“操作系統” 更新

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.04.006

數字時代的浪潮席卷全球，數字化已經成為社會發展的時代趨勢。我國數字政府建設已進入加速發展的新階段，各地不斷涌現出改革創新成果，“智慧城市”“接訴即辦”“一網通辦”“最多跑一次”“一次也不跑”等實踐方興未艾。政府數字化轉型從內部的體制機制變革傳導到基層治理末端，表現為數字時代街頭官僚的嬗變。“街頭官僚”（street-levelbureaucrats）作為工作于基層前線，直接和公民打交道的政府公共服務人員，［]身處國家與社會互動的界面，是“源于周遭情境的個人困擾”與“關于社會結構的公共議題”的鏈接者。[2然而，在數字時代，日常生活中的審批、信訪、咨詢不再需要與基層政府工作人員面對面接觸，數字時代的“街頭官僚”顯露出走向消隱和退場的趨勢。隨著政策執行從傳統的情感驅動轉向科技驅動，街頭官僚的角色逐漸被重新定義。

數字平臺化治理使傳統的政策傳達與執行過程隱入“屏”后，究竟意味著權力運行的簡化還是強化？在“人機交互”的新型政務模式中，原本充滿復雜情感和多元利益的公共訴求在后臺終端統一被標準化處理，在高效率和規范化表象之下是否潛藏著治理風險？如何通過結構調整與過程優化，實現數字治理基層“操作系統”的更新迭代，在數字政府建設過程中打通系統性瓶頸，打造公共價值創造的良性循環？本文從數字政府運作機理出發，透視街頭官僚這一“操作系統界面”演化的內在邏輯，并基于公共價值創造理論，就提升數字政府系統效能進行了探討。

一、理解操作系統：數字時代街頭官僚的角色演變

操作系統的概念來自計算機系統，指控制和管理整個計算機系統的硬件和軟件資源，組織、調度計算機的工作與資源的分配，進而為用戶和其他軟件提供方便的資源與環境的程序集合，起著“承上啟下”的作用。本文將此概念引入到國家治理領域，數字政府建設既包含對國家治理體系的“硬件”系統升級，也包含對基層治理能力“軟件”的迭代優化。作為與民眾直接交互的主體，街頭官僚則肩負著調度系統內部的“硬件配置”和“軟件資源”的責任，是滿足用戶訴求、創造公共價值的關鍵層級。街頭官僚處于科層制金字塔的最底端，基數大、權力小、地位低，但是由于其是與政策目標群體的直接接觸者，發揮著政策傳導和政策執行“最后一米”的關鍵作用。在與公民的直接互動中，街頭官僚所具有的自由裁量權賦予其依據慣例、經驗甚至個人偏好等，允許其在執行過程中擁有對政策內容加以調整的靈活空間。可以說，街頭官僚充當著國家與社會之間、國家權力與公民權利之間的“中間人”，其工作內容直接對公民產生影響，而其績效表現直接反饋為公民對行政能力、政府形象的評價和感知。從這個意義上看，街頭官僚扮演著數字治理中操作系統界面的角色，在治理過程中發揮著承上啟下的核心作用。

操作系統的核心功能與基本目標是整合系統資源、提高運行效率、優化用戶體驗，而街頭官僚作為社會治理的“操作系統界面”，可以被理解為滿足“用戶體驗”的社會公共價值再造的執行者和媒介。步入數字時代，政府的運行模式正在發生深刻變化，政策執行不再局限于傳統的面對面溝通，而是通過數字化平臺和移動設備實現跨部門協作、數據共享和智能決策支持。隨著基層治理工作流程、決策機制、政民關系的變革，街頭官僚的內涵特征與責任結構悄然發生著變化。[3政務APP、小程序、政府平臺網站等模式的推廣，令傳統街頭官僚“面對面打交道”的方式受到巨大沖擊。首先帶來的是功能上的轉變，基層工作者們不再“上街”為公眾提供服務，任務接收、研究處理、結果反饋、績效評估、監督問責等一系列工作都通過線上政務平臺完成。街頭官僚正從傳統的“執行者”轉變為“操作者”，他們在數字平臺上的參與不再局限于直接的數據收集和處理，而是通過智能工具進行跨部門協作。其次是工具上的變化，傳統的面對面溝通逐漸被數字化工具所取代，街頭官僚需熟練掌握移動應用、人工智能（AI）和物聯網等數字工具，成為公共部門數據采集、信息同步和決策執行的關鍵角色。因此，有學者指出，大量基層工作者正從街頭官僚（street-levelbureaucrats）演變為屏幕官僚（screen-level bureaucrats），[4在現代治理體系中扮演著更復雜的角色。

