財政壓力下的鄉鎮政府行為研究

一、引言

近年來，受經濟下行壓力和減稅降費等因素的多重影響，全國財政收支呈現“緊平衡”，地方財政收支平衡壓力明顯加大。2016—2022年，全國財政收入狀況整體出現下滑趨勢①，分中央和地方看，中央和地方財政收入除2021年有所增長外，但總體也均呈現下滑趨勢。從中國的財政體制看，為了改善財政收入占國內生產總值比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低的現象，中國于1994年實施了分稅制改革。分稅制改革后，中央財政收入增加，地方財政收入下降，特別是基層政府。但從支出的角度看，地方政府的事權和支出責任并沒有發生改變，因此分稅制改革之后地方基層政府往往面臨著財政收入和支出不匹配的問題。因此，盡管中央和地方財政收入均有所下降，但財政壓力最大的還是基層政府，特別是縣鄉政府。1995—2009年，縣級政府的財政收入占全部財政收入的比重基本穩定在20%，但是其支出在2000年之前卻占到了30%，且之后呈現增長的態勢，2009年時增至42%，十年間增長約40%（吳敏和周黎安，2020）。

縣級政府尚且如此，鄉鎮政府作為最基層政府，其面臨的財政壓力更甚。從20世紀末開始，為了解決基層政府的財政缺口，中央政府出臺了諸多調整基層財政體制的政策，2023年5月，國務院辦公廳出臺了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，這些舉措表明，基層財政缺口問題具有長期性和復雜性，至今仍是政策關注的焦點。對于基層地方政府而言，除了被動對上級政府出臺的政策做出回應外，更加積極主動地尋求解決辦法才是根本。因此，本文想要研究的問題是，基層政府在面臨財政缺口時該如何積極應對呢？或者說可以如何行為？在當前各級政府普遍面臨財政壓力的情況下，對該問題的研究毫無疑問有著重要的理論和現實意義。

然而，想要研究該問題并不容易，首要問題便是數據。中國是五級行政體制，縣鄉屬于最基層政府，承擔了大量公共事務，因此有學者認為縣鄉政府“權力最小、責任最大”（馬光榮和張玲，2023）。即便如此，在現行分稅制體制下，鄉鎮政府面臨的財政壓力仍大于縣級政府。因此，從研究情景看，選擇鄉鎮政府作為研究對象是最合適的，但鄉鎮數據很缺乏；另外，鄉鎮政府的行為往往具有內生性。鄉鎮政府的財政收入和財政支出均和當地的經濟發展息息相關，這也導致了鄉鎮政府的行為——無論是后文敘述的節流還是開源，均具有內生性。想要解決該問題需要選擇合適的外生沖擊。

廢除農業稅為我們研究該問題提供了非常好的研究情景。對于第一個問題，很幸運地，浙江省有鄉鎮層面的數據，雖然只有三年（2003—2005年），但涵蓋了諸多可供研究使用的變量指標；對于第二個問題，為了促進農業的發展，同時也為了解決日益嚴重的三農問題，中國從2000年開始在農村推行新一輪改革，稱之為農村稅費改革，直至2006年在全國范圍內取消了施行長達2600多年歷史的農業稅。雖然政府和學術界均認為農村稅費改革是中國農村繼家庭聯產承包責任制改革之后又一重要舉措，但該舉措是否能達政策制定者的目標以及承包制改革的積極影響仍需要謹慎評估（周黎安和陳燁，2005）。但不可否認的是，農業稅廢除對鄉鎮政府而言是一次外生沖擊。

而且，更重要的問題在于，從鄉鎮政府的視角來看，農業稅對于鄉鎮政府而言是一項重要的財政收入來源。從數據上看，2000年農業稅收入465.3億元（《中國農村統計年鑒2005》），同期鄉鎮財政總收入為1026.65億元（《中國財政年鑒2001》，同期全國財政收入為13395.23億元），占比達到了45.3%。當然，農業稅取消后，中央政府為了防止基層政府收入下降安排了轉移支付，但轉移支付并不能彌補農業稅的損失（陳曉光，2016；孫小燕和溫琦，2007）。所以，在政府支出剛性的情況下，鄉鎮政府在面對財政收入突然大幅度下降時勢必要做出回應，那么，鄉鎮政府該作何選擇呢？進而會對地方公共品供給產生什么影響？

