新疆“十五五”高質量發展全景圖：創新驅動、區域協調、向西開放的戰略突圍

新疆在我國經濟版圖中占據獨特戰略地位，同時也是發展不平衡不充分的典型區域。“十五五”時期是新疆實現突破性發展的重要窗口期，基于新疆資源稟賦、區位特點和發展實際，本文提出以創新驅動培育新質生產力、深化區域協調縮小南北差距、擴大高水平向西開放、持續改善民生福祉、釋放旅游興疆新活力、筑牢生態安全屏障、強化安全穩定、提升現代化治理能力，作為新疆高質量發展八大支柱，助力新疆真正從國家發展“末梢”，轉變為面向歐亞的開放前沿和高水平內陸發展示范區。

戰略背景與重大意義： 突破結構性困局的關鍵窗口

新疆地域廣闊、資源稟賦突出、區位戰略價值顯著，但發展面臨著多重結構性挑戰，“十五五”時期是新疆搶抓機遇、突破瓶頸、實現經濟與社會的實質性躍升，完成“從發展邊疆到開放前沿”戰略性轉型的關鍵五年。面向“十五五”，新疆需在國家賦予的打造亞歐黃金通道和向西開放橋頭堡、構建新發展格局的戰略支點、全國能源資源戰略保障基地、全國優質農牧產品重要供給基地、維護國家地緣安全的戰略屏障，五大戰略定位框架下實現高質量發展。

（一）戰略基礎與機遇

新疆在新時代國家發展全局中承載著特殊戰略使命，發展動能顯著增強。作為絲綢之路經濟帶核心區，其“五口通八國、一路連歐亞”的區位優勢在“十四五”期間得到實質性強化，2025年經新疆進出境的中歐班列已占全國一半以上[1，截至2024年12月5日，霍爾果斯口岸年度通行中歐班列數量首次突破8000列，創歷史新高。國家能源資源戰略保障基地功能顯著提升，2024年油氣當量近6664萬噸，穩居全國首位[2。新能源裝機規模突破1億千瓦，是“十四五”初期的2.8倍[3]，“疆電外送”中綠電占比達三成[4。農牧產品供給實現從“區內平衡”向“供給國家”的歷史性轉變，糧食總產466億斤，貢獻全國第二增量，棉花產量占全國 92.2% ，產業優勢加速向紡織產業鏈延伸。邊疆安全持續鞏固，地緣安全屏障功能持續夯實。

新時代的新疆戰略機遇交匯疊加。作為新時代國家戰略聚焦，“一帶一路”倡議縱深推進要求新疆發揮核心樞紐功能；新時代西部大開發聚焦提升新疆內生動力；新疆自貿試驗區建設為新疆提供獨特政策空間和融入全球價值鏈、拓展國際市場提供重要平臺。當前全球格局深度演變，亞太與歐洲供應鏈格局重塑，亞歐天陸陸權地位凸顯，新疆作為我國向西開放門戶的戰略通道價值與國家能源安全格局中的戰略價值空前提升。

（二）結構性問題分析

盡管“十四五”期間新疆地區生產總值年均增長保持在 6% 以上，但仍面臨一些結構性問題，限制了新疆高質量發展的潛力。一是產業結構不夠優化。新疆的經濟結構仍然以傳統能源和農業為主，尤其是能源初加工與棉花產業占比過高，而高新技術產亞和現代服務業發展相對滯后。這種產業結構的單一性限制了經濟的多元化發展和長期競爭力的提升。二是區域發展不平衡。新疆內部存在明顯的南北發展差距，南疆地區經濟發展水平、基礎設施、公共服務、開放程度滯后于北疆，南北疆人均GDP差距達1.9倍，形成“北疆隆起，南疆洼陷”的不平衡格局，不僅影響了整體區域協調發展，也對社會穩定構成潛在風險。三是內生創新動能不足。新疆在科技創新方面研發投人強度多年低于全國均值，高層次創新人才缺乏（新疆籍高校畢業生人才流失率偏高）。科技創新成果的轉化率較低，難以形成有效的創新驅動力。四是對外開放面臨挑戰。盡管新疆地理位置優越，但中亞貿易投資規模與區位優勢不匹配，向西通道軟硬件銜接低效，增加了跨境要素流動的成本。五是資源和環境承載壓力增大。新疆水資源日益緊張，生態環境敏感區的保護與發展之間的矛盾日益突出，這給可持續發展帶來了嚴峻挑戰。

