重慶市農村公路和農村道路規(guī)劃管理機制探析

摘要：針對目前農村公路和農村道路在概念界定、規(guī)劃建設管理方面存在的交叉問題，以重慶市為例，分析了重慶市農村路和農村道路現(xiàn)狀情況，以及在規(guī)劃建設方面尤其是在占用基本農田辦理用地審批手續(xù)方面存在的問題，從進一步明確農村道路和農村公路分類、完善農村公路和農村道路管理機制等方面提出了有針對性的意見和建議。

關鍵詞：農村公路；農村道路；基本農田；管理機制

中圖分類號：TB文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.15.083

0引言

2021年11月自然資源部印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資源發(fā)〔2021〕166號）要求，嚴格控制新增農村道路等農業(yè)設施建設使用一般耕地，確需使用的，應經批準并符合相關標準，落實耕地“進出平衡”；除土地整理復墾開發(fā)和高標準農田建設中必要的田間道路建設可少量占用永久基本農田外，其他農村道路禁止占用永久基本農田。即2021年11月以后能源、交通等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，經依法批準，應在落實耕地“占補平衡”基礎上，按照數(shù)量不減、質量不降原則，落實永久基本農田補劃任務。新建農村道路和農村公路不能占用永久基本農田，農村道路屬于非建設用地，無法避開確需占用耕地的，但需落實耕地“進出平衡”。農村公路屬于建設用地，需辦理建設用地審批手續(xù)。但在實際操作過程中，什么是農村道路，什么是農村公路，該分別如何管理，尚存在政策盲區(qū)和爭議[1]，本文試圖以重慶市為例，探尋農村公路和農村道路的規(guī)劃管理措施。

1農村公路與農村道路相關關系

《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第六條對公路提出了分級原則，以其在路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，其中沒有農村公路的相關概念，目前國家也沒有農村公路的專門法規(guī)。因此，除前述的四級道路外，村道及村莊內部道路等其他農村道路均不屬于《公路法》認定的公路范疇。

根據(jù)國家要求，以及脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等工作制定的農村交通基礎設施考核指標，交通運輸部自行承擔了《公路法》以外農村地區(qū)的部分交通設施建設管理推進職責，并針對考核目標切塊安排了一些補助資金。為此，交通運輸部從建設和管理主體的角度，將縣道、鄉(xiāng)道，以及村道（不含村莊內部道路）一并歸類為農村公路[2]。

目前交通運輸部尚無農村道路的定義。但在自然資源部的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）中，農村道路界定為在農村范圍內，寬度大于等于1米、小于等于8米（南方地區(qū)），用于村間、田間交通運輸，并在國家公路網絡體系之外，以服務于農村農業(yè)生產為主要用途的道路（含機耕道）。自然資源部要求各省市對未納入國家公路網絡體系的農村道路按設施農用地管理，屬于農用地性質。

交通運輸部與自然資源部對農村公路、農村道路的界定尚沒有十分清晰的界定和區(qū)分，尤其在村道一級認定存在交叉[3]。自然資源管理部門認為，縣道、鄉(xiāng)道、村道均應按交通運輸部門相關規(guī)定認定為農村公路，村道不是農村道路。而交通管理部門則認為按自然資源部門相關規(guī)定，在《公路法》認定的國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道四級公路外，服務于農村農業(yè)生產為主要用途，只要寬度不大于8米的道路均可納入農村道路的范疇，符合條件的村道等部分農村公路也是農村道路[4]。

2重慶市農村公路建設情況

2.1農村公路里程逐年增長

農村公路里程逐年增長，現(xiàn)狀已達16.5萬公里，村民小組通達率達到100%。

截至2021年底，重慶市農村公路總里程達到16.5萬公里。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通暢率、通客車率均達到100%，行政村直接通郵率、快遞服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率均達到100%。全市具備條件的村民小組通達率、通暢率分別達到100%、92%。

2.2重慶農村公路建設在西部地區(qū)處于領先水平

對比西部其他省市，重慶市2020年底現(xiàn)狀農村公路路網密度已遠高于其他省市（由于其他省市只有2020年數(shù)據(jù)，因此對比分析重慶采用2020年數(shù)據(jù)）。農村公路總里程達到16.2萬公里，路網密度達到196.6公里每百平方公里，路網密度居西部第一。