本文基于上述邏輯，以農村稅費改革中農業稅取消為外生沖擊，使用手工收集的浙江省2003—2005年鄉鎮層面的數據，使用鄉鎮糧食產量占比和耕地面積占比構造不同鄉鎮在農業稅取消后面臨的財政壓力指標，使用廣義雙重差分法實證檢驗了地方政府行為的變化：節流還是開源？以及對基層公共品供給的影響。結果發現，稅費改革不僅沒有降低鄉鎮政府的財政收入，反而增加了財政收入。排除了轉移支付的解釋，我們認為主要是因為地方政府開辟了新的稅源，即大力發展非農產業，這一點和既有文獻的發現是一致的（謝貞發等，2017）。最后，本文還發現，農業稅取消之后，財政壓力更大的鄉鎮增加了教育和醫療公共物品的供給，這一方面驗證了開源的結果，同時也證偽了節流的觀點。

與本文相似的文獻有謝貞發等（2017）、毛捷和曹婧（2021），但存在如下三方面差異：第一，從我國的財政體制看，越基層的政府面臨的財政壓力越大。從這個意義上說，農業稅作為鄉鎮基層政府最重要的財政來源，取消農業稅勢必會使鄉鎮政府面臨更大財政壓力，從而為研究財政壓力下地方政府行為提供了一個非常好的研究情景。第二，從研究的內容上講，本文與毛捷和曹婧（2021）關注的重點并不相同，毛捷和曹婧（2021）認為農業稅取消造成地方政府更加依賴土地出讓金的邏輯在本文并不成立，因為鄉鎮政府本身沒有賣地的權力；但和謝貞發等（2017）之間的差別在于，謝貞發等（2017）關注的是農業稅取消促進了第二產業發展，從而導致財政收入的上升。但這一邏輯成立的前提是第二產業的稅收歸縣級政府，但很顯然，分稅制改革體制下，發展工業產生的新的稅源很大程度上要和上級政府進行分成。在這種財政體制下，地方政府通過發展工業來增加稅收的激勵有多少是值得商榷的。本文的研究設計有效規避了上述激勵扭曲問題，因為本文驗證邏輯使用的是鄉鎮企業，而鄉鎮企業所繳的稅收均歸鄉鎮政府支配，而無須和上級政府等進行分成，因此，鄉鎮政府有很大的激勵發展鄉鎮企業（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。第三，本文和上述文獻最重要的差別是不僅關注了開源，同時也關注了節流，全面考察了農業稅取消之后基層政府的行為。相比之下，既有文獻只關注了其中一方面。

本文的貢獻在于：第一，從研究視角看，本文主要從農業稅取消對鄉鎮政府財政收入產生沖擊入手，研究（地方）政府在面臨財政壓力時會如何選擇這一問題。很顯然，這一問題不僅具有理論意義，同時也非常有現實意義，因此需要從理論和實證的角度予以研究。既有文獻雖然也關注到了農村稅費改革，比如周黎安和陳燁（2005）關注了稅費改革對農民收入的影響，周飛舟（2006）、徐增陽和黃輝祥（2002）、朱鋼（2002）考慮了稅費改革可能會對鄉鎮財政造成更大的缺口，但很顯然，上述文獻僅僅停留在農村稅費改革的影響這一層面，而沒有探討鄉鎮政府會在財政壓力下的反應（周黎安和陳燁，2005；周飛舟，2006；徐增陽和黃輝祥，2002；朱鋼，2002）。本文從（地方）政府能動性的視角，以農村稅費改革為切入點，全面考察了財政壓力對（地方）政府行為產生的經濟影響，這是本文和既有關注農業稅取消的文獻的不同之處，也是本文最重要的創新點。特別是我們發現，農村稅費改革并沒有導致財政收入的下降，反而增加了基層政府的財政收入，這為我們理解基層政府在財政壓力下的行為提供了重要的經驗證據（陳抗等，2002），同時也為解決基層政府（包括縣市政府甚至地市政府）財政缺口以及債務問題提供了新的思路①。

第二，本文是第一篇使用鄉鎮層面的數據對農村稅費改革背景下基層政府行為變化進行研究的文章。使用鄉鎮作為研究樣本的好處在于：其一，眾所周知，中國區域經濟發展極為不平衡，因此研究樣本層級越高，混淆因素會更多，樣本差異性越大。以2022年的行政區劃數據為例，中國一個省包含10.7個地級市，1個地級市包括8.5個縣，1個縣包括13.6個鄉鎮。從計量的角度看，更加微觀的數據可以更好地控制樣本之間的差異，使得結果更加可信。其二，更重要的是，相比縣市甚至更高層級的樣本，農業稅占鄉鎮政府財政收入的比重更大，農業稅取消之后鄉鎮政府面臨的財政壓力更大，因此也更加有動力對農業稅取消做出反應，這是很重要的研究前提。因此，本文的研究主題確定了使用鄉鎮作為研究樣本是最合適的。在一定程度上說，本文也為以后研究鄉鎮發展提供了數據上的支撐。