（三）“十五五”高質量發展的核心命題

面向“十五五”，新疆需在五大戰略定位框架下，實現三重跨越：推動通道經濟向樞紐經濟質變，將物流規模優勢轉化為價值鏈優勢；實現資源依賴向創新驅動轉型，促進初級產品向高附加值制成品躍升；深化區域分割向協同發展演進，縮小南北疆人均GDP差距。特別是要把握“東數西算”工程實施、碳達峰行動深化、新時代西部天開發等國家戰略疊加機遇，系統構建邊疆現代化發展新范式，為高質量發展提供堅實支撐。

“十五五” 新疆高質量發展的戰略框架：八大核心支柱

基于新疆發展階段特征與內外環境約束，亟須構建系統性、多層級的發展政策組合。本框架以創新引領、區域協調、向西開放為核心驅動，同步激活文旅產業效能提升與民生保障強化雙功能，嚴守生態承載力底線，完善安全韌性治理機制，旨在紓解發展不平衡不充分的結構性矛盾，并服務于國家安全戰略需求、內陸開放探索實踐及區域協調發展目標，為中國式現代化新疆路徑提供建設性支撐，八大支柱共同構成中國式現代化新疆篇章的區域范式。

（一）點燃創新驅動引擎，鍛造新質生產力

新疆作為能源資源大區和向西開放的橋頭堡，亟須通過科技創新突破傳統資源型經濟的路徑依賴。首先，強化區域創新載體功能，特別是發揮烏魯木齊、昌吉、石河子國家自主創新示范區的輻射引領作用，通過構建產學研協同平臺，如聯合實驗室和中試基地，并設立產業技術攻關專項基金，以促進科技創新與產業發展的深度融合。推進環塔里木農業科技走廊建設，聚焦棉花節水增效與林果精深加工技術集成應用，完善“從實驗室到田間再到市場”的轉化通道，助力提升農業生產的科技含量和市場競爭力。其次，推動傳統產業價值鏈躍升，依托準東能源轉型示范區，探索現代煤化工精細化發展，促進煤電與新能源多能互補。通過延伸油氣產業鏈，發展高性能合成材料、高端化學品；構建棉花、特色林果“品種-種植-加工-品牌”全鏈條體系，重點突破長絨棉品種改良、林果采后保質保鮮技術（如凍干）及生物活性成分提取等關鍵技術。第三，布局新興產業前沿賽道。立足豐富風、光、光熱資源，打造“風光熱儲氫”一體化發展的國家級新能源產業基地。大力發展高效光伏組件等新能源裝備制造、硅基碳基等新材料、生物發酵等生物醫藥以及先進裝備制造等新興產業。在烏魯木齊、克拉瑪依等地試點探索智慧油田、智慧物流、智慧農業等“人工智能 + ”應用場景。最后，優化創新人才支撐體系，創新“項目制”“候鳥型”柔性引智機制，如實施“候鳥專家”計劃，給予稅收激勵。啟動“銀齡工程師”項自吸引人才來疆。天幅增加本土高校理工科專業與高技能培訓機構投人，定向培養產業急需人才。在南疆試點高校教授 + 企業工程師聯合培養的“雙導師制”，探索技術入股、“科學家工作室”等激勵模式，以增強人才留疆吸引力。

（二）重塑區域格局，推動協調共興

致力于通過差異化政策組合優化區域功能布局，以破解“北疆強、南疆弱”的發展失衡問題。首先，培育南疆核心增長極。全力支持喀什經濟特區建設，強化其作為南疆發展龍頭引擎的功能，重點提升城市交通樞紐、國際商務區、物流集散中心等核心功能，布局進口資源加工、出口導向制造、數據服務外包等特色產業園區，推動和田、克州與喀什聯動發展，共享特區政策紅利。其次，重構區域空間格局。構建“核心引領-雙軸驅動”空間框架，北疆發展軸帶強化烏魯木齊都市圈創新策源與國際門戶功能，推動伊犁、塔城、博州深化與霍爾果斯、阿拉山口口岸功能聯動，發展面向中亞市場的加工制造、商貿物流、跨境旅游。南疆發展軸帶則以喀什-昆玉城際帶為依托，促進和田、阿克蘇、阿拉爾等節點形成“產業-人口-開放”復合型走廊。強化基礎設施支撐，重點完善南疆交通骨干交通網，推進環塔高速閉環、鐵路提速工程，提升阿爾塔什等水利工程調蓄能力，構建南疆水資源優化配置體系。同時，加速布局覆蓋南疆縣城的高速光纖網絡和5G基站，彌合“數字鴻溝”，以提升區域間的互聯互通水平。最后，創新要素流動機制，實施差異化財政政策，引導勞動密集型與出口導向產業向喀什、庫爾勒、阿克蘇、阿拉爾等南疆城鎮集群適度集聚。通過技能培訓與產業載體建設，支持農業勞動力城鎮化轉型與高質量就業。

