我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑及其展開

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2025）08-0130-07

當(dāng)前，全球已有150多個(gè)國家明確了自己的碳中和目標(biāo) ，我國也于2020年向國際社會(huì)鄭重承諾2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要在更短的時(shí)間內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式進(jìn)行深度變革，需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系異常復(fù)雜，任務(wù)異常艱巨。要完成這一艱巨任務(wù)，不僅需要科技的創(chuàng)新和政策的引導(dǎo)與支持，更需要法治的有效保障。近年來，我國在碳中和法治建設(shè)方面進(jìn)行了廣泛的試點(diǎn)探索，并取得了一定的進(jìn)步和成效。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等政策性文件的制定，使我國碳中和工作的“1+N”政策體系初步形成，對(duì)我國碳中和工作作出頂層設(shè)計(jì)和總體部署；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》，探索將碳排放納入現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的調(diào)整范圍；《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的實(shí)施為我國碳市場(chǎng)的健康發(fā)展提供了行政法規(guī)保障；《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》等標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施也為碳中和工作的開展提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。此外，天津、深圳等地也根據(jù)本地實(shí)際情況，制定了地方性的碳中和立法。盡管如此，我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)還沒有對(duì)這項(xiàng)新事業(yè)和新挑戰(zhàn)作出妥當(dāng)完備的安排和有效的應(yīng)對(duì)，還處于不斷探索和完善過程中。

針對(duì)我國碳中和的法治現(xiàn)狀及其不足，學(xué)者們提出了不同的完善建議，探索我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治路徑，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)。但學(xué)界對(duì)我國碳中和實(shí)現(xiàn)的法治保障方面的研究尚處于起步階段，不僅不同學(xué)者對(duì)碳中和實(shí)現(xiàn)的立法路徑存在較大爭議，而且同一學(xué)者在不同時(shí)期對(duì)碳中和實(shí)現(xiàn)的立法路徑也存在不同乃至矛盾的觀點(diǎn)。其實(shí)，學(xué)者們對(duì)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要法治保障以及需要對(duì)我國的環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律進(jìn)行修改和完善，并沒有異議。不同觀點(diǎn)的爭議焦點(diǎn)主要在于，僅僅通過環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律的修改和完善是否可以為碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供完備的法治保障；如果不可以，則應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待制定碳中和專項(xiàng)立法與應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)立法，以及如何處理環(huán)境保護(hù)法與專項(xiàng)立法的關(guān)系等。要解決這些問題，澄清碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治進(jìn)路，必須首先厘清碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的科學(xué)事理邏輯，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治保障措施及其實(shí)現(xiàn)方案。

一、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之立法路徑的科學(xué)基礎(chǔ)

碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之立法路徑的科學(xué)基礎(chǔ)在一定程度上體現(xiàn)了碳中和的客觀事實(shí)和規(guī)律，既是人為追求碳中和目標(biāo)過程中應(yīng)當(dāng)遵守的底層邏輯，也是決定碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之立法路徑的科學(xué)邏輯。

第一，明晰碳中和本質(zhì)是碳中和立法的科學(xué)前提。碳元素是地球以及生命體的構(gòu)成要素之一。地球上約 99% 的碳被鎖定在沉積巖里并埋藏于地殼中，剩余的碳處于海洋、大氣、動(dòng)植物、土壤之間的循環(huán)狀態(tài)。植物在生長過程中，通過光合作用，從土壤和大氣中吸收碳，當(dāng)植物腐爛或燃燒時(shí)，碳又被排放到空氣中或返還到土壤里。所以，從客觀本質(zhì)上看，即使沒有人類的活動(dòng)，地球上的碳也不是固定不變的，而是處于不斷循環(huán)的狀態(tài)。地球上的碳本身對(duì)人類并沒有壞處，甚至是人類營養(yǎng)物質(zhì)的重要來源。地球在經(jīng)過萬億年的地質(zhì)演化過程后，大氣中的二氧化碳含量使地球的表面氣溫趨于相對(duì)穩(wěn)定，進(jìn)而使地球成為適合人類生存的星球。從過去的歷史狀態(tài)看，雖然二氧化碳在動(dòng)植物、海洋、土壤和大氣中不斷循環(huán)，但大氣中的二氧化碳濃度，直到工業(yè)革命前，基本上保持在280PPM左右，沒有急劇變化。但是，從工業(yè)革命開始，人類大量使用化石能源，把地殼中大量儲(chǔ)存的碳通過燃燒以二氧化碳的形式排放到大氣中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自然系統(tǒng)的碳吸收能力，進(jìn)而人為擾亂了地球的碳循環(huán)，使得大量的二氧化碳累積在大氣中，造成大氣中的二氧化碳濃度呈指數(shù)性上升，最終造成地球表面氣溫的升高，威脅人類的生存和可持續(xù)發(fā)展。在此背景之下提出的碳中和，其本質(zhì)旨在將人為增加的二氧化碳排放通過人為的努力進(jìn)行消除，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人為二氧化碳凈零排放 ⑥ ，使“人類的活動(dòng)不再加劇對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的不利影響”，這也是聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）于2021年發(fā)布的第六次評(píng)估報(bào)告（AR6）中的第一工作組（WGI）報(bào)告給碳中和所作的明確界定。碳中和的人為性本質(zhì)，糾正了實(shí)踐中對(duì)碳中和存在的誤解，即認(rèn)為碳中和是人為碳排放與自然的碳清除之間實(shí)現(xiàn)抵消，從而將自然的碳排放忽略和遺漏，也為碳中和立法中基礎(chǔ)法律概念的明確提供了科學(xué)前提。