第三，從研究結果看，本文發現了一些新證據。在面臨財政壓力時，（地方）政府可以選擇節流或開源，但不同的選擇對應不同的結果。比如，一些研究發現農村稅費改革導致地方政府財政收入下降以及公共品供給的下降（周黎安和陳祎，2015）。而本文則發現，稅費改革并沒有導致鄉鎮政府財政收入的下降，反而還增加了公共物品的供給，這主要是因為鄉鎮政府開辟了新的稅源，即發展工業，我們發現農村稅費改革后，鄉鎮企業的數量、利潤和上繳稅額均顯著增加。本文的發現既是對既有文獻的重要補充，同時也深化了我們對稅費改革經濟影響的理解，對于之后類似政策的制定提供了經驗證據的支持。

本文其余部分內容安排如下：第二部分介紹了農業稅取消的歷史背景，同時從理論上分析了農業稅取消會產生的經濟影響，提出本文待檢驗的假說；第三部分對數據來源和估計策略進行了說明，給出了變量的描述性統計；第四部分檢驗了農業稅取消對鄉鎮政府財政收入的影響；第五部分在第四部分的基礎上檢驗了農業稅取消對鄉鎮政府公共品供給的影響；最后部分是結論和政策含義。

二、歷史背景與理論分析

（一）歷史背景

農業稅古已有之，是農業社會中最重要的稅種①。新中國成立之初，農業稅仍然是國家財政收入的重要來源，1950年農業稅占稅收總額的比重仍然達到了約39%，之后一直下降，2000年，農業稅占稅收總額的比重已經下降到3.7%，具體見圖1。從整體上看，2000年左右農業稅占比已經很低，但是對于地方政府，特別是鄉鎮政府而言，農業稅占鄉鎮政府財政收入的比重依然很高。特別是20世紀80年代以來，三農問題特別是農民負擔問題愈發嚴重，這不僅阻礙了農業的發展和經濟轉型，同時也導致了社會的不穩定。因此，從2000年開始，中央政府發布多個文件開始率先在安徽省農村推行稅費改革，以期降低農民稅費負擔，增加農民收入②。從農業稅費改革的書面規定、通知和條例看，截至2004年9月24日，全國有5個省（自治區、直轄市）完全取消農業稅，3個省（直轄市）基本取消，16個省（自治區）的310個縣免征農業稅，11個糧食主產省（自治區）降低農業稅率3%，其余省、自治區、直轄市農業稅稅率總體上降低1%。2005年，全國有28個省全面免征農業稅，河北、山東、云南也按中央要求將農業稅稅率降到2%以下。在《農業稅條例》正式廢止之前的2005年，全國幾乎所有的區縣已經停征“農業三稅”，該年縣級“農業三稅”總收入僅為2004年的8.9%（陳曉光，2016）。2006年，中國正式取消了農業稅。

具體到本文研究的浙江省，其于2004年開始推行稅費改革，當年發布的《中共浙江省委、浙江省人民政府關于全面進行農村稅費改革的通知》（浙委〔2004〕4號）中提出，在全省范圍內全面完成以“減調改穩、合理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容的農村稅費改革，但并不是完全取消農業稅，其中的表述是“調整農業特產稅、穩定農業稅以及取消屠宰稅”。

2003年，為進一步加快全省經濟欠發達鄉鎮的發展，根據中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關于實施“欠發達鄉鎮奔小康工程”的通知》（浙委辦〔2003〕14號）精神和省委、省政府主要領導對做好欠發達鄉鎮農業稅減免工作的要求，早在2001年，對全省361個經濟欠發達鄉鎮農民人均收入低于全國農民人均收入水平的農戶，免征農業稅，共免征農業稅4841萬元，占當年農業稅的7%左右，全部由省財政轉移支付。

2004年，為深化農村稅費改革，減輕農民負擔，扶持糧食生產，確保糧食安全，對全省各地在農業稅計稅土地上種植糧油作物的農業收入免征農業稅。對免征影響財政收入部分，省財政給予轉移支付，全省80個市、縣、區有75個當年基本停征了農業稅，共減免農業稅57761萬元，為2005年全省宣布全面停征農業稅打下了良好的基礎。2005年《浙江省人民政府關于進一步做好深化農村稅費改革工作的通知》（浙政發〔2005〕7號）規定，2005年在全省范圍內正式取消農業稅，比中央政府宣布正式取消農業稅提前一年。

