記錄（PNR）數(shù)據(jù)的指導(dǎo)方針》，細(xì)化了旅客數(shù)據(jù)使用的具體操作規(guī)則，由此形成以保障公共安全為基本價(jià)值導(dǎo)向、以促進(jìn)國(guó)際反恐合作為主要目的的旅客數(shù)據(jù)治理國(guó)際規(guī)范體系。2178號(hào)決議與2396號(hào)決議均是面向聯(lián)合國(guó)全體成員國(guó)的普遍性決議，安理會(huì)決議法律效力的優(yōu)先性被《聯(lián)合國(guó)憲章》第25條和第103條所明確，各國(guó)均有履行安理會(huì)決議的義務(wù)。[32附件九的效力被《芝加哥公約》第37條所明確，即各國(guó)對(duì)航空相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與附件所確立標(biāo)準(zhǔn)“盡力求得可行的最高程度的一致”。因此，各國(guó)對(duì)航空旅客數(shù)據(jù)治理規(guī)范均應(yīng)向國(guó)際航空規(guī)范體系靠攏，其價(jià)值選擇也對(duì)應(yīng)的向國(guó)際航空規(guī)范的價(jià)值選擇靠攏，即配合各國(guó)公權(quán)力部門反恐情報(bào)收集框架，利用旅客數(shù)據(jù)的身份識(shí)別與行程軌跡記錄功能，打擊恐怖主義活動(dòng)和嚴(yán)重機(jī)上犯罪，優(yōu)先開發(fā)旅客數(shù)據(jù)的公共安全價(jià)值。

五、民航旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值平衡原則：比例原則

公共安全最優(yōu)先的價(jià)值位階并不意味著民航主管部門可以公共安全名義無限制使用旅客數(shù)據(jù)，完全忽視旅客保護(hù)自身數(shù)據(jù)權(quán)益與航空相關(guān)企業(yè)挖掘旅客數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的需求。旅客數(shù)據(jù)治理必須做好旅客數(shù)據(jù)公共安全使用、人格權(quán)益保護(hù)與財(cái)產(chǎn)屬性挖掘的合理平衡，安全、權(quán)利與效率均是旅客數(shù)據(jù)治理不可或缺的價(jià)值支撐。從數(shù)據(jù)法律關(guān)系看，民航主管部門與航空相關(guān)企業(yè)可統(tǒng)稱為個(gè)人數(shù)據(jù)處理者，注重的是公共利益維護(hù)與提升，對(duì)旅客數(shù)據(jù)利用持積極心態(tài)，前者代表政府公共權(quán)力，后者代表市場(chǎng)公共訴求。旅客是個(gè)人數(shù)據(jù)提供者，注重的是個(gè)人權(quán)利保護(hù)，對(duì)旅客數(shù)據(jù)利用持保守心態(tài)。旅客數(shù)據(jù)治理過程是調(diào)整公共利益擴(kuò)張與個(gè)人權(quán)利邊界保留的過程，行政法的比例原則值得采用。考察各國(guó)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際航空法的立法動(dòng)向，比例原則早已在旅客數(shù)據(jù)治理的立法實(shí)踐中被采用。

（一）旅客數(shù)據(jù)治理比例原則的國(guó)內(nèi)法實(shí)踐：各國(guó)國(guó)內(nèi)一般數(shù)據(jù)規(guī)范的要求