第二，全球溫控目標(biāo)決定全球碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間，為碳中和立法增設(shè)了時(shí)限要求。自從人類社會(huì)認(rèn)識(shí)到二氧化碳等溫室氣體在大氣中的濃度增加會(huì)危害地球氣候系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并達(dá)成了框架性的應(yīng)對(duì)方案即《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以來，國際社會(huì)對(duì)地球表面氣溫升高的控制目標(biāo)越來越明確。該公約還只是抽象地指出溫室氣體的控制目標(biāo)，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”，并且強(qiáng)調(diào)“這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)”③，但并沒有明確應(yīng)該將地球表面升溫控制在多少度以及大氣中溫室氣體的濃度控制在什么范圍內(nèi)。2010年的《坎昆協(xié)議》首次以法律的形式明確全球溫控目標(biāo)，即“控制全球平均溫升相比工業(yè)革命之前低于2^°C ；基于最佳可得的科學(xué)知識(shí)，包括全球平均溫升 1.5^°C 相關(guān)的知識(shí)，加強(qiáng)全球長期目標(biāo)”。2015 年的《巴黎協(xié)定》在《坎昆協(xié)議》的基礎(chǔ)上，將全球溫控目標(biāo)進(jìn)一步明確化，強(qiáng)調(diào)“相比工業(yè)革命之前控制全球溫升不超過 2^°C 并努力實(shí)現(xiàn) 1.5^°C ”，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，提出“在本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體人為排放源與吸收匯之間的平衡”。政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）于2018年10月發(fā)布的《全球溫升 1.5^cC 特別報(bào)告》進(jìn)一步明確指出，要實(shí)現(xiàn) 1.5^°C 溫控目標(biāo)，全球二氧化碳必須在2050年左右實(shí)現(xiàn)凈零排放；要實(shí)現(xiàn) 2^°C 溫控目標(biāo)，則全球二氧化碳需要在2070年左右實(shí)現(xiàn)凈零排放。在此基礎(chǔ)上，2021年的《格拉斯哥協(xié)議》明確強(qiáng)調(diào)“控制全球溫升 1.5^°C ，需要快速、深入和持續(xù)地減少溫室氣體排放，包括到2030年全球二氧化碳排放量相比2010年減少 45% ，在21世紀(jì)中葉達(dá)到凈零排放，同時(shí)深度減排其他溫室氣體”，正式以國際法律文件明確了全球碳中和目標(biāo)。所以，實(shí)現(xiàn)全球碳中和的目標(biāo)時(shí)間是由全球溫控目標(biāo)決定的，碳中和是全球溫控目標(biāo)這一預(yù)設(shè)結(jié)果倒逼的選擇。基于此，碳中和立法應(yīng)當(dāng)考慮全球溫控目標(biāo)的時(shí)限要求，而后結(jié)合國家現(xiàn)實(shí)狀況，進(jìn)行法律具體目標(biāo)的設(shè)定以及法律制度的構(gòu)建與完善。

第三，碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要多管齊下，為碳中和立法路徑的展開明確重點(diǎn)領(lǐng)域范圍。在工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)生活模式中，一方面，化石能源的普遍使用以及工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)的無限擴(kuò)張，導(dǎo)致二氧化碳的人為排放量劇增；另一方面，對(duì)森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，不僅使其儲(chǔ)存的碳重新回到空氣中，增加了二氧化碳的排放量，而且使其碳吸收能力大大降低。在這兩升一降的過程中，大氣中二氧化碳的濃度升高就成為必然。因此，要想在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，必須多管齊下，多措并舉，既要減少人為造成的二氧化碳排放，又要在保持現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的二氧化碳吸收能力的前提下，通過人工造林、生態(tài)修復(fù)等途徑增加生態(tài)系統(tǒng)對(duì)二氧化碳的吸收量，同時(shí)還要通過碳捕集、利用、封存等負(fù)碳技術(shù)對(duì)空氣中的二氧化碳進(jìn)行清除。其中，減碳是重中之重，正如《格拉斯哥協(xié)議》所明確強(qiáng)調(diào)的那樣，“必須快速、深入和持續(xù)地減少溫室氣體排放”，而保匯、增匯、封碳也必不可少。碳中和立法需要重點(diǎn)圍繞這些領(lǐng)域進(jìn)行法律規(guī)范的制定以及檢視當(dāng)前法律規(guī)范并進(jìn)行改造升級(jí)。