這里需要著重說明一下農業稅對鄉鎮政府財政收入的重要性，因為這涉及本文研究的前提條件。從全國的數據看，2000年全國農業稅收入465.3億元（《中國農村統計年鑒2005》），同期鄉鎮財政總收入為1026.65億元（《中國財政年鑒2001》），占比高達45.3%。李普亮等（2004）使用山東省十個鄉鎮的調查數據計算發現，稅費改革前，農業稅占鄉鎮財政收入的比重平均為31.6%，稅費改革后更是增至79.6%。根據陳曉光（2016）的計算，2005年前，縣級層面農業稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮到鄉鎮政府的經濟結構相比縣市更偏向農業，因此農業稅占鄉鎮政府的比重會超過21.5%。再以最早進行試點縣的安徽省為例，2000年，通過農村稅費改革，安徽農民稅費負擔共減少16.9億元，其中鄉鎮減收的為13.96億元，按1850個鄉鎮平均，則全省每個鄉鎮減收75.46萬元（周焱，2001）。相應地，安徽省2000年財政稅收收入144.58億元，平均每個鄉鎮稅收收入781.51萬元，按這個數字，減少的農業稅占鄉鎮稅收的比重接近10%。很顯然，稅收收入中很大一部分來源于城市，因此，農業稅廢除對鄉鎮財政收入的影響遠遠超過10%。孫小燕和溫琦（2007）對山東省濟寧市某鎮的調研中發現，2003年預算內收入占該鎮總收入的62.8%，其中農業四稅占到預算內收入的53.7%，取消農業稅后，這部分占財政總收入33.7%的稅收急劇減少，這對于本就入不敷出的鄉鎮財政來說，無疑是雪上加霜。為了避免這種情況的發生，中央政府在取消農業稅的同時也對鄉鎮政府因為農業稅的損失而進行的轉移支付，但轉移支付也不能完全彌補因農業稅取消導致的稅收損失。同樣地，孫小燕和溫琦（2007）的調研數據顯示，2006年該鎮得到的轉移支付295萬元，而該鎮2003年的農業稅收入為383.5萬元，二者缺口有90萬元，占當年農業稅收收入的比重為23.5%。根據陳曉光（2016）的計算，2005年前，縣級層面農業稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮了轉移支付后，該比重下降到9.5%。以本文使用的2003年浙江省縣級數據看，農業五稅占稅收總額的比重平均而言約為11.45%。所以對于鄉鎮政府而言，該比重會更高。

（二）理論分析

1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，從此，我國開始探索鄉鎮財政體制。1994年分稅制改革之后，由于中央和地方在財政收入劃分上呈現“上收”特征，而地方承擔的事權未減少，導致地方政府普遍面臨收支不匹配的壓力，地方政府的財政壓力逐漸顯現，且分稅制體制下越是基層政府，財政壓力越大。即使到了現在，基層地方政府依然面臨著不小的財政壓力①。

從財政收入的角度分析，對于鄉鎮政府而言，農村稅費改革之前，農業稅一直是鄉鎮財政收入的重要來源（詳見上文的論述）。因此農業稅取消使得鄉鎮政府本就不富裕的財政更加入不敷出，財政壓力加大。在這種情況下，對于鄉鎮政府而言，想要緩解財政壓力，只有兩個辦法——開源或節流。如果不想辦法節流或者開源，會導致鄉鎮政府財政收入的下降，進而影響鄉鎮政府提供公共品的能力。但開源和節流兩種選擇對應了可能不同的結果。具體分析，節流的本質是減少或壓縮財政支出，因此并不會導致財政收入增加。況且，政府的財政支出一般都是剛性的，即有所謂的棘輪效應，因此想要節流較為困難（周飛舟，2006）。而且，從財政支出的結構看，地方政府往往承擔著大量公共服務，比如學校醫院等公共品的供給。在這種情況下，節流不僅不能增加地方公共品的供給甚至會減少，從而對基層本就薄弱的民生服務產生更加不利的影響。

而開源則是尋找新的替代稅源，其本質是通過增加財政收入來緩解財政壓力。關于開源，一種方式是增加征管力度，比如強化對工業企業的稅收征管，既有文獻對該問題有較多研究（范子英和田彬彬，2013；李廣眾和賈凡勝，2020；李春濤等，2021；楊永聰和李齊笑，2024）。但是，一來鄉鎮二三產業并不強，本來就是需要扶持發展的對象，即使能夠強化征管，得到的收入也并不能夠彌補農業稅取消的損失；更重要的是，強化稅收征管可能會對工業和服務業企業的績效產生負面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。從本文后文的實證檢驗結果也發現，稅費改革對績效的影響是正向的，這一結果也說明了本文發現的開源并不是通過加強稅收征管這一機制產生的。