政務處理系統的數字化轉型對街頭官僚的公共價值創造帶來了雙重影響。一方面，數字技術引入對權力和責任的監督具有積極作用。信息技術嵌入官僚制不僅帶來了行政權力的技術賦權，而且催生了組織體系的技術賦能。[5傳統語境下的街頭官僚因其自由裁量權的范圍無法控制，存在嚴重的“避責”現象。而數字化的治理模式重新配置了上下級之間的自由裁量關系，使裁量權自下而上移動到監督層面。[6此外，技術的運用能夠減少街頭官僚在使用自由裁量權中的歧視行為，同時也拓展了對街頭官僚的監督渠道。[另一方面，數字技術的引入也給街頭行政帶來了民主價值變異與潛在風險。有學者指出，數字技術雖然在一定程度上以便捷化操作與自動化流程減輕了傳統模式下的不合理自由裁量，但也帶來公共性成本、合法性成本、適應性成本等新負擔。8首先，自由裁量權的上移或隱藏并不等同于消退，技術主義只是強化了傳統官僚主義的運作，使官僚主義表現呈現出新的特征和表象。「9]政策發起者、政策執行者以及終端用戶之間的互動和博弈并未停止，只是各主體互動的場域和模式發生了變化，數字政府運作過程中各個環節都可能潛藏著新的政策執行偏差。其次，數字化政務有可能使政策過程“黑箱”更為神秘。由于直接溝通的減少，數字技術掩蓋了權力使用的實際情況，模糊了街頭官僚自由裁量權的運用，反而有可能誘發不負責任的行為。[10]此外，隨著人類主觀判斷的減少，責任歸屬的辨析變得更加困難，阻礙了問責程序的運行。[1]

理想狀態下，民眾根據自身需求，在街頭官僚這一可視化、可觸摸的“菜單”界面上尋找適配的公共服務軟硬件，調用相關資源，解決自身問題，實現社會公共價值的最大化。然而，隨著數字政府轉型升級，基層治理的前端“操作系統”不斷更新，系統結構與運行機制持續升級，而街頭官僚的“系統操作界面”卻并未完美匹配于頻繁迭代的后臺系統，反而在用戶體驗的“屏幕端”產生諸多適應性和操作性問題，阻滯了公共價值的創造。如何打破數字化基層治理中的公共價值創造瓶頸，成為優化數字政府運行機制的關鍵命題。

二、透視操作系統：數字時代街頭官僚的角色沖突

在數字化基層治理系統的構建中，存在著一系列復雜的內在矛盾。從硬件來看，盡管數字政府體系的建立意在提升效率，卻仍面臨著基礎設施的滯后和資源的無效消耗。從軟件來看，問題則表現為形式主義的盛行和數字政策的懸空執行。這些問題往往隱藏在治理的“黑箱”之內，不在前端直接顯現，但它們的影響卻會逐漸滲透至基層治理的末端，在“街頭官僚”這一交互界面上呈現出新的樣態，被民眾用戶所感知。在數字時代新型“街頭官僚”行動模式和反饋機制的調適過程中，用戶的價值判斷與感知會上溯傳導到數字政府核心，推動頂層設計重新評估和修正治理系統。

在基層治理數字化轉型過程中，街頭官僚這一“用戶感知界面”上會顯示出“系統報錯”“系統卡頓”“系統不兼容”“病毒入侵”“系統崩潰”等多重警告，反映出數字化基層治理“操作系統”內部的結構脫嵌、兼容困境、風險失控、增負降效等一系列問題，導致數字政府的公共價值創造過程阻滯于治理末端（圖1）。本研究通過“自上而下”和“自下而上”的雙重視角透視數字化基層治理的操作系統，結合數字時代街頭官僚的內涵特征與行動邏輯，從公共價值創造視角出發，對數字化基層治理“操作系統”的困境作出如下分析。