第四，溫室氣體與常規(guī)大氣污染物排放的同根同源性是立法實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同控制的基礎(chǔ)。從世界范圍看，煤炭、石油、天然氣等化石能源的使用是二氧化碳排放的最主要來源，工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域也是二氧化碳的重要排放源。我國二氧化碳排放源的情況與之相似。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國100億噸二氧化碳的排放中，發(fā)電（供熱）占比 45% ，工業(yè)占比 39% ，交通占比 10% ，建筑占比 5% 農(nóng)業(yè)占比 1% ；工業(yè)排放中，建材工業(yè)（ 37.9% ）、鋼鐵工業(yè)（ 31.5% ）、化學(xué)工業(yè)（ 24.1% ）和有色工業(yè)（ 6.4% ）占主導(dǎo)地位”，而發(fā)電（供熱）排放的二氧化碳主要是由化石能源的燃燒所致。因此，二氧化碳的人為排放源相對(duì)比較明確。要想控制和降低人為二氧化碳的排放量，必須從排放源著手，實(shí)施控制措施。并且，二氧化碳與大氣污染物排放的空間分析結(jié)果顯示，在全國二氧化碳排放量排名前 5% 的區(qū)域合計(jì)排放的二氧化碳占全國二氧化碳排放總量的 68% ，這些區(qū)域同時(shí)也是常規(guī)大氣污染物排放的主要區(qū)域，主要集中在省會(huì)等大中城市及其周邊的城市群；二氧化碳和常規(guī)大氣污染物排放集中的共同領(lǐng)域主要是工業(yè)、交通、建筑、電力等。因此，只要方法正確，可以實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排與大氣污染物控制的協(xié)調(diào)增效，相得益彰。這也為我國目前應(yīng)對(duì)大氣污染物治理與二氧化碳減排雙重壓力提供了可靠的科學(xué)基礎(chǔ)，使雙重任務(wù)得以高效解決成為可能。碳中和立法路徑選擇應(yīng)當(dāng)充分考量減污降碳協(xié)同性，依靠大氣污染防治領(lǐng)域立法的經(jīng)驗(yàn)，通過法治措施促進(jìn)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)性要求立法促進(jìn)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型。碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，只能進(jìn)行體系化處理和應(yīng)對(duì)，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。碳中和的最終目的是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，僅通過以“生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變”為特征的“綠色工業(yè)文明道路”難以實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)通過“發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)方式、生活方式或消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，即“生態(tài)文明道路”方能實(shí)現(xiàn)。因此，我國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，意味著“能源、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展方式的全方位綠色低碳轉(zhuǎn)型”，除了“強(qiáng)調(diào)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)”，還要“引導(dǎo)適度、低碳、健康的消費(fèi)方式和生活方式”。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，還需要體系化地處理好碳減排與經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力、能源轉(zhuǎn)型與能源安全、工業(yè)減排與生產(chǎn)工藝水平、碳減排與污染控制等關(guān)系。用碳中和目標(biāo)加速倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的整體轉(zhuǎn)型，反過來，通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的整體轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)碳中和與生態(tài)文明建設(shè)相互促進(jìn)。

二、我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑選擇應(yīng)遵守的原則

碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的科學(xué)邏輯為碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之立法路徑的選擇提供了基本的科學(xué)依據(jù)。碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑應(yīng)當(dāng)遵循碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的科學(xué)邏輯，而不能與之相悖。

第一，目標(biāo)明確原則。碳中和強(qiáng)調(diào)人為的碳排放與人為的碳清除之間實(shí)現(xiàn)等量平衡，而碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間設(shè)定，實(shí)際上就是人類在預(yù)設(shè)的地球表面溫控目標(biāo)之下，通過科學(xué)預(yù)測(cè)而作出的一種理性選擇。不同的溫控目標(biāo)對(duì)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)限要求也不一致。正如政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《全球溫升 1.5^°C 特別報(bào)告》所明確指出的那樣，要實(shí)現(xiàn) 1.5^c 溫控目標(biāo)，全球二氧化碳必須在2050年左右實(shí)現(xiàn)凈零排放；要實(shí)現(xiàn) 2^°C 溫控目標(biāo)，則全球二氧化碳需要在2070年左右實(shí)現(xiàn)凈零排放。因此，要實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)，必須明確碳中和目標(biāo)，進(jìn)而在碳中和目標(biāo)的指引下采取相應(yīng)的控碳減碳措施。正因?yàn)槿绱耍陡窭垢鐓f(xié)議》才正式以國際法律的形式明確全球碳中和的目標(biāo)。我國既是人類命運(yùn)共同體的一員，又是人類命運(yùn)共同體構(gòu)建的積極推動(dòng)者和主導(dǎo)者，同時(shí)也是國際應(yīng)對(duì)氣候變化問題的引領(lǐng)者，在全球環(huán)境治理領(lǐng)域一直秉持積極態(tài)度 ? ，有必要將政府承諾的碳中和目標(biāo)體現(xiàn)到法治中，以彰顯我國應(yīng)對(duì)氣候變化問題的決心。

第二，降碳減污協(xié)同原則。二氧化碳與常規(guī)大氣污染物的同根同源性為減污降碳的協(xié)同提供了可能性，而我國目前所面臨的減污降碳雙重壓力則為二者的協(xié)同提供了必要性基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家大多都在上世紀(jì)七八十年代解決了大氣污染嚴(yán)重的問題，且在上世紀(jì)80年代到本世紀(jì)10年代期間實(shí)現(xiàn)了碳排放的自然達(dá)峰。與之相比，我國目前尚處于工業(yè)化建設(shè)、美麗中國與生態(tài)文明建設(shè)，以及實(shí)現(xiàn)第二個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)的疊加時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需要快速增長，并且以煤炭為主的化石能源在我國一次能源消費(fèi)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國一方面面臨較重的大氣污染防治壓力，空氣環(huán)境質(zhì)量盡管在大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的助力下在近十年有很大提升，但與美麗中國建設(shè)的目標(biāo)要求還有一定差距，另一方面二氧化碳的排放總量還在持續(xù)增長，距離碳達(dá)峰只有幾年的時(shí)間，且從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間也只有不到30年。 ? 所以，大氣污染防治和二氧化碳減排的雙重壓力與雙重目標(biāo)，驅(qū)使著我國在選擇碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑時(shí)，需要遵守降碳減污協(xié)同原則，為降碳減污的協(xié)同提供法治保障。