大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益具有對(duì)公權(quán)力的防御功能，為消除政府與個(gè)人數(shù)據(jù)耦合導(dǎo)致的權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)國(guó)內(nèi)一般數(shù)據(jù)法都對(duì)數(shù)據(jù)收集范圍和使用加以限制。[33例如，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第5條明確了個(gè)人信息處理的“合法、正當(dāng)、必要和誠(chéng)信原則”，第6條要求對(duì)個(gè)人信息的處理應(yīng)當(dāng)目的正當(dāng)、與目的直接聯(lián)系且對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小，并強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息收集“應(yīng)當(dāng)限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍”。這是以立法形式明確了個(gè)人數(shù)據(jù)處理的比例原則，旅客數(shù)據(jù)處理是個(gè)人數(shù)據(jù)處理的一類，也受此立法原則約束。在歐盟，比例原則對(duì)旅客數(shù)據(jù)處理的約束已經(jīng)被具體運(yùn)用于司法判例，歐盟法院在C-817/19案（Ligue des droits humainsv Conseil des ministers）的判決中，著重強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)政府使用旅客數(shù)據(jù)目的只限于打擊與恐怖主義、嚴(yán)重機(jī)上暴力犯罪有直接聯(lián)系的行為。①旅客數(shù)據(jù)處理的比例原則既是對(duì)民航公權(quán)力機(jī)關(guān)的要求，也是對(duì)航空相關(guān)企業(yè)等私主體的要求。為發(fā)揮比例原則\"控制處于強(qiáng)勢(shì)地位的主體過度行使權(quán)力的工具性價(jià)值”[34]，數(shù)據(jù)規(guī)范對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理的比例原則要求已突破公私法二元界分。旅客同意航企隱私政策看似是平等的民事合同關(guān)系，但由于旅客對(duì)航空商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式、數(shù)據(jù)使用等專業(yè)知識(shí)缺乏認(rèn)知能力，締約過程中處于弱勢(shì)地位，其數(shù)據(jù)權(quán)益容易被航空相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)挖掘侵蝕，因此需要以比例原則約束航空相關(guān)企業(yè)的行為，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位損害旅客數(shù)據(jù)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率價(jià)值追求與個(gè)人基本權(quán)利價(jià)值的平衡。

（二）旅客數(shù)據(jù)治理比例原則的國(guó)際法實(shí)踐：《芝加哥公約》附件九具體規(guī)范的展開

比例原則作為國(guó)際航空旅客數(shù)據(jù)規(guī)范的重要原則，主要體現(xiàn)在2022年生效的第16版《芝加哥公約》附件九。附件九第9章是對(duì)旅客數(shù)據(jù)交換的專章規(guī)定，在2178號(hào)和2396號(hào)決議生效前，第9章的具體規(guī)范條文較少，僅對(duì)API、ETS、PNR三類旅客數(shù)據(jù)作概括介紹，但隨著聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的兩個(gè)普遍性決議的生效，國(guó)際民航組織通過簡(jiǎn)化手續(xù)專家組會(huì)議對(duì)旅客數(shù)據(jù)尤其是PNR數(shù)據(jù)使用的規(guī)范進(jìn)行大量擴(kuò)充，除明確旅客數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)外，絕大多數(shù)擴(kuò)充的規(guī)范內(nèi)容都是對(duì)各國(guó)民航主管部門使用跨境旅客數(shù)據(jù)的限制性規(guī)定。[35]這種規(guī)定分為兩類：一是以保護(hù)旅客基本權(quán)利為目的設(shè)置的限制性規(guī)定，集中于9.25條至9.33條，如第9.25條要求締約各國(guó)在“充分尊重人權(quán)和基本自由的條件下”，對(duì)PNR數(shù)據(jù)的使用“不應(yīng)超出為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必須的范圍”，對(duì)PNR數(shù)據(jù)的披露應(yīng)當(dāng)“確保與披露當(dāng)局所提供的保護(hù)保持一致”，第9.26條明確旅客對(duì)自身PNR數(shù)據(jù)使用的知情權(quán)、訪問權(quán)、刪除權(quán)和被侵害后尋求救濟(jì)的權(quán)利。二是考量航空相關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率制定的限制性規(guī)定，集中于9.34條至9.39條，如第9.34條要求締約國(guó)“盡最大努力對(duì)航空器運(yùn)營(yíng)人的運(yùn)行和行政負(fù)擔(dān)加以限制，減少特定航班相同的PNR數(shù)據(jù)傳輸次數(shù)”，第9.39條建議締約國(guó)在解決PNR數(shù)據(jù)糾紛時(shí)“不應(yīng)處罰航空器運(yùn)營(yíng)人”。

ICAO在修訂旅客數(shù)據(jù)交換與使用標(biāo)準(zhǔn)過程中，除落實(shí)安理會(huì)決議的反恐安全訴求外，也兼顧了旅客權(quán)利保護(hù)和航空相關(guān)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的訴求，力求實(shí)現(xiàn)公共安全、個(gè)人權(quán)利與市場(chǎng)效率三種價(jià)值的平衡，這正是比例原則的立法體現(xiàn)，這是附件九修訂過程中各締約成員國(guó)、國(guó)際航協(xié)（IATA）等多方參與主體博弈的結(jié)果。例如，我國(guó)提交了旅客數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)專門文件，指出各國(guó)不同的國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)立法標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加航空公司的合規(guī)成本，要求秘書處從各國(guó)共同明確數(shù)據(jù)保護(hù)基準(zhǔn)、提高監(jiān)管措施的兼容性出發(fā)，考慮國(guó)際航空運(yùn)輸和旅客數(shù)據(jù)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)。[36]