（三）開拓向西開放新境界，打造亞歐黃金通道

立足新疆作為我國向西開放門戶的核心區位，開拓向西開放的新境界，打造亞歐黃金通道，以推動其從“通道經濟”向“樞紐經濟”轉型。首先，構建高效立體通道網絡，以提升國際運輸樞紐能級。通過加快推進中吉烏鐵路等關鍵走廊建設，優化阿拉山口、霍爾果斯等鐵路口岸的運營效率與智能化水平。發展多式聯運體系，強化烏魯木齊空港國際貨運功能，探索推進公鐵空多式聯運“一單制”，推動口岸智慧化改革，深化實施預約通關、聯合查驗等措施，以降低跨境物流制度性成本。其次，打造高能級開放平臺，深化制度型開放探索。在中國（新疆）自由貿易試驗區拓展投資準入、跨境數據流動等政策創新空間。培育離岸貿易、融資租賃等特色功能平臺。同時，提升喀什、霍爾果斯經濟開發區高端服務與跨境合作載體功能，以增強其作為內陸開放和沿邊開放高地的吸引力。第三，推動對外經貿高質量發展，升級貨物貿易和拓展服務貿易。通過擴大光伏組件、新能源汽車等高附加值產品對中亞的出口規模，提升在國際市場的競爭力。同時，依托多語言人才優勢，積極開拓面向區域的技術咨詢、教育服務市場，深化產業鏈協作，支持疆內企業在周邊國家布局原材料基地與初級加工環節，并聯合中亞國家在疆布局油氣資源深加工產能。建立中哈農業合作示范區經驗推廣機制，進一步促進新疆與中亞國家的農業合作。最后，培育數字樞紐核心功能，融人國家算力布局，積極參與“東數西算”工程，依托烏魯木齊大數據中心基礎優勢，探索建設“中國-中西亞數字絲綢之路核心節點”，重點開發面向中亞、西亞等國家多語言的跨境內容服務、供應鏈數據服務平臺。

（四）鑄牢民生基石，增進民生福祉

保障和改善民生是高質量發展的根本目標，需著力增強各族群眾獲得感、幸福感、安全感。首先，實施就業優先發展戰略，構建“產業-技能一創業”三位一體支持體系，建立產業轉移導向的就業吸納機制，強化南疆制造業、服務業崗位開發與技能培訓協同。推進需求導向型職業教育改革，發展數字化零工服務平臺，提升勞動力市場匹配效率。探索“創業孵化 + 金融支持”組合模式，支持高校畢業生、返鄉人員創辦小微企業或從事電商等新業態。其次，促進教育優質均衡與人才適配，基礎教育階段采取名校合作辦學、優質數字教育資源共享等方式，擴大南疆優質教育覆蓋面。強化高等教育應用化，推動新疆大學、石河子大學、塔里木大學等高校強化能源化工、信息工程、農業科技等應用型理工學科建設，探索建設產業技術學院/訂單班模式。完善“天山英才”計劃等柔性引才機制，引導科研人才向企業技術攻關一線定向流動。最后，提升公共服務效能與可及性。醫療保障方面，穩步提高基本醫保財政補助標準，深化門診共濟保障機制改革。基層醫療方面，加強縣域醫共體建設，提升鄉鎮衛生醫療機構遠程診療服務能力。文化服務方面，優化“石榴籽”文化驛站等功能載體，支持創作傳播增強文化認同的多元文化產品。社會保障方面，健全分層分類的社會救助體系，筑牢民生保障安全網。