第三，法律體系系統(tǒng)應(yīng)對(duì)與突出重點(diǎn)相結(jié)合原則。法律體系作為與需要法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)應(yīng)的一個(gè)平面展開的體系，當(dāng)需要法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)生改變時(shí)，法律體系的相關(guān)內(nèi)容也需要作出相應(yīng)的調(diào)整。所以，碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治保障不是某一個(gè)或幾個(gè)部門法，或者某一部或某幾部單行法所能解決的問題，而是需要所有的部門法通力合作，方能解決。但這并不意味著所有的部門法在保障碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中都平均發(fā)力，沒有重點(diǎn)和主次之分。恰恰相反，針對(duì)碳中和，法律體系中的有些法律是起直接作用的，有些法律是起間接作用的 ? ，有些法律領(lǐng)域與碳中和密切相關(guān)，有些法律領(lǐng)域與碳中和的聯(lián)系并不密切，所以，我國在選擇碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑時(shí)既要保障法律體系對(duì)碳中和的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)，又要突出重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵性法律領(lǐng)域?qū)μ贾泻湍繕?biāo)實(shí)現(xiàn)的主要保障功能，做到點(diǎn)面結(jié)合。

第四，法治措施多元化原則。與碳中和的具體措施相對(duì)應(yīng)，減碳、增匯、保匯、封碳的法治措施必不可少；與碳減排的環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)，事前、事中、事后的碳減排法治措施也應(yīng)相互配合。從法律措施的具體性質(zhì)來看，碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開規(guī)劃性措施、強(qiáng)制性措施、權(quán)利性措施、引導(dǎo)性措施、激勵(lì)性措施、經(jīng)濟(jì)性措施、技術(shù)性措施等法律措施的綜合運(yùn)用。碳中和事務(wù)既有綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性等特征，也有新事物所具有的探索性、不確定性等特征，屬于問題導(dǎo)向的領(lǐng)域事務(wù)。因此，碳中和法治也具有明顯的領(lǐng)域法治屬性。在某種意義上，只要有利于碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治措施，都可以拿來使用，成為碳中和領(lǐng)域的法治措施。所以，我國碳中和立法路徑的選擇不應(yīng)當(dāng)拘泥于某一部門法的單一性措施，而應(yīng)尊重事實(shí)，注重法治措施的跨部門溝通，以問題為導(dǎo)向，以法治措施的多元化為原則。

第五，科學(xué)性原則。科學(xué)性原則是我國立法活動(dòng)必須遵守的基本原則之一，同時(shí)也應(yīng)是我國選擇碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑應(yīng)當(dāng)遵守的重要原則之一，因?yàn)樘贾泻湍繕?biāo)實(shí)現(xiàn)立法路徑的選擇，既包括對(duì)現(xiàn)有法律的修訂和完善，也有可能涉及新法的制定，屬于廣義的立法活動(dòng)，理應(yīng)遵守基本的立法原則。科學(xué)性原則不僅強(qiáng)調(diào)要尊重客觀事實(shí)以確保相關(guān)法律內(nèi)容的科學(xué)性、合理性、完善性、協(xié)調(diào)性，更強(qiáng)調(diào)法律制定本身的必要性，注重節(jié)約立法資源，提高立法效益 ? 。針對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問題，如果現(xiàn)有的法律制度無法解決，并且通過對(duì)現(xiàn)有制度的改良以及司法解釋也不能很好地解決該問題，則新設(shè)制度才具有必要性，應(yīng)當(dāng)將有限的立法資源應(yīng)用到具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性的法律制度的制定上。

三、我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑選擇

我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的立法路徑應(yīng)當(dāng)是，通過相關(guān)法律的修訂以及法典化編纂，為我國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供體系化的法治保障，而不需要進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)立法或碳中和專項(xiàng)立法，主要理由如下：

第一，碳中和所應(yīng)對(duì)和解決的直接問題在本質(zhì)上屬于環(huán)境問題，是人類所面臨的眾多環(huán)境問題中的一種，完全可以通過應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的思路和相關(guān)立法的改善為碳中和提供保障。碳中和雖然表面上實(shí)現(xiàn)的是二氧化碳等溫室氣體在人為排放和人為清除之間實(shí)現(xiàn)平衡，解決的是二氧化碳等溫室氣體的人為增加問題，但其應(yīng)對(duì)和解決的直接問題毫無疑問是地球表面氣溫升高這一全球性環(huán)境問題。無論是在自然科學(xué)領(lǐng)域還是在法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們都普遍把地球表面氣溫的升高（氣候變化）作為全球性環(huán)境問題之一加以應(yīng)對(duì)。盡管不同分支領(lǐng)域的具體環(huán)境問題，在形成原因、治理思路、應(yīng)對(duì)策略等方面存在一定差異，但總體而言，環(huán)境問題的共性大于個(gè)性。這也是以應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)代環(huán)境問題為歷史使命的現(xiàn)代環(huán)境法，之所以能夠成為一個(gè)新興的獨(dú)立法律領(lǐng)域和部門法的最主要原因之一。隨著現(xiàn)代化發(fā)展過程帶來的各種類型環(huán)境問題的逐漸暴露，人類對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐漸清晰，人類應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的法治手段也會(huì)越來越豐富，進(jìn)而促使新興環(huán)境法的不斷發(fā)展、完善并最終走向成熟。成熟的體系化的現(xiàn)代環(huán)境法一定是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問題之法治手段的綜合集成與系統(tǒng)組合，要充分發(fā)揮其體系效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問題的類型化處理和全面應(yīng)對(duì)。因此，碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要環(huán)境法治的保障③，也是現(xiàn)代環(huán)境法體系的任務(wù)之一，而碳中和法治本身就是現(xiàn)代環(huán)境法體系不可分割的有機(jī)組成部分之一。我國目前正在編纂的生態(tài)環(huán)境法典，正是為了克服生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治領(lǐng)域分散化、碎片化的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的體系化法治應(yīng)對(duì)和解決。以我國生態(tài)環(huán)境法典的編纂為契機(jī)，完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各種類型環(huán)境問題的系統(tǒng)化法治應(yīng)對(duì)。