（一）結構脫嵌：公共價值創造的路徑阻滯

通用計算機系統是由硬件和軟件組成的一種層次式結構，最內層是硬件系統，最外層是使用計算機系統的人，人與硬件系統之間是軟件系統，其中操作系統起著人機協調的樞紐作用。與此相似，數字政府內部同樣存在著硬件系統與軟件系統的協調問題，一些基本結構矛盾可能使街頭官僚的公共價值創造過程受到阻滯。

在硬件層面，數字技術的引入使政務系統運作性能前所未有地提升，呈現出高效率、強算力的特征。街頭官僚作為操作系統界面，鏈接著數字政府的“核心CPU”與“用戶”。例如，在“智能問政”“一次也不跑”等機制中，原有的線下接待、審批工作人員移入線上，基層“用戶”透過屏幕與之互動，并在這一數字街頭官僚操作系統中完成個人任務進程。然而，這種政務系統的結構重塑可能在另一種層面上加固了政府過程中的“黑箱”。政務系統是壟斷式的單向輸出與強制選擇，系統升級和漏洞修復全憑開發端的自覺，當科層隨著數據線流動最終融化于治理末端，并不意味著多重委托代理關系下信息偏差的消散—更為細密的小微權力有可能隱蔽于顯示屏之后，更為復雜的決策過程藏于計算機密封的“主機”中，可能生成更加隱蔽的政策模糊空間，誘發新的腐敗。系統內核的痼疾表征于“操作系統界面”，輸出為頻繁的“未響應”和“報錯”。輕則降低用戶體驗，引發公眾反感；重則損害公民權利，損害政府公信力。例如，在網上證件辦理過程中時常出現材料被無故退回，只在平臺上顯示“審批未通過”的情況，從而引起民眾“還不如直接去窗口，不懂可以問，至少有工作人員教”的困惑。

在軟件層面，數字時代的街頭官僚這一“操作系統界面”的理想狀態是依據用戶的不同需求為其精準匹配相應的政務程序，讓服務群眾更順暢、更高效。然而，當前政務APP與政務小程序的泛濫使居民眼花繚亂，苦不堪言，系統軟件“中看不中用”，致使用戶體驗過程中“卡頓”頻發。一個平臺可以集成的功能時常分散到多個平臺中“各自為政”。同時，盡管數字技術減少了街頭官僚和公民接觸，從而壓縮、消除了街頭官僚在政策執行中的任意性。當街頭官僚不斷趨向機械化和程序化的“不見面工作”時，民眾也在被對象化和格式化。基層工作點多、線長、面廣，所謂“上面一根針，下面千條線”。靠線上交流、指揮能解決的問題，只是其中一部分，在實際工作過程中需要適當合理的柔性自由裁量空間，“無處容情，無處講理”式的剛性數字施政難免遭到公眾的排斥，認為數字化轉型一勞永逸的想法顯然低估了基層的特殊性與復雜性。

數字時代基層“治理術”的智能化、技術化在帶來高效率的同時，也漸漸使公共服務成為沒有溫度的產品。在這一過程中，公眾的政務感知逐漸淡化，個體與國家之間的政治聯系日益弱化，數字治理體系內部面臨著結構脫嵌與功能脫節的嚴峻挑戰，遠未滿足“以人為本”的公共價值創造期待。

（二）兼容困境：公共價值創造的公平赤字

兼容性（compatibility）通常指不同硬件、軟件或其組合系統之間相互協調、穩定高效運行的能力。在數字化轉型的大背景下，由于數字政府建設的不平衡和不充分，街頭官僚的操作系統同樣面臨明顯的兼容性困境。

首先，城鄉數字鴻溝問題不容忽視。在技術接入方面，城市地區的基層治理通常擁有更為先進的數字技術和資源，使其能夠更加高效地提供服務并響應民眾需求。鄉村地區的街頭官僚往往受限于基礎設施的不足，“高配置”的系統與“低配置”的硬件兼容困難，嚴重制約了基層提供高質量服務的能力。此外，在用戶差異方面，農村地區由于經濟和文化發展水平相對滯后，智能手機的普及率較低，迫使城鄉基層工作者必須采取截然不同的行動邏輯和工作模式，優質數字化公共服務均等化有待提升。