旅客個(gè)人數(shù)據(jù)包含大量敏感個(gè)人信息，一旦被濫用不僅會(huì)影響個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間活動(dòng)的安寧，更極易引發(fā)詐騙、敲詐勒索等侵權(quán)行為。因而，一般個(gè)人數(shù)據(jù)規(guī)范往往要求對(duì)敏感個(gè)人信息的使用必須采取各種手段實(shí)現(xiàn)去個(gè)人化，使最終被開發(fā)使用的數(shù)據(jù)不具有可識(shí)別性。旅客數(shù)據(jù)的特殊性就在于其公共安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)完全依賴于數(shù)據(jù)的可識(shí)別性功能，如果民航行政管理部門無法通過旅客數(shù)據(jù)精確識(shí)別和定位潛在的航空危險(xiǎn)制造者，那么所謂反恐、打擊機(jī)上嚴(yán)重犯罪活動(dòng)等目標(biāo)根本無法實(shí)現(xiàn)。故此，應(yīng)確定公共安全的優(yōu)先價(jià)值位階，避免一般數(shù)據(jù)規(guī)范對(duì)民航安全運(yùn)行的過度干擾，但同時(shí)必須以比例原則平衡旅客和航空相關(guān)企業(yè)的價(jià)值訴求，這是實(shí)現(xiàn)旅客數(shù)據(jù)治理價(jià)值平衡的有效治理思路。

結(jié)語

旅客數(shù)據(jù)的公共安全價(jià)值與基本人權(quán)價(jià)值的沖突問題，一直是航空法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的長(zhǎng)效熱點(diǎn)。2015年“巴黎恐襲”后，歐盟對(duì)數(shù)據(jù)基本人權(quán)絕對(duì)保護(hù)立場(chǎng)的退讓以及聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的兩個(gè)反恐決議，似乎終結(jié)了安全與人權(quán)價(jià)值位階高低的爭(zhēng)論，但隨著人工智能技術(shù)的突破性進(jìn)展，全新的算法學(xué)習(xí)方式賦予數(shù)據(jù)巨大的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為民航旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值博弈增添了新的變量。目前，旅客數(shù)據(jù)的收集和使用呈現(xiàn)出公共安全價(jià)值、基本人權(quán)價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值三方博弈的狀態(tài)，這將使旅客數(shù)據(jù)治理問題進(jìn)一步復(fù)雜化。在此情形下，認(rèn)清民航旅客運(yùn)輸過程中不同主體的價(jià)值追求與價(jià)值選擇，堅(jiān)守旅客數(shù)據(jù)治理的價(jià)值位階，適度平衡各方利益訴求，對(duì)于有效化解民航運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)、保證民航平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。

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Abstract：In the era of big data，the collection anduseof passenger data has permeated every aspect of civil aviationoperations.Passenger datapresents three legal atributes：public safety，personalityrights，and property rights.Diffrententitiesinthecivilaviation industryemphasizediferent legal atributesintheprocessof exploring data value basedon their own business needs，resulting in three diferent value choices：public safety value，rightsprotectionvalue，and market eficiencyvalue.Theconflictsemergeamong stakeholderswith competig interests：passengersand civil aviation authorities clash over data colection boundaries，passengers and airlines dispute data usage and privacy safeguards，whilecivil aviation regulatorsand airlines diverge on data retentionsecurityandtransferprotocols，these conflicts constitute the key crux of global civil aviation data governance disputes over the past two decades and remain the rootcause of the multifaceted challenges in China's current civil aviation passenger data governance framework.The process ofvalue contention inherentlyinvolves establishingahierarchyofvalues.Publicsecuritymustbeprioritizedasthesupremeprinciple，itreflectsthe value orientation ofthe“safety-first”principle inaviation law-a paradigm shapedby historical events such as the september11 terrorist attackandtheParis terroristassaults，andsubsequentlycodified throughinternational instrumentsincluding Annex9tothe Chicago Convention.Whilethis framework unequivocallyestablishesthe supreme primacyof lifeand safety，the precedence of security values does not，ipso facto，legitimize the unlimitedexploitationofpasengerdata，rather，itmandates therigorousapplicationoftheproportionality principle to systematically equilibrate and harmonize the legitimatevalue claims of all stakeholders.

Key Words：passenger data；public safety；rights’protection；market effciency；value choices

（責(zé)任編輯：劉家彤）