第二，我國碳中和實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)領(lǐng)域都有相應(yīng)的法治基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)碳中和的所有事項(xiàng)，都可以通過修訂現(xiàn)有的相關(guān)法律來提供保障，無需另起爐灶單獨(dú)立法。立新法存在時(shí)間成本，并且可能存在效率低下等問題，正因?yàn)榇耍袑W(xué)者建議美國倡導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向通過訴訟等方式以應(yīng)對(duì)氣候變化。從碳中和的科學(xué)邏輯來看，減碳、增匯、保匯、封碳都不可或缺，而碳中和實(shí)現(xiàn)的法治保障也需要在這四個(gè)方面發(fā)力。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律，只要做相應(yīng)的修改，就可以實(shí)現(xiàn)這四個(gè)方面的保障。

一是增匯、保匯方面。增匯、保匯實(shí)際上就是既要保護(hù)好現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)，使其固碳能力不降低，又要通過生態(tài)修復(fù)和植樹造林等生態(tài)工程，增加生態(tài)碳匯。在這兩個(gè)方面，我國都有比較全面系統(tǒng)的法律制度。一方面，我國的森林法、草原法、濕地保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、青藏高原保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)，都強(qiáng)調(diào)了相應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，進(jìn)而為增匯、保匯提供相應(yīng)的法治保障。并且，我國正在探索的以國家公園為主的自然保護(hù)地體系建設(shè)以及相應(yīng)的法治建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了我國相應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能，為增匯、保匯提供更加全面的法治保障。另一方面，近些年來，國家有計(jì)劃地實(shí)施一系列生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，制定并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)而為增匯提供了相應(yīng)的法治保障。

二是封碳方面。封碳實(shí)際上是通過相應(yīng)的技術(shù)對(duì)人為排放的二氧化碳進(jìn)行人工捕集、封存、利用等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二氧化碳的人為清除。封碳需要具備相應(yīng)的技術(shù)條件，在此基礎(chǔ)上，可以采用義務(wù)設(shè)定、市場(chǎng)化運(yùn)作等方式加以落實(shí)。相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，可以通過科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等相關(guān)法律法規(guī)加以保障。捕集、封存、利用的落實(shí)可以通過為相關(guān)碳排放主體設(shè)定法律義務(wù)以及二氧化碳的第三方治理途徑加以保障，而這些法律措施可以借鑒我國排污主體的法律義務(wù)以及污染物第三方治理制度。

三是減碳方面，也是碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最重要方面。減碳實(shí)際上就是采取可行措施，實(shí)現(xiàn)二氧化碳的減排。一方面，減碳的機(jī)理與減污的機(jī)理類似，可以將現(xiàn)有的污染控制法律法規(guī)擴(kuò)展適用于碳減排，為碳減排提供法治保障，如我國已經(jīng)試點(diǎn)適用于碳減排領(lǐng)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只是其中一例。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)污染控制法治措施，尤其是大氣污染控制的相關(guān)法治措施，都可以適用于對(duì)碳排放的控制，如總量控制制度、目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度、淘汰落后設(shè)備制度等。我國已經(jīng)擁有比較成熟的污染控制法治體系，可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)修訂，進(jìn)而為碳減排提供法治保障。另一方面，從碳排放源來看，能源、工業(yè)、交通、建筑是我國的主要碳排放源，要控制碳排放，實(shí)現(xiàn)碳減排，必須從碳源的治理入手，實(shí)現(xiàn)碳源控制的法治化。就能源而言，主要是減少煤、石油、天然氣等化石能源在一次能源消費(fèi)中的比例，大力發(fā)展清潔能源。通過進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）明確規(guī)定的“加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”（第5條）和“制定并組織實(shí)施可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)”（第23條），以及對(duì)《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）的修訂，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)能源碳源控制的法治化。工業(yè)領(lǐng)域的碳源控制主要通過清潔生產(chǎn)、改進(jìn)生產(chǎn)工藝、淘汰落后工藝設(shè)備以及末端的封碳措施，實(shí)現(xiàn)碳源控制，可以通過完善我國的清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、科技進(jìn)步法、淘汰落后工藝設(shè)備制度等相關(guān)法律，再加上封碳法治措施，可以實(shí)現(xiàn)工業(yè)碳源控制的法治化。交通領(lǐng)域的碳源控制主要通過擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸限縮公路運(yùn)輸、機(jī)動(dòng)車的新能源化、日常出行的公共交通化等途徑實(shí)現(xiàn)，對(duì)此，可以通過修改現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，適時(shí)制定新的法律法規(guī)填補(bǔ)空白。建筑領(lǐng)域的碳源控制主要通過綠色建筑實(shí)現(xiàn)，對(duì)此可以通過修訂建筑法為綠色建筑提供法治保障。