其次，群體數字鴻溝問題同樣亟待解決。在數字化轉型的浪潮中，傳統的街頭執法逐漸演變為線上系統審批，這一轉變可能導致線下服務的缺失，使得數字可及性成為衡量服務有效性的關鍵指標。隨著越來越多的服務向線上遷移，那些對數字技術不熟悉的老年人群體面臨被邊緣化的風險。此外，部分線上政務系統在設計時未能充分考慮到殘障人士的實際需求，存在用戶界面交互復雜、操作不友好等問題。而后期對這些系統的改造往往費用高昂，政府在運營和維護這些特殊功能方面缺乏足夠的動力，導致優質數字化公共服務可及性不足。系統兼容性問題在數字政府建設中引發的隱性不平等，不僅凸顯了城鄉之間以及不同群體之間的數字鴻溝，也對街頭官僚創造公共價值的公平性和包容性提出了挑戰。

（三）風險失控：公共價值創造的潛在風險

操作系統具有安全風險管理的功能，理想的操作系統通過安全與權限管理技術，如訪問控制、防火墻等，能夠保護系統資源和數據的安全性。傳統的街頭官僚具有較大的自由裁量空間和行政靈活性，存在潛在的微小權力濫用風險，但也給基層治理留下了緩沖和彌補的彈性空間。然而，步入數字時代，街頭官僚逐步隱匿于線上，使政務過程的風險向上游遷移。

一方面，數字政務平臺的安全機制尚不完善，存在“病毒入侵”的風險。系統內部可能存在漏洞，容易遭受黑客攻擊或數據篡改，而龐大的平臺規模使得漏洞修復變得異常困難。此外，隨著面對面服務的減少，街頭官僚的在線行為變得更加隱蔽，這使得工作追責變得繁瑣且復雜，從而產生了所謂的“數字避責”問責困境。另一方面，數字政務平臺的補丁機制也不夠完善，存在“系統報錯”的故障。這些操作系統通常具有脆弱性和低可逆性，后臺工作人員的微小失誤可能會給公眾帶來巨大的不便，并且一旦發生錯誤，很難進行撤銷。數字時代街頭官僚的工作流程與行動標準也亟需優化升級，數字政務平臺在設計和維護時需要更高的標準和更嚴格的質量控制，以提升政府的公信力和效率，構建更加透明、高效和負責任的政府。

（四）增負降效：公共價值創造的結果悖論

街頭官僚位于科層的末梢，不僅要應對資源限制與人員短缺，還要面對不可兼容、不切實際的組織目標，甚至要處理與工作對象無休止的情緒化接觸，有學者將其稱為“情緒勞動”。這種環境造成的勞動壓力往往會削弱街頭官僚的角色定位和責任意識，從而使其陷入疲憊、茫然和困惑。[12]隨著政務數字化轉型的加快，越來越多的事務轉向線上辦理，這在一定程度上減輕了街頭官僚的情緒勞動。然而，街頭官僚的數字化在減負提效的同時，也展現出了增負降效的“另一副面孔”。

從增負角度看，數字政務提高效率的背后，依然隱藏著巨大的基層超負荷工作與形式主義壓力，導致街頭官僚的職業倦怠問題突出。出于競爭壓力和在“中心任務”的注意力分配牽引下，基層政府必然把大量的日常性的、程序化的常規任務納入新的技術系統中，從而把傳統的街頭官僚轉變成技術系統官僚（system-levelbureaucrats）。[13]信息技術所帶來的組織結構變化也只是在這一宏觀背景下的調適，并未動搖等級結構與官僚制度在政府組織結構中的主導地位。[14]在海量基層信息與無限責任壓力的“兩面夾擊”之下，街頭官僚被嵌入在強大的制度邏輯里動彈不得。數字技術的支持雖然讓基層工作人員與民眾直接打交道得以減少，但是其工作負擔卻不降反升，數字治理創新下衍生出大量的“指尖上的形式主義”，新的技術淪為填表、曬圖片的留痕工具，五花八門的公眾號和應用程序成為基層“背不動的數字枷鎖”。街頭官僚成為數字負擔的實際消化者，這極大損耗了基層工作人員的時間與精力，降低其工作成就感和獲得感。