在工業化社會中，工業是稅收（增值稅和營業稅）的重要來源，因此，鄉鎮政府在面臨財政減少的壓力時可能會通過第二種開源方式——大力發展工業來增加稅收。謝貞發等（2017）發現，當縣級政府面臨財政壓力時，除了強化稅收征管，還會大力發展第二產業。特別是，在中國，存在鄉鎮政府直接控制的鄉鎮企業，鄉鎮企業的稅收直接歸鄉鎮政府而無需上繳，所以鄉鎮政府發展工業的動力更強。在這種情況下，如果鄉鎮政府通過積極發展工業（鄉鎮企業）以尋求新的稅收來源，那么即使農業稅取消了，財政收入也不一定會下降反而會增加。

對于（地方）政府而言，提供公共品是其財政支出的重要一項，而公共品的供給在很大程度上取決于財政收入的多寡，特別是在生產性支出偏向的背景下，教育、醫療及社會保障等基層民生性公共服務供給不足是（地方）政府面臨的突出問題（喬寶云等，2005）。一些文獻認為，比如Fan等（2004）的研究表明，農村公共投資對促進農村發展和扶貧具有非常重要的作用。由于農村人口的主要生產和生活活動發生在自己的村莊，導致村民很難從上級政府或其他途徑提供的公共服務中得到好處，因此對于農村居民而言，當地提供的公共服務對于他們的生存和發展具有至關重要的意義（羅仁福等，2006），基層民生性公共服務供給不足甚至已成為打好鄉村振興戰役的關鍵難題（姚鵬等，2022）。在農業稅取消導致鄉鎮政府財政壓力的背景下，公共品供給會發生什么變化呢？如果上文的邏輯成立，那么我們應該可以看到鄉鎮政府公共品供給的增加。因此，通過檢驗公共品的供給，也可以間接驗證鄉鎮財政收入在稅費改革前后的變化。既有文獻研究了稅費改革對公共品供給的影響，但是其潛在的假設均是稅費改革導致了財政收入的下降（左翔等，2011；張博驍和王輝，2015）。但如果本文提出的開源觀點成立的話，那么應該能看到公共品供給的增加，而這也在一定程度上證偽了節流的觀點。

基于此，本文提出如下假說：

假說1：農業稅取消導致鄉鎮政府面臨財政壓力，在這種情況下，鄉鎮政府可以選擇節流或開源的方式來緩解甚至解決財政壓力；

假說2：鄉鎮政府如果選擇開源的方式緩解財政壓力，那么其機制是發展鄉鎮工業而不是通過加強稅收征管；

假說3：鄉鎮政府如果選擇開源的方式緩解財政壓力，那么應該可以看到鄉鎮政府公共品供給的增加；如果鄉鎮政府選擇節流，則不會增加。

三、數據說明和估計策略

本文使用浙江省2003—2005年的數據對上述觀點進行檢驗，參考Chen（2017），借鑒雙重差分法的檢驗邏輯，即農業稅取消前不同鄉鎮的農業稅負是不同的，因此2005年取消農業稅之后所有鄉鎮的農業稅均為0，不同鄉鎮的農業稅損失是不同的，損失越多的鄉鎮面臨的財政壓力越大，越有動機進行節流或開源的行為。具體來說，我們使用如下的固定效應模型進行因果識別，回歸方程如式（1）所示：

其中，i表示鄉鎮，t表示年份。為虛擬變量，浙江省是2005年取消的農業稅，因此2005年設為1，2003和2004年為0。考慮到所有鄉鎮均受到沖擊，但是各鄉鎮受沖擊的程度不同，因此該方法屬于廣義雙重差分法（Nunnamp;Qian，2011）。方程（1）中我們感興趣的系數是，它衡量的是農業稅取消產生的影響。具體來說，估計系數衡量的是2005年相對于之前年份農業稅更重的鄉鎮（相對于農業稅負較輕）在經濟影響方面的額外變化。

Y為被解釋變量，首先在檢驗農村稅費改革對鄉鎮財政收入的影響時為財政收入（取對數），其次在驗證開源假說時為鄉鎮企業相關指標，包括鄉鎮企業數量、就業人數、利潤以及上交的稅額等。之所以選擇鄉鎮企業，主要是因為地方政府在面臨財政壓力時青睞于實施能夠帶來地方獨享稅源的措施。比如，Han和Kung（2015）發現所得稅分享比例降低造成的財政壓力，使地方政府的發展重心轉變為與土地有關的房地產業和建筑業；陳思霞等（2017）的研究發現，諸如房地產業、交通運輸業等營業稅支撐產業的增加值在所得稅改革后大幅上升；Chen（2017）基于農業稅改革的準自然實驗，發現受到改革沖擊較大的轄區地方政府會顯著加大對制造業增值稅的征管力度。鄉鎮企業的所有權屬于鄉鎮政府，因此鄉鎮企業上交的稅額完全由鄉鎮政府支配（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。最后在檢驗對公共品的影響時，使用學校、醫院等數量作為被解釋變量。