第三，碳中和專項(xiàng)立法與相關(guān)法律交叉重疊，無法處理好外部關(guān)系，且抽象性政策法規(guī)沒有實(shí)質(zhì)意義。作為一項(xiàng)涉及多方面內(nèi)容的新法律類別—?dú)夂蜃兓嚓P(guān)法律，可能涉及、聯(lián)系、補(bǔ)充甚至破壞當(dāng)前的法律規(guī)范體系，必須系統(tǒng)考慮。上文的論述已經(jīng)指出，僅就減碳、封碳、保匯、增匯而言，就已經(jīng)涉及諸多法律領(lǐng)域和龐雜的法律規(guī)范，僅僅將這些法律規(guī)范統(tǒng)一規(guī)定在一部規(guī)范性法律文件中，就很難具有可行性。并且，碳中和并不僅僅是減碳、封碳、保匯、增匯事務(wù)，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的整體轉(zhuǎn)型問題，無法通過一部單行立法來實(shí)現(xiàn)和完成。如果要進(jìn)行碳中和專項(xiàng)立法，結(jié)果只能有兩種：其一，碳中和立法對(duì)碳中和關(guān)鍵事務(wù)進(jìn)行集中具體規(guī)定，其可操作性強(qiáng)，但其與相關(guān)法律規(guī)定的重復(fù)與不協(xié)調(diào)情形無法避免。無論是學(xué)者所言的“直接性”或“專門性”碳中和規(guī)定，還是“間接性”或“基礎(chǔ)性”碳中和規(guī)定 ? ，不僅它們相互之間無法截然區(qū)分，如減碳、封碳、保匯、增匯法律措施毫無疑問應(yīng)該是直接性的碳中和法律措施，但其同樣也屬于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、清潔生產(chǎn)、可再生能源促進(jìn)等其他相關(guān)法律的內(nèi)容，又是基礎(chǔ)性法律規(guī)定，而且這些具體的法律規(guī)定必然會(huì)與相關(guān)法律規(guī)定存在重復(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致不協(xié)調(diào)乃至矛盾沖突。學(xué)者所構(gòu)建的碳中和立法核心制度 ? ，要么與現(xiàn)有相關(guān)法律制度重復(fù)，如能源節(jié)約與能源替代制度、公眾參與制度、國際合作制度、法律責(zé)任制度等，要么通過相關(guān)法律的改良可以實(shí)現(xiàn)，如碳匯制度、碳稅制度、碳交易制度、碳監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度等，而真正作為碳中和的核心法律制度且又無法通過現(xiàn)有法律的改革加以滿足的，幾乎不存在。其二，碳中和立法只對(duì)碳中和事務(wù)作抽象的政策性規(guī)定和宣誓，“從政策中來，到法律中去”，雖然可以避免與相關(guān)法律規(guī)定的重復(fù)與矛盾，但這種抽象性的政策法已經(jīng)失去了其專項(xiàng)立法的實(shí)踐意義。抽象的政策法本身缺乏可操作的具體法律制度的支持，導(dǎo)致其自身的可適用性不足，其法律意旨的貫徹落實(shí)需要其他相關(guān)法律規(guī)定的配合。在這種情況下，由于碳中和專項(xiàng)立法與其他相關(guān)法律之間在效力層次上是平等的，其他相關(guān)法律很難自覺主動(dòng)地將碳中和立法的宗旨加以貫徹和落實(shí)，存在法律協(xié)調(diào)的困難。碳中和作為生態(tài)文明建設(shè)體系的有機(jī)組成部分，如果作為抽象的政策宣示，更適合通過效力最高的法律文件加以明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，然后由下位法主動(dòng)貫徹落實(shí)，而不是通過普通的專項(xiàng)立法進(jìn)行宣示。

第四，碳中和專項(xiàng)立法進(jìn)路不符合我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)立法路徑的選擇原則。一是碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治保障完全可以通過現(xiàn)有相關(guān)法律的修訂和完善去實(shí)現(xiàn)，如果另起爐灶，進(jìn)行碳中和專項(xiàng)立法，不符合碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)立法路徑選擇的科學(xué)性原則。二是碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治措施廣泛分布于我國現(xiàn)有的諸多法律部門和眾多規(guī)范性法律文件中，而且我國污染控制的法治措施已經(jīng)比較成熟和體系化，在一定程度上也可以擴(kuò)展適用于二氧化碳等溫室氣體的控制，將這些紛繁復(fù)雜的法治措施都納人碳中和專項(xiàng)立法中是不現(xiàn)實(shí)的。但是，如果碳中和專項(xiàng)立法不吸收現(xiàn)有的多元化法治措施，碳中和專項(xiàng)立法就無法滿足法治措施多元化的要求。三是如果把減污和降碳作為兩類不同的事務(wù)分別對(duì)待，獨(dú)立進(jìn)行法律規(guī)制，則二者的協(xié)同在法治上的實(shí)現(xiàn)難度較大，乃至無法有效協(xié)同。只有將減污降碳合二為一，針對(duì)同一對(duì)象同時(shí)進(jìn)行減污降碳，用一套法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，才能實(shí)現(xiàn)二者在法治保障上的有效協(xié)同。碳中和專項(xiàng)立法明顯將降碳和減污進(jìn)行人為割裂，用兩套法律規(guī)則分別規(guī)制，不利于降碳減污協(xié)同的有效實(shí)現(xiàn)，不符合降碳減污協(xié)同原則的精神。四是碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，需要法律體系的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)，與此同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)減碳、封碳、保匯、增匯四類核心領(lǐng)域進(jìn)行法律規(guī)制，其中減碳的法律規(guī)制主要集中在能源、工業(yè)、交通、建筑等行業(yè)領(lǐng)域。這四類核心領(lǐng)域和四大核心行業(yè)的法律規(guī)制措施具有差異性，不可能進(jìn)行一刀切式的統(tǒng)一要求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分別規(guī)制，針對(duì)本領(lǐng)域、本行業(yè)的關(guān)鍵問題，突出重點(diǎn)。碳中和專項(xiàng)立法只能進(jìn)行一刀切式的統(tǒng)一要求，無法滿足系統(tǒng)應(yīng)對(duì)與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則要求。五是碳中和專項(xiàng)立法不是確定碳中和目標(biāo)的唯一法律途徑。碳中和專項(xiàng)立法可以明確規(guī)定我國的碳中和目標(biāo)，這也是部分學(xué)者主張?zhí)贾泻蛯ｍ?xiàng)立法的重要理由之一。但是，碳中和作為階段性的政治目標(biāo)，將其明確寫入具有穩(wěn)定性的法律之中尚存異議，即便應(yīng)當(dāng)寫入法律內(nèi)容，碳中和專項(xiàng)立法也不是唯一選擇。