從降效角度看，數字時代“面對面式”情緒勞動的隱沒，反而使街頭官僚漸漸失去了自我價值判斷的“參照系”和工作成就評估的“自檢鏡”。情緒勞動體現著街頭官僚管理個人情緒，感知服務對象情緒，在其工作基礎上恰如其分地進行回應以提供情緒價值和工作價值的能力。傳統的基層工作者與群眾進行溝通交流，而這種以情感為基礎的情緒勞動需要情緒智力與情緒技能，需要公務員能夠將心比心和換位思考，感知、理解并響應服務對象的情緒并解決問題。在這種能動化和創新化的工作中，街頭官僚有效且高效地利用公共資源來提供公共物品，并收獲公共服務價值感和自我提升激勵感，為優質公共服務的再生產構成良性循環。然而，隨著技術主義的滲透，“情緒勞動”被“指尖勞動”所取代，“馬上辦”變成了“網上辦”，“上網絡”代替了“下基層”，街頭官僚與群眾的距離變遠了。官僚制度的一般性與關懷服務的特殊性之間存在的沖突是難以調和的，[15]而在整齊劃一、效率至上的數字政務運作體系中，情感化、個性化的服務更加難有容身之處。這既引發了公共服務的懸空感和冰冷感，也降低了街頭官僚自身的工作價值感與成就感。

三、優化操作系統：城市數字化治理的公共價值再造

如何從上述街頭官僚“操作系統界面”癥結入手，對基層治理“操作系統”進行優化升級，促進數字政府建設提質增效？下面將基于公共價值創造理論進行闡釋。

公共價值的概念最初由莫爾（Moore）提出，它源于對新公共管理追求效率、忽視民主價值的批判，強調對新公共管理的超越。［16]公共價值集合了公民對政府的綜合期望，是公共服務供給與需求雙向匹配的建構過程。[17]數字政府旨在運用數字技術重塑政府治理體系，提高治理能力，提供符合公眾價值期望的公共管理與服務。[18]在數字政府公共價值的創造路徑方面，福本（Fukumoto）和波茲曼（Bozeman）提出的價值生命周期理論提供了適配的思路。[19]公共價值生產過程分為上游、中游和下游三個環節：上游主要涉及價值產生（birth）、價值識別（identification）和價值細化（elaboration）；中游涉及價值工具（instrumentation）和價值執行（implementation）；下游涉及價值實現（realization）和價值結果（outcomes）。從計算機學科的視角來看，操作系統通過科學有效的資源管理策略，以實現多個用戶程序資源共享的合理性、有效性和開放性。本文將這一理念與“上游、中游、下游”公共價值創造過程互嵌匹配、互相參照，為探索數字時代街頭官僚“操作系統”的優化路徑提供了可借鑒的分析框架（圖2）。

（一）上游：公共價值識別

“操作系統”升級的第一步是校準公共價值識別“源代碼”，這一環節的核心目標是“合理性”，即通過對多重目標的合理統籌實現公平與效率的統一。在基層治理過程中，數字政府建設面臨的多重價值目標經由層層政策傳導，最終匯集于街頭官僚，并經由這一“操作系統界面”傳遞給民眾這一“用戶”。治理模式的數字化轉型，呼喚著街頭官僚角色形象的重新定位與公共價值創造功能的重新校準。羅斯（Rose）等人構建的數字政府價值框架提出了四個價值取向：效率、專業、服務與參與，[20]在數字政府公共價值研究領域得到廣泛應用。基于此，可從上述四個方面識別數字時代街頭官僚的公共價值目標。