現(xiàn)階段各省市“十四五”期間農村公路主要以新改建為主（各省市均未明確細分新建和改建里程）[5]。其中重慶市“十四五”規(guī)劃新改建里程1.6萬千米，云南省6.0萬千米，貴州省6.0萬千米，河南省2.0萬千米等。

2.3建設涉及占用基本農田審批難度大

重慶山地地形特殊，村組分散布局，有別于北方村社集中囤聚，途經的地勢平坦位置多為耕地，公路建設勢必會穿越耕地。原有道路兩側均被利用為耕地，寸土寸金，裁彎取直、挖方放坡難免會侵占耕地，導致農村公路建設審批難度大[6]。

一是部分穿越耕地的現(xiàn)狀農村道路在三調時未被識別，一并劃為耕地。隨著近期社會經濟的發(fā)展，為提高農村居民的出行服務水平，需要對現(xiàn)狀低標準農村道路進行改造和硬化，使其達到通行農村公交的條件。但按照166號文規(guī)定，改造未調出耕地的現(xiàn)狀農村道路很難辦理相關征地手續(xù)。

二是農村道路建設均未包含征拆費用，若需辦理用地劃撥手續(xù)，需調整為建設用地，征地費用可能是建設費用的2—3倍，這部分資金無法保障。同時因手續(xù)辦理難等問題導致已爭取到的國家資金無法用出去，影響政府對農村道路建設的投資[7]。

2.4縣鄉(xiāng)道規(guī)劃未完全落實空間位置

交通運輸部2013年啟動國家公路網調整后，重慶市編制了《重慶市普通省道公路網規(guī)劃（2013—2030）》，全市新增國省道約6千公里，絕大部分是由原縣道升級組成。后在“交通強國”建設背景下，各區(qū)縣交通局于2020年起陸續(xù)編制了《縣鄉(xiāng)道公路網規(guī)劃（2021—2035年）》并報區(qū)縣政府批準。市交通局根據(jù)各區(qū)縣成果梳理匯總，編制了《重慶市縣道公路網規(guī)劃（2021—2035年》，并于2022年11月報市政府審批，規(guī)劃建設的主要內容是既有道路的升級改造和路面改造，新建線路極少。該規(guī)劃暫未納入重慶市或區(qū)縣國土空間規(guī)劃一張圖進行統(tǒng)籌平衡。

縣道鄉(xiāng)道用地屬于交通運輸用地，依據(jù)相關政策需辦理建設用地審批手續(xù)。一般由區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)平臺公司（代建）根據(jù)農村公路建設計劃至區(qū)縣發(fā)改委立項，然后開展工程設計后到區(qū)縣交通局報件，由區(qū)縣交通局進行方案審查和審批。在此期間，由區(qū)縣交通局聯(lián)動區(qū)縣規(guī)資局對其用地性質、是否符合“三區(qū)三線”等進行審查核實。因縣道、鄉(xiāng)道公路建設主要以升級改造為主，新建數(shù)量極少。在實際操作中該流程并未完全落實，更少聯(lián)動規(guī)資局參與。

2.5村道及以下道路多無矢量數(shù)據(jù)

重慶各區(qū)縣交通局針對村道及以下等級道路主導編制了《四好農村路建設規(guī)劃》，僅有項目但無矢量數(shù)據(jù)，也未上圖。道路建設通常由村集體主導選線和協(xié)調內部矛盾，自行組織建設，后期硬化或改擴建大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關部門主導，交通部門根據(jù)情況安排一些補助資金。

農村道路用地屬于農業(yè)設施建設用地，無需辦理農用地轉用審批手續(xù)。之前，區(qū)縣規(guī)資局基本未介入農村道路規(guī)劃建設與管理，在《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）出臺后，有的縣區(qū)局已在按照文件中“新增農村道路落實耕地進出平衡”的要求開展工作。