表示本文的核心解釋變量——鄉鎮農業稅負擔，定義為2003年各鄉鎮糧食產量占縣市糧食總產量的比值，該定義是根據農業稅的計算方式得到的。根據農業稅條例規定，各種農業收入的計算標準分別規定為①：（1）種植糧食作物的收入，按照糧食作物的常年產量計算；（2）種植薯類作物的收入，按照同等土地種植糧食作物的常年產量計算；（3）種植棉花、麻類、煙葉、油料和糖料作物的收入，參照種植糧食作物的常年產量計算；（4）農業特產品收入，按產品實際收入另行規定；（5）其他經濟作物的收入和經國務院規定或者批準征收農業稅的其他收入，由省、自治區、直轄市人民政府規定計算標準。前3條所列農業收入一律折合當地的主要糧食，以公斤為單位計算，折合比例由各省、自治區、直轄市人民政府規定。因為本文使用的是浙江省一省的數據，因此折算比例均相同。從這個規定中可以得出兩點結論，其一，糧食產量是最重要的計算單位，一般而言，糧食產量越多，稅負越重；其二，僅使用糧食產量并不能精確衡量農業稅負，所以我們也使用2003年各鄉鎮耕地面積占縣市耕地總面積的比重指標做了穩健性檢驗。計稅土地面積是征收農業稅的基礎。上文中提到，農業稅的計稅基礎是糧食產量，而糧食產量的多寡則和耕地面積呈正相關關系，因此，耕地面積越多，相應地農業稅越重。為了驗證二者存在相關性，我們使用1999年縣級層面的耕地面積和農業五稅進行回歸②，回歸結果見圖2。從結果中可以看出，二者顯著正相關，單變量回歸系數在1%的水平上顯著，R2為0.71。所用數據均來源于《浙江鄉鎮統計年鑒》。

DID估計的識別依賴于這樣一個假設，即在沒有受到政策處理的情形下，處理組和控制組的潛在結果在處理前后具有相同的變化趨勢，我們需要提供進一步的證據來支持我們的識別，見下式：

本文變量主要分為三類：財政指標、公共品指標以及控制變量，其中鄉鎮糧食占比和耕地面積占比是本文的核心解釋變量，衡量農業稅負的大小。具體指標以及相關的描述性統計詳見表1。需要說明的是，為了便于回歸系數的解釋，這三類指標均取對數形式。

四、節流還是開源

（一）基準回歸結果

需要說明的是，對節流的檢驗因為數據的原因并沒有實現，比如精簡機構、縮小人員編制、撤校并點等，這些均沒有數據。不過，對于公共品供給的檢驗中則使用了學校相關的指標，按照上文的論述，如果政府僅僅是節流，那么并不能增加政府財政收入，同時可能還會縮減公共品的支出，因此，對財政收入以及公共品的檢驗結果在一定程度上可以證偽節流的觀點。

根據上文的分析，開源的途徑之一便是支持工業的發展，這一邏輯已經得到了諸多文獻的驗證。改革開放初期，財政大包干給了地方政府激勵，促使地方政府開始大力發展鄉鎮企業，這是鄉鎮企業崛起的一個重要原因。在中國，鄉鎮企業是鄉鎮政府直接控制的農村工業部門，因此在財政壓力下鄉鎮政府自然有激勵支持發展鄉鎮企業這種非農產業，從而開辟新的稅源以彌補農業稅損失。

表2首先給出了稅費改革與地方財政收入之間的檢驗結果。其中第（1）～（2）列衡量農業稅負的指標為各鄉鎮糧食產量占比，第（1）列僅控制了鄉鎮和年份固定效應，第（2）列在第（1）列的基礎上增加了控制變量，均使用聚類到鄉鎮層面的標準誤，第（3）列和第（4）列衡量農業稅負的指標為各鄉鎮耕地面積占比，控制變量和前兩列相同。可以看到，所有的回歸結果系數均顯著為正，這說明農業稅負越重的鄉鎮在農業稅取消之后財政收入不減反增。

可以從數據上比較一下農業稅損失和財政收入增加的大小。2003年，農業稅總共約為6.2億元，表2第（2）列回歸系數表示，本文計算的農業稅負指標每增加1%（即一個單位），財政收入會增加1.2%。從描述性統計中可以看出，農業稅負均值為2.1%，這就意味著財政收入增加2.52%。財政收入均值為4307.7萬元，那么平均而言，一個鄉鎮財政收入增加約108.6萬元，2003年共1229個鄉鎮，那么財政收入增加約13.3億元，是農業稅損失的約2倍，遠遠超過了農業稅損失。這一結果證實了本文提出的假說1。