四、我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之立法路徑的展開

在憲法的綜合指導(dǎo)下，我國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的立法路徑展開，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，憲法規(guī)定 + 國家頂層設(shè)計(jì)，明確碳中和的目標(biāo)和總體部署，為我國碳中和法治的建立、健全提供根本法依據(jù)和頂層指導(dǎo)。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言明確規(guī)定，“貫徹新發(fā)展理念”，“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這一規(guī)定既將我國生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)道路作出了總體安排和頂層設(shè)計(jì)，也是對(duì)碳中和終極目標(biāo)的規(guī)定。綠色發(fā)展理念是五大新發(fā)展理念之一；生態(tài)文明既是“五位一體”總體布局的核心內(nèi)容之一，也是其基礎(chǔ)和前提；美麗中國是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必備要素之一。無論是綠色發(fā)展，還是生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)，都強(qiáng)調(diào)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，為我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)及碳中和明確了目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)道路。《憲法》第26條明確了國家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與碳中和方面的基本義務(wù)，即“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”和“組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木”。無論是生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境還是公害，都與氣候變化密切相關(guān)，地球表面氣溫的升高，既可以影響生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，也會(huì)造成“其他公害”，而植樹造林和保護(hù)林木既可以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，也是保匯、增匯的主要途徑和措施。在此基礎(chǔ)上，《憲法》第89條第6款明確將國家“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”職責(zé)和義務(wù)授予國務(wù)院，明確國務(wù)院代表國家具體履行生態(tài)文明建設(shè)的國家義務(wù)。國家的生態(tài)文明建設(shè)義務(wù)屬于“建設(shè)性義務(wù)”，履行該義務(wù)的主要方式和內(nèi)容是建立和完善生態(tài)文明建設(shè)的各種制度，包括碳中和保障制度。所以，《憲法》序言和第26條、第89條第6款的規(guī)定，實(shí)際上為我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治保障提供了憲法依據(jù)。此外，中共中央和國務(wù)院于2021年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》進(jìn)一步明確了我國碳中和的目標(biāo)和總體思路，對(duì)我國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出了國家頂層設(shè)計(jì)和總體部署。通過憲法規(guī)定 + 國家頂層設(shè)計(jì)政策，能夠充分發(fā)揮憲法的穩(wěn)定性與政策的靈活性之間的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，二者相互配合，共同為建立健全我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治保障提供根本法依據(jù)和國家頂層設(shè)計(jì)。

第二，以生態(tài)環(huán)境法典的編纂為契機(jī)，將減碳、封碳、保匯、增匯的法治內(nèi)容納入生態(tài)環(huán)境法典的相關(guān)章節(jié)。生態(tài)環(huán)境法典是以法典化的立法方式對(duì)我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度進(jìn)行“系統(tǒng)整合、編訂纂修和集成升華”，克服我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治的碎片化與矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)其“體系效益”的最大化。目前，我國生態(tài)環(huán)境法典的“總則編 + 污染控制編 + 自然生態(tài)保護(hù)編 + 綠色低碳發(fā)展編 + 環(huán)境法律責(zé)任編”的五編式構(gòu)造和編纂體例已經(jīng)取得了廣泛共識(shí) ? 。在生態(tài)環(huán)境法典的五編式構(gòu)造下，完全可以將減碳、封碳、保匯、增匯的法律機(jī)制納入其中，形成減污降碳的法治協(xié)同以及碳總量與碳強(qiáng)度控制的法治結(jié)合。具體法治安排如下：一是將減碳、封碳法律機(jī)制納入污染控制編。從行為機(jī)理上看，無論是減碳、封碳還是污染控制，都是對(duì)排放被控物質(zhì)的行為進(jìn)行約束和限制，二者的法律機(jī)制是通用的，都注重源頭控制、過程控制和末端控制，都必須配套相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，都注重市場(chǎng)機(jī)制的作用，都強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、企業(yè)主體和公眾參與的作用機(jī)制等。減碳強(qiáng)調(diào)從源頭和過程對(duì)相關(guān)主體的碳排放行為進(jìn)行控制，現(xiàn)行的污染控制法律制度，如監(jiān)測(cè)制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、總量控制制度、影響評(píng)價(jià)制度、淘汰落后工藝設(shè)備制度、配額交易制度、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度等，都可以適用于碳排放行為。封碳強(qiáng)調(diào)對(duì)不得不排放的二氧化碳進(jìn)行捕集、利用和封存，在行為機(jī)制上類似于污染控制中誰污染誰治理原則，即一方面要明確碳排放者的封碳義務(wù)，另一方面允許碳排放者可以通過第三方治理這種市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)封碳。在具體章節(jié)設(shè)置上，可以在污染控制編總則規(guī)定的基礎(chǔ)上，主要將減碳、封碳的法律制度融入大氣污染控制專章，既實(shí)現(xiàn)了通用性規(guī)定與具體特殊性規(guī)定相結(jié)合，也實(shí)現(xiàn)了降碳減污的法治協(xié)同。二是在自然生態(tài)保護(hù)編中明確規(guī)定保匯、增匯的內(nèi)容。自然生態(tài)保護(hù)編是按照“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)與統(tǒng)籌治理的理念進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)與修復(fù) ? ，與保匯、增匯的目標(biāo)完全一致，在法治上完全協(xié)調(diào)。自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)可實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的健康良好狀態(tài)以及國家的生態(tài)安全，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了保匯、增匯自標(biāo)。因此，在自然生態(tài)保護(hù)編的相關(guān)內(nèi)容設(shè)計(jì)上，一方面需要明確具體生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能，將保匯作為自然生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)之一；另一方面需要將生態(tài)修復(fù)與增匯聯(lián)系起來，明確生態(tài)修復(fù)的增匯目標(biāo)。三是綠色低碳發(fā)展編主要是通過對(duì)綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色消費(fèi)的法律倡導(dǎo)和規(guī)制，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與碳中和目標(biāo)。綠色低碳發(fā)展編將《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等相關(guān)法律內(nèi)容全部納入其中，形成“經(jīng)濟(jì)全流程”控制的法律體系 ? ，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)我國的碳強(qiáng)度控制目標(biāo)。