（五）賦能旅游興疆戰略路徑，激活文旅內生動力

高質量發展的關鍵動能在于激活文旅稟賦，將其轉化為富民興疆的支柱產業與鑄牢中華民族共同體意識的重要載體。新疆擁有世界級自然景觀與多元文化資源，需通過系統化開發，實現“文旅引流-產業增值-就業擴容-文化認同”的良性循環，打造世界級旅游目的地與民族團結進步示范區。首先，構建全域全季文旅體系，做強“新疆是個好地方”超級IP，培育“環天山冰雪風情游”“環塔里木絲路文化游”雙主題廊道，強化南疆節點功能，如喀什古城活態保護、和田玉文化體驗。開發全季產品矩陣，夏季主打生態徒步/自駕露營，秋季聚焦胡楊攝影/豐收采摘，冬季擴容“人類滑雪起源地”阿勒泰品牌，春季拓展賞花康養、民俗節慶游；完善智慧服務與交通網絡，升級“一機游新疆”智能平臺，實現“阿勒泰-塔城-伊犁”鐵路環線鋪設與優化，減少中轉耗時，提升游客體驗。其次，深化“文旅 + ”產業融合機制。一是培育文旅新業態集群。鄉村領域，發展民宿集群（喀什）、農莊體驗（吐魯番）、牧家樂（伊犁）、屯墾游（石河子），推廣“合作社 ?⁺ 農戶 + 電商”聯農帶農模式。制造領域，布局烏魯木齊、石河子、克拉瑪依的戶外裝備、滑雪器材、房車制造等特色產業集群。二是建立就業倍增體系。建立導游、民宿管家、非遺工匠定向培訓與認證機制，推行“培訓即上崗”。試點小微文旅創業專項金融支持工具。第三，文體旅融合促進“三交”實踐。一是打造騎射文化國際品牌，申辦“中國國際騎射大賽”永久會址（伊犁、巴州輪辦），形成賽事引擎，對標深圳首屆騎射大賽經驗，設傳統弓競射、馬術表演、青少年騎射夏令營三大板塊，吸引國際選手與游客參與，使賽事成為展示中華騎射文明、促進各族青年切磋交流的年度盛會。配套建設馬術基地、弓箭工坊，帶動飼料種植、獸醫服務、裝備維修等上下游就業，構建“騎射文化文旅走廊”。二是放大影視文旅破圈效應，講好新時代新疆故事。設立“新疆故事”創作基金，借鑒《我的阿勒泰》《地上的云朵》人文敘事，招標西部開發、援疆支教、民族團結主題劇本。對取景新疆的劇組給予稅收減免、攝制協調服務，建立北疆（阿勒泰）、南疆（帕米爾）影視基地。設計影視IP轉化路徑，《我的阿勒泰》《植物學家》實證影視對地方形象的顛覆性提升，可將此轉化為系統性戰略，如開發《我的阿勒泰》牧場騎行、《植物學家》研學等主題游線，組織“跟著電影游新疆”多民族旅行團，推動“觀眾變游客、游客變傳播者”。三是推動文化實景演藝常態化，支持《遇見喀什》《昆侖之約》等劇目長期駐演。最后，加強文化傳承與國際傳播。活態傳承方面，升級“石榴籽”文化驛站，推動木卡姆藝術、艾德萊斯綢、桑皮紙等非遺工坊進景區。跨境合作方面，聯合中亞開發絲路主題跨境游線，開展《何以新疆》多語種紀錄片等跨文化傳播研究。

（六）筑牢生態屏障，護航永續發展

新疆生態環境具有顯著脆弱性與戰略屏障功能，亟須構建保護與發展協同的多維度體系。首先，強化水資源剛性約束管理制度，深化“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”剛性約束機制，在水資源稀缺區嚴控高耗水產業擴張，引導產業結構向節水型轉型。推進高標準農田建設，提升農業節水技術普及率。實現工業水循環利用全覆蓋。其次，分區分類實施生態保護修復，保護水源涵養區，加強天山、昆侖山、阿爾泰山等核心區林草保護，優化禁牧輪牧制度。構筑綠洲防護安全屏障，持續完善塔里木河流域胡楊林修復與準噶爾南緣防沙工程。實現草原可持續管理，建設草畜平衡智慧監測平臺，建立承載力動態評估機制。第三，加速能源結構綠色低碳轉型，實行能源結構優化，加速大型風光基地及配套儲能建設，擴大分布式新能源應用場景，推進煤電機組能效提升改造。開展工業脫碳行動，在石化、鋼鐵等重點行業實施節能降碳技術改造。最后，提升生態環境治理現代化，建立重點生態區與工業園區一體化智能監測網絡，深化跨區域污染聯防聯控機制，健全生態環境損害賠償與公益訴訟制度。