效率性是操作系統優化的主要目標。部分傳統街頭官僚逐步向線上轉移與簡政放權、建設服務型政府的基本目標相吻合，也是提升國家治理能力現代化水平的重要一環。

專業性是操作系統優化的關鍵抓手。街頭官僚的專業價值深深嵌套在傳統科層制邏輯下，受到公眾與上級的雙重評估。數字時代的街頭官僚需要在擁抱智能化、自動化技術的同時保障行政合法性與決策準確性，克服“數字黑箱”帶來的隱形負面效應，來實現系統結構的優化與系統風險的管控。

服務性是操作系統優化的核心追求。公共價值理論強調，公共服務關注的核心不是政府生產了什么，而是能否滿足公眾需求以及服務供給與需求是否有效匹配。[21]公共價值的達成取決于公民的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。[22]數字時代街頭官僚的公共價值評估應始終堅持以人為本的根本導向，傾聽廣大群眾聲音，兼顧少數群體利益，尊重人民的樸素需求。應當加快完善基層數字政府平臺體驗、意見反饋渠道，暢通“后端客服”與“前端優化”的渠道，逐步解決系統不兼容問題。

參與性是操作系統優化的創新源泉。優良的操作系統能夠支持用戶自主開發、個性定制，使用戶成為產品迭代升級的助推者。在數字政府公共價值生產過程中，公民與政府之間良好關系的建立是促進價值共創的前提條件，而作為政府與公眾之間的中介，街頭官僚的角色極為重要。數字時代的街頭官僚“操作系統”應當具有開放性，借助數字技術，幫助用戶打破傳統模式下組織中上層對公共決策過程的壟斷，推動基層治理者參與協商與決策。

上述價值要素深深嵌入在數字時代街頭官僚的組織體系與工作場景中，相互影響、相互嵌套。數字時代的治理系統需要對資源和目標進行合理有效的評估和排序，以期實現公平與效率的協調統一，否則將會損害民眾利益與政府公信力。街頭官僚要在艱難的價值平衡和復雜的利益排序中實現多維公共價值的創造，就需要從執行層面考察操作系統的優化方法。

（二）中游：公共價值執行

“操作系統”升級的第二步是優化公共價值執行“運行機制”，這一環節的核心目標是“有效性”，即提高系統資源的利用率與系統的吞吐量，同時以硬件軟件的優化配置防止資源錯配和系統過載。街頭官僚位于政策執行的末梢，既面臨著科層制內部的自上而下壓力傳導，又接收著自下而上的民眾訴求。政務數字化轉型中，街頭官僚的工作環境、任務內容和自由裁量空間均發生了一定變化，如何通過系統升級使之與多方需求適配？以下三條路徑具有一定的可行性。

第一，“磁盤”合理分區，優化組織結構。數字時代的街頭官僚呈現出自由裁量權收縮、隱入幕后的特征，這的確有效約束了治理過程中的微小權力。然而，如果只片面地將自由裁量權視為損害公共利益的風險因素，實質上是以一種完全消極的態度對待基層治理中的靈活智慧，忽視了自由裁量權在治理中的特殊價值。數字系統“零接觸式”的行政管理過程，有可能剝奪有需要的公民在公務人員行使自由裁量權時獲得的福利，從而產生“自動化不平等”。[23]因此，應當針對不同類型公共服務的特殊性進行分類施策，分區處理。有學者提出，根據街頭官僚工作界面的不同，可以區分出“窗口空間”“街頭空間”“社區空間”的街頭官僚；根據街頭官僚工作性質的差異，可以分為服務類和管制類的街頭官僚。[24]針對窗口空間行政審批型的街頭官僚工作，可以加強完善線上服務系統，減少不必要的流程和手續，實現更為精簡的政務服務。然而，針對社區空間的服務，應當合理配置人力資源，打通線上線下服務的壁壘，保留基層治理中必要的“面對面式”溝通與服務。此外，針對老年群體和殘疾群體的特殊需求，應當分類精準施策，防止電子政務“一刀切”，為其留出自由選擇的空間，提供個性化、定制化的服務。