上述結果可能的解釋是鄉鎮政府開辟了新的稅源。為了驗證上述觀點，表3提供了相應的證據，表3第（1）～（6）列被解釋變量均為鄉鎮企業相關的指標，之所以使用該指標，也是因為數據所限，本文使用的數據并沒有全部工業企業相關的指標。根據浙江鄉鎮統計年鑒的數據，2005年，浙江省鄉鎮企業總數為112.06萬個，相比2004年增長3.5%，因此鄉鎮企業在鄉鎮工業中占據了相當重要的地位，是鄉鎮工業經濟較好的代表。

從結果來看，稅費改革之后，鄉鎮企業的數量、從業人數、總產值以及營業額和上繳稅收均顯著增加，只有凈利潤系數為負且不顯著，而且相比其他系數絕對值很小。但總的來說，這驗證了本文的觀點，即鄉鎮政府在農業稅取消之后，通過大力發展非農產業顯著促進了鄉鎮企業的發展，而工業貢獻的稅收大于農業，因此稅費改革不僅沒有導致地方政府財政收入的下降，反而導致財政收入的上升。同時這一結果也證實了鄉鎮政府開源的機制在于發展工業而不是通過加強稅收征管，因為如果是加強稅收征管，根據既有文獻的研究發現，會對工業和服務業企業的績效產生負面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。

本文的發現和謝貞發等（2017）的研究結論較為相似。謝貞發等（2017）也研究了農業稅取消之后縣級政府的行為，認為在壓力型財政體制下會導致地方政府開辟新的財源，即財政壓力更大的縣市，農業稅改革之后工業增長更快。最后，使用耕地面積占比衡量農業稅負的結果保持一致，詳見表4。

（二）平行趨勢

采用雙重差分方法必須具備一個前提條件是“滿足平行趨勢假設”，即在政策事件發生前，處理組與對照組的變化趨勢應該是一致的。因此，本文采用事件研究法（ESA）來具體分析，回歸分析的方程式為式（2），具體回歸結果見表5。

從平行趨勢的回歸結果可以看出，第一，農業稅取消之前，核心解釋變量系數為負但不顯著［第（1）列］或者為正但也不顯著［第（2）列］，且系數絕對值非常小，說明平行趨勢是滿足的，農業稅取消前，各鄉鎮財政收入的趨勢是相同的；第二，農業稅取消后，核心解釋變量的系數顯著為正，且相比之前的系數大幅度增加，說明農業稅取消顯著增加了鄉鎮政府的財政收入。

五、稅費改革與公共品供給

上文發現，農業稅費改革反而增加了鄉鎮政府的財政收入，即地方政府選擇了開源。除了開源，地方政府也可以選擇節流，或者在開源的同時進行節流，這部分對節流的觀點進行驗證。其中的邏輯是：提供公共產品是政府的重要責任，但提供公共產品需要財政收入支持。如果農業稅取消導致財政收入下降，鄉鎮政府對此的反應是選擇節流，那么，鄉鎮政府必然要縮減各種公共支出，即使鄉鎮政府不縮減公共支出，在財政收入受到沖擊的情況下，必然也不會增加公共產品支出。因此，如果看到公共產品供給的增加，那么就可以證偽鄉鎮政府選擇了節流這一觀點，相反，如果看到公共產品供給的下降，那么鄉鎮政府不僅選擇了開源，還選擇了節流。這樣，本文就從節流、開源兩個角度來檢驗，更加全面考察了農業稅取消之后基層政府的行為。

另一方面，研究農業稅改革和公共物品的供給還可以間接檢驗基準結果的穩健性，其中的邏輯在于：如果農業稅取消財政收入確實增加了，那么作為政府支出的重要組成部分，應該可以看到公共品支出增加了。因此，對公共產品的檢驗也是很重要的一部分。

公共品供給本文主要關注教育和醫療，原因主要有兩點：其一，教育和醫療是重要的民生性公共物品，且對于基層而言更加重要。盡管我國在2020年已基本實現“穩定實現農村貧困人口，不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障”的脫貧目標，但農村義務教育、醫療衛生、社會保障等民生性公共服務水平較城市而言仍處于較低水平，基層民生性公共服務供給不足已成為制約當前實現鄉村振興的關鍵難題；其二，數據可得性，住房、社會保障等數據不可得。驗證民生類公共產品支出是否增加，最合適的變量是財政支出中用于民生類的支出費用是否增加，但遺憾的是并沒有找到鄉鎮層面的相關數據，作為替代，我們使用了醫院、學校等指標。