第三，在能源生產(chǎn)領(lǐng)域，以《能源法》的細(xì)化落實(shí)和《可再生能源法》的修訂為中心，盡快出臺(tái)原子能法，明確能源生產(chǎn)領(lǐng)域的減碳目標(biāo)，促進(jìn)我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在我國一次能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭、石油、天然氣等化石能源占比高達(dá) 85% ，而清潔能源只占 15% ；而從我國目前約100億噸的二氧化碳排放總量看，發(fā)電端占比 47% ，消費(fèi)端如工業(yè)過程、居民生活等占比 53% 。這一事實(shí)告訴我們，一方面需要強(qiáng)調(diào)能源消費(fèi)領(lǐng)域的清潔化義務(wù)和工業(yè)生產(chǎn)過程中的減碳、封碳義務(wù)，這是生態(tài)環(huán)境法典的污染控制編和綠色低碳發(fā)展編可以解決的問題；另一方面還需要強(qiáng)調(diào)提供更多的清潔能源，即能源生產(chǎn)的綠色化和清潔能源比例的大幅提高。只有從能源供應(yīng)端減少化石能源的供應(yīng)以及減少化石能源發(fā)電在總供電量中的比例，提高清潔能源的供應(yīng)以及清潔能源發(fā)電在總供電量中的比例，才能最終解決能源消費(fèi)的綠色清潔化。對(duì)此，可以通過細(xì)化落實(shí)《能源法》的相關(guān)規(guī)定和《可再生能源法》的修訂來提供相應(yīng)的法治保障。已經(jīng)生效的《能源法》將“碳中和”“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”以及“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”作為立法目標(biāo)，進(jìn)而將該目標(biāo)貫徹到能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場(chǎng)體系、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新等內(nèi)容中，并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制和法律責(zé)任作為保障。尤其是《能源法》第5條明確規(guī)定“優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)能源清潔低碳發(fā)展加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”，第23條明確規(guī)定“國務(wù)院能源主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定并組織實(shí)施可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)”，這些規(guī)定都需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，以便為能源減碳提供更具可操作性的法治依據(jù)。

第四，在建筑和交通領(lǐng)域，建立健全相應(yīng)的法律制度，為本行業(yè)本領(lǐng)域的降碳與碳中和提供相應(yīng)的法治保障。交通和建筑領(lǐng)域的二氧化碳排放量分別占我國二氧化碳排放總量的 10% 和 5% ，要想實(shí)現(xiàn)我國的碳中和目標(biāo)，必須控制交通和建筑的二氧化碳排放量，實(shí)現(xiàn)綠色交通和綠色建筑。對(duì)此需要建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，為我國的綠色交通和綠色建筑提供相應(yīng)的法治保障。在建筑領(lǐng)域，可以通過修訂《中華人民共和國建筑法》，將碳中和的相關(guān)要求納入其中。在此基礎(chǔ)上，可以適時(shí)制定綠色建筑行政法規(guī)，進(jìn)一步明確建筑領(lǐng)域的低碳要求。在交通領(lǐng)域，目前可以在碳排放集中區(qū)域，如省會(huì)城市及其周圍的城市群，通過地方立法，促進(jìn)綠色交通的發(fā)展，如大力發(fā)展公共交通、鼓勵(lì)采用公共交通方式出行、激勵(lì)新能源汽車的發(fā)展等。

第五，在科技、金融等支撐領(lǐng)域，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，促進(jìn)低碳技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用和綠色金融的健康發(fā)展，進(jìn)而為碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要的技術(shù)和資金支持。一方面，在科技領(lǐng)域，可以通過修訂《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《中華人民共和國專利法》，為我國低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用推廣提供相應(yīng)的法治保障。另一方面，通過修訂《中華人民共和國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》等金融法律，將綠色金融理念貫穿其中，完善綠色金融法治框架和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資金支持提供金融法治保障。

作者簡介：李智卓，中國石油大學(xué)（華東）文法學(xué)院講師，山東青島，266580。

（責(zé)任編輯 李濤）