第二，“垃圾”定期清理，整治形式主義。基層治理呈現出“上面千條線、下面一根針”的“漏斗形結構”，身處其中的街頭官僚既需要承接各個條線部門的任務部署，又需要直面群眾的民生訴求，承擔著多重職責。[25]而數字技術的引入卻并未實現減負的期待，反而產生了增負的后果。根據人民智庫的調研，數字化轉型過程中普遍存在要求基層工作人員反復填報相同材料，數字政務平臺成為曬打卡和曬加班的“秀場”，冗余復雜的政務APP占用了基層工作人員大量時間。[26]如果不及時清理“操作系統”中的“緩存垃圾”，將會導致系統卡頓甚至崩潰。同理，大量“技術負能”任務嚴重影響了數字政府建設過程中街頭官僚的公共價值創造效能，必須采取相應手段進行整治。近些年全國各地開始探索的“一表通”模式是基層數字治理減負的一個典型參考。各地通過精簡整合重復報表，大大減少了基層花在報表上的時間，真正以數字化手段推動基層減負、治理增效。

第三，重視“病毒”查殺，完善監督機制。計算機系統內的病毒嚴重影響著系統運行穩定性和數據安全，定期查殺病毒是保障系統良好運轉的必要手段。數字政務運作體系中潛藏著外部風險和內部漏洞，街頭官僚作為政策傳導的末端，是各類風險的匯聚點。因此，必須完善數字政務體系內部的自我監督和糾錯機制，防范化解重大風險，定位消除微小隱患。首先，數字政務平臺需要建立更為嚴格的數據錄入和審核機制。后臺工作人員在輸入數據時，應有雙重或多重驗證流程，確保信息的準確性。其次，數字政務平臺應加強系統的安全性和穩定性。這意味著需要定期進行系統維護和升級，以修復已知的安全漏洞，提高系統的抗攻擊能力。再次，數字政務平臺應建立完善的錯誤追蹤和責任追究機制。一旦發現錯誤，應立即啟動調查程序，查明原因，并根據情況對相關責任人進行問責。最后，要健全數字政務公開體系、群眾評價體系與問責機制，以外部監督打開數字政務“黑箱”，管控數字治理中的避責現象。

（三）下游：公共價值實現

“操作系統”升級的第三步是優化價值結果“交互體驗”，這一環節的核心目標是“開放性”，或者說“可擴展性”，即能夠支持多種硬件平臺、軟件應用程序和網絡協議，并且允許第三方開發者和用戶根據自身需求對操作系統進行擴展和定制。這一特性使操作系統能夠適應不斷變化的技術環境，滿足不斷增長的計算需求，支持多種硬件平臺和不同的軟件應用，具有良好的穩定性、兼容性和可移植性。數字政務技術的逐步成熟使街頭官僚的角色與形態發生了巨大轉變，也為打造更為靈活開放的公共服務供給模式提供了嶄新機遇。

第一，完善公共服務雙向建構系統。封閉的系統是停滯的系統，基層數字治理模式應當以開放的姿態吸納群眾意見與工作人員意見，促進治理效能的提升。被圈定于指標化績效考核空間的基層治理難以避免會走向僵化、冰冷和剛性，脫離了“以人為本”的核心價值取向。新時代的數字化基層治理，應當更好地發揮街頭官僚的主體作用，充分重視人的需求、人的關懷、人的價值。通過完善規章制度，借力智能化管理平臺，打造敏銳感知用戶體驗、體察尊重民眾情感、能動靈活自主優化的街頭官僚“操作系統界面”。一方面，打造高效便捷的群眾反饋評價機制，莫讓政務APP中的“意見反饋”功能空設。在智能化問政、自動化決策日益熱門的當下，也不應忽視人工客服的作用，應當保留一部分人力資源解決群眾的復雜意見訴求。例如，根據欠發達鄉村地區的具體“硬件配置”合理定制基層工作“操作系統界面”，充分發揮村干部、大學生村官的作用，彌合城鄉數字鴻溝。另一方面，應當給予基層工作者發表意見的空間，請他們從街頭官僚的工作實踐出發評估數字化轉型場景的模式，對無效增負的數字場景進行優化升級，推動基層治理減負增效。