（七）完善公共安全與風險治理體系，筑牢高質量發展根基

新疆社會穩定與長治久安是高質量發展的根本前提，亟須通過制度化路徑完善現代化治理能力。首先，創新社會凝聚力建設機制，深化文化認同載體，提升青少年跨區域交流項目實效，探索常態化結對共建機制。持續優化國家通用語言文字教育覆蓋面與教學質量，拓展多元文化互鑒平臺。其次，升級公共安全，建設智能感知網絡，升級立體化社會治安防控系統，完善專項領域風險治理長效機制。第三，強化多災種應急管理能力，構建風險防控體系，建立地震、風沙等多災種監測預警平臺，推行基于情景模擬的應急預演機制。強化化工園區、礦山等高危領域智能監管系統應用，實施風險分級動態管控。最后，筑牢經濟安全屏障，關鍵領域風險防控方面，重點提升糧食儲備設施現代化水平，增強能源管網系統韌性。產業鏈供應鏈保障方面，建立重點產業鏈供應鏈風險監測評估機制。金融風險防范方面，健全區域性金融風險壓力測試與早期糾正制度。

（八）深化治理能力現代化建設，優化高質量發展支撐環境

治理效能是高質量發展的關鍵支撐，需通過制度創新與能力建設系統性提升公共治理績效。首先，深化數字政府與行政效能革命，革新政務服務與行政流程，推進“一網通辦”“一網統管”系統集成，擴大高頻事項跨區域通辦覆蓋面。深化行政審批標準化改革，探索營商環境便利化指標體系。建設政府數字化協同平臺，強化政策模擬與執行動態監測能力。其次，構建多元協同治理機制，完善“網格化 + 信息化”基層治理框架，提升社區服務精準度。健全社會矛盾糾紛分級調處機制，推廣協商式治理實踐模式。引導社會組織有序參與公共服務供給，建立第三方評估反饋通道。第三，強化法治保障與制度供給，構建法治化治理框架，優化法治環境，全面貫徹依法治疆原則，增強市場主體政策預期與法律穩定性。加強數字經濟、跨境貿易等新興領域法規制定與填補。支持烏魯木齊“絲綢之路法務區”建設，探索國際商事爭端解決機制。構建行政執法監督指標體系，優化城鄉公共法律服務均等化布局。第四，鍛造高素質專業化干部隊伍，加強干部能力建設，開展高質量發展、風險防控等領域專項能力培訓。優化民族地區與基層一線干部選育機制。建立履職效能評估與激勵相容機制，強化干部監督管理。最后，構建親清統一政商關系長效機制，建議建立政企常態化溝通清單管理制度，強化產權保護與公平競爭審查制度剛性約束，推行政府履約信用評價與問責機制，將政府承諾事項的落實情況納人信用評價體系，對失信行為進行問責，以提升政府公信力與市場預期。

結論：肩負國家使命的戰略突圍

“十五五”時期，新疆承載著拓展國家發展空間、深化區域協調實踐、探索內陸開放模式的多重戰略使命。面對復雜內外部環境，新疆需立足國家發展全局視角，以更高站位、更大格局、更深變革、更實舉措，實現高質量發展躍升。新疆的高質量發展不僅關乎區域協調，更承擔著保障國家能源安全、促進民族團結、鞏固西北邊防的戰略責任，其突圍實踐對維護邊疆長治久安、創新區域發展范式、完善國家開放體系具有重大實證意義，需依托國家政策賦能、區域協作深化與在地創新實踐的三角支撐。新疆的邊疆治理模式經驗，將為中國式現代化提供關鍵的區域樣本與制度參考。

注釋

本文在寫作過程中參考了以下文件：《國務院關于印發lt;中國（新疆）自由貿易試驗區總體方案gt;的通知（國發[2023]17號》《自治區黨委自治區人民政府關于全面推進美麗新疆建設的實施意見（2025年2月9日）》《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《新疆維吾爾自治區文化和旅游產業集群發展規劃（2025—2030年）》，特此說明。

參考文獻

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作者簡介

李霞新疆維吾爾自治區社會科學院哲學研究所副研究員，研究方向為馬克思主義中國化與中國式現代化