從表6中可以看出，稅費改革顯著增加了學校、在校學生和專任教師的數量［表6第（1）～（3）列］，同時對于醫院數量也有顯著增加，雖然對醫生數和病床數沒有顯著的效果，但核心變量的系數依然為正，且絕對值并不小。這個結果說明，稅費改革促進了鄉鎮政府對教育和醫療公共物品的投資。如果考慮到教育和醫療是影響人力資本的重要因素，可以認為，稅費改革對于當地經濟的長期發展也會產生重要影響。

這里的結果表明，稅費改革之后相比之前，地方公共物品有所提高，這個結果更是間接驗證了上文的觀點，即稅費改革增加了財政收入。因為公共物品的供給是需要財政投入的，如果財政收入沒有增加，那么在財政壓力存在的情況下，很難會增加對公共物品的供給，這和既有文獻的發現是相反的（左翔等，2011）。需要解釋的是，他們結論的得出是建立在稅費改革導致地方政府財政收入的下降，而對這個前提他們并沒有給出證據。因此，本文首先發現稅費改革并沒有導致鄉鎮政府的財政收入下降，在此前提下，我們發現稅費改革增加了公共品供給是符合邏輯的，同時也證實了本文提出的假說3。

六、結論與建議

借鑒既有文獻的思路，本文使用浙江省2003—2005年鄉鎮層面的數據對農業稅取消之后鄉鎮政府的行為變化進行了研究。農業稅作為鄉鎮政府財政收入的重要組成部分，取消會導致鄉鎮政府財政收入面臨巨大的壓力。盡管有轉移支付政策，但并不能完全緩解。在財政壓力下，基層政府為了彌補稅收損失，會開辟新的稅源。我們發現，農業稅取消反而增加了鄉鎮政府的財政收入，而其中的機制在于農村稅費改革促進了鄉鎮企業的發展，這說明鄉鎮政府開辟了新的稅源。從公共品供給的角度看，我們還發現，農村稅費改革增加了學校和醫院等公共品的供給，這也間接證實了上述觀點。

本文的結論具有如下含義：從理論上說，第一，對于地方政府，特別是鄉鎮政府，往往面臨著財政壓力，這種情況下，如何解決該問題不僅關系到財政收入的增減，同時還關系到當地的經濟轉型。從歷史發展經驗看，農業向工業轉型是必由之路，而本文的研究結果也表明，農業稅費改革導致的工業轉型是可持續財政和經濟發展之路；第二，本文的研究對于理解地方政府“援助之手”和“攫取之手”提供了新的證據。在財政壓力下，地方政府從援助之手到攫取之手并不是必然，相反，地方政府可以通過招商引資等開辟新的稅源，進而解決面臨的財政壓力，增加公共品的供給，形成財政壓力——開辟新稅源——財政收入增加——公共品供給新的援助之手。

從政策的角度看，本文的研究為解決（地方）政府財政缺口提供了思路，即（地方）政府不能僅通過過“緊日子”來緩解財政壓力，更重要的是需要開辟新的稅源。具體來說，可以有三種可能的方向：第一，根據本文的結果，對于（地方）政府而言，面對財政壓力，需要積極培育非農產業。在產業轉移的大背景下，（地方）政府可以結合本地的資源稟賦和產業優勢積極承接發達地區的產業轉移，進一步培育和擴大當地的非農產業，優化產業結構，提高主體財源的收入，同時，努力培育和挖掘潛在財源和新興財源。這不僅能實現從農業到非農的結構轉型，進而緩解甚至解決財政壓力，同時也為實現鄉村振興奠定堅實的產業基礎。

第二，擴展來看，市場主體，特別是民營企業是稅收的重要來源，因此對于地方政府而言，要充分發揮市場的決定性作用，積極培育市場，規范市場秩序，為各類企業健康發展創造公平、良好的環境。比如可以拿出專門的財政資金、完善稅收激勵政策、鼓勵金融機構加大信貸支持以及積極發揮多層次資本市場的融資功能來扶持創業；再比如完善標準體系和市場準入制度，優化市場準入環境。可能措施有繼續深化商事制度改革、改善市場競爭環境和完善企業監管和服務，釋放市場主體潛能。

第三，更深層次地，需要繼續推進財稅體制改革，完善地方稅制，構建地方主體稅種。2019年10月9日國務院發布《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出消費稅征收環節后移，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，并穩步下劃地方，增量部分原則上將歸屬地方。再比如可能的措施是將車輛購置稅劃歸為中央和省級政府的共享稅，中央與地方（省級）的分享比例各占百分之五十。

總而言之，對于地方政府而言，如何解決財政壓力是必須要面臨且解決的問題，各地政府以及中央政府需要更多的制度創新，比如借鑒扶貧的對口幫扶機制，可以引導發達地區和欠發達地區之間的財政幫扶等，本文的研究在政策上提供了一些可資借鑒的意見。