第二，打造多元公共價值共創空間。科爾德拉（Cordella）和坦皮尼（Tempini）從“價值共同創造”視角出發，提出公共價值應由眾多個體共同創造，政府、市場和公眾在內的多元主體合作生產是數字政府公共價值創造的重要路徑。[27]數字時代的街頭官僚體系應當以開放包容的姿態擁抱多元主體進行公共價值共創，在彌補基層資源不足、減輕人員短缺壓力的同時，也可以最大限度地回應社會與社區的需求和期望，實現基層治理“操作系統界面”的“個性化”與“定制化”。例如，浙江省近年來逐步完善“基層數字化改革聯系點”建設，在數字政務政策及場景出臺前讓基層干部、企業、市民等協同把關，確保數字化轉型服務于實際工作需要。同時，市民也可以根據自身對公共服務的訴求，參與協同創新過程，推動公共價值創造。[28]例如，愛沙尼亞政府通過區塊鏈技術，不再對公眾執行統一化的標準，而是可以根據公眾特征與需求，提供個性化的針對性公共服務。[29]

第三，重建街頭官僚自主升級路徑。從整體性視角出發，公共價值并不完全來源于服務提供者。相反，它是由提供者和使用者之間的互動而形成的組合創造。［30]然而在數字時代，街頭官僚日益趨近韋伯意義上的“高速運轉的官僚機器上的齒輪”。[31]在將服務對象同質化、格式化的同時，街頭官僚自身也走向了工具化和機械化。作為龐大官僚系統的微小齒輪，“脫域”的街頭官僚在一定程度上喪失了自我監督、自我提升的激勵，數字政府的“操作系統”漸趨僵硬和固化，放棄自我更新和系統升級，最終將阻礙優質公共服務的可持續供給與公共價值的可持續創造。因此，優化街頭官僚操作系統，不應固守“技術至上主義”與“效率至上主義”，只將目光聚焦于短期績效結果，更應該關注街頭官僚的能動作用，在適宜的場景中使其回歸富有溫度、鼓勵創造、需要巧思的群眾服務活動，并在這一過程中重塑街頭官僚的主體性，提升其思想覺悟與工作熱情，推動數字時代街頭官僚操作界面的優化升級與基層治理操作系統的更新迭代。

四、結語

數字政府建設并非簡單的治理手段的數字化轉型，在深層意義上它還代表著政府存在方式的革新。[32]數字治理與街頭官僚角色重塑之間的關系是一個復雜而深刻的話題，對數字時代街頭官僚的重新定位與再闡釋，回答的是在群眾感知的最末端追求什么樣的數字政府運作模式問題，更進一步說，是追求什么樣的政府的問題。從傳統社會到數字化時代，街頭官僚從最初的“執行者”轉變為“操作者”，在數字平臺上進行跨部門協作和智能決策支持。這一轉變不僅改變了政府的運行方式，也塑造了社會的整體進步方向。赫拉利曾在《未來簡史》中曾發出預警：“只要我們放棄了以人為中心的世界觀…人類就有可能從設計者降級為芯片，再降成數據，最后在數據的洪流中溶解分散，如同滾滾洪流中的一塊泥土。”[33]展望未來，街頭官僚們將不再是政府管理的直接主體，而是成為參與決策的核心力量。未來的政策執行將更加注重數據化、智能化和跨部門協同，街頭官僚需要不斷適應這些變化，更加注重技術能力、協作能力的培養和持續學習的態度。只有這樣，才能更好地滿足社會發展的需求，更好地應對數字時代的挑戰和機遇。

說明：本文系國家社科基金一般項目“我國數字治理中個人信息保護的政府管理體制機制研究”（21BZZ077）部分成果。

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Abstract： With the depening of digital empowerment of urban governance， the working mode and action logic of street bureaucrats have been undergoing tremendous changes，and their roles need to be adjusted urgently in the digital wave.Using the related concepts of computer system for reference， this paper takes \"operating system interface\" as a metaphor to understand the role evolution of street bureaucrats in the digital age，which provides a new perspective for reshaping the role of street bureaucrats in the digital age. Continuing the logic of \"operating system optimization\"，this paper analyzes the path of public value reconstruction in the digital transformation of governance from stages of \"upstream-midstreamdownstream\"， which provides useful reference for governance innovation in the digital age.

Key words： digital city; operating system; role remodeling; reconstruction of public valu

責任編輯：王明洲