3重慶市農村公路和農村道路建設存在的主要問題

3.1農村公路和農村道路界定不清，管理不規(guī)范

一是自然資源和交通部門對農村公路和農村道路認定標準不夠明晰，存在前文所述模糊地帶，造成農村道路可能被誤判為農村公路的問題。二是地方政府為爭取交通建設和道路管護資金，建設農村道路時將一些農村道路立項為縣道、鄉(xiāng)道，現(xiàn)被規(guī)資部門認定為農村公路，從而出現(xiàn)“非農化”違法建設問題。

3.2農村公路規(guī)劃上圖難，部分規(guī)劃僅有項目清單

重慶地形復雜，農村公路量大面廣，區(qū)縣交通部門在規(guī)劃編制時往往只有項目清單而無矢量數(shù)據(jù)。調研中，部分區(qū)縣對有實施方案或設計方案的農村公路包裝整合，已納入“三區(qū)三線”劃定中予以空間用地保障。但部分區(qū)縣農村公路空間位置無法鎖定，難以精準上圖，未能在“三區(qū)三線”劃定中予以保障[8]。

3.3農村道路空間落地難，用地管理難度大

農村道路建設時，常存在無規(guī)劃計劃、無設計方案的情況。村集體按照“村民自愿、民主決策”的原則組織實施，部分還采取由村民提供承包地做資入股的方式修建[9]，其在路徑選擇方面靈活多變，實際過程中變數(shù)很大，前期也難以精準落實空間，客觀也存在選址難以避讓耕地甚至永久基本農田等情況。同時，建設程序無需用地審批，規(guī)資部門難以深度介入，管理難度大。

4下一步工作舉措及相關建議

4.1明確農村公路和農村道路分類

為了便于后期規(guī)劃管理和區(qū)分，建議爭取規(guī)資管理部門理解和支持，結合重慶實際實事求是界定農村公路和農村道路，以明晰分類管理。建議與《公路法》及行政管理層級相對應，界定：農村公路主要指縣道、鄉(xiāng)道及其所屬設施，按建設用地管理，嚴格落實“占補平衡”。農村道路主要指村道及以下等級道路及其附屬設施，且寬度不得超過8米，按農用地管理，落實“進出平衡”。

4.2完善農村公路、農村道路管理機制

強化源頭自治、閉環(huán)落實農村公路和農村道路的規(guī)劃統(tǒng)籌和土地用途管制。

（1）農村公路。

建議各區(qū)縣規(guī)資部門在編制區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃時，加強與區(qū)縣交通部門編制的《縣鄉(xiāng)道公路網規(guī)劃》等專項規(guī)劃銜接，合理布局農村公路網體系，并將規(guī)劃縣道、鄉(xiāng)道空間矢量數(shù)據(jù)匯入市交通綜合信息平臺。其中，縣道納入區(qū)縣國土空間總體規(guī)劃，通過區(qū)縣國土空間規(guī)劃一張圖進行管控，不能確定準確線型的縣道列入項目清單進行管理。市規(guī)資局與市交通局對縣道納入區(qū)縣國土空間總體規(guī)劃進行監(jiān)督。鄉(xiāng)道納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃進行規(guī)劃管控。縣道、鄉(xiāng)道新改擴建涉及新增用地的，按照公路辦理用地手續(xù)。

（2）農村道路。

各區(qū)縣規(guī)資部門在編制實用性村莊規(guī)劃時，加強與區(qū)縣交通局編制的《四好農村路建設規(guī)劃》等專項規(guī)劃銜接，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村集體組織在符合國土空間規(guī)劃前提下優(yōu)化農村道路項目的路線方案，避讓永久基本農田和生態(tài)保護紅線，盡量不占或少占耕地。鼓勵村集體積極挖潛盤活存量道路用地，充分利用既有道路資源進行農村道路改造提升，合理控制新增農村道路建設規(guī)模。同時，區(qū)縣政府在年度耕地“進出平衡”總體方案中，將農村道路建設安排作為一個專項納入，加強農村道路建設的整體統(tǒng)籌，切實做好耕地保護。

4.3關于特殊情況的建議

考慮到仍重慶屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，個別區(qū)域地形條件特別復雜，建議爭取自然資源部及成都督察局理解和支持。對于少量確實難以避讓永久基本農田的農村道路和農村公路，在確保完成永久基本農田保護目標任務前提下，允許按照先補后占、數(shù)量不減、質量不降的原則進行補劃。

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