面向南亞、東南亞制度型開放的創新路徑探究

摘 要：當前，制度型開放已成為中國對外開放的核心特征。云南省昆明經開區（自貿試驗區昆明片區）集經濟開發區、自貿試驗區、綜合保稅區、跨境合作區等“四區”為一體，政策優勢疊加，為規制、規則、管理、標準等制度的“首創首試”提供了豐富的應用場景。基于昆明和磨憨雙方現實需求，本文研究明確昆明經開區在國家發展大局中的地位與使命，應緊抓國家持續擴大面向東盟開放的機遇，正確處理好口岸與腹地、貨物貿易與服務貿易等五對關系，以期為面向南亞、東南亞制度型開放的創新路徑研究和實踐提供參考。

關鍵詞：“四區”聯動創新；制度型開放；新質生產力；首創首試；戰略支點

中圖分類號：F752.874；D619.74 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）07（a）--04

1 引言

從2018年中央經濟工作會議首提“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”到2025年《國務院政府工作報告》再次明確提出“穩步擴大制度型開放”，制度型開放已成為中國高水平對外開放的核心指向。昆明經開區（自貿試驗區昆明片區）實現經濟開發區、自貿試驗區、綜合保稅區、跨境合作區等開發開放政策優勢疊加，為規制、規則、管理、標準等制度的“首創首試”提供了豐富的應用場景。本文以昆明經開區、自貿試驗區昆明片區、昆明綜合保稅區、中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區（以下簡稱合作區）等“四區”協同發展為切口，主動服務融入國家戰略，緊抓國家持續擴大面向東盟開放的機遇，處理好發展中的主要矛盾，明晰產業發展定位，將政策優勢轉化為產業優勢，為面向南亞、東南亞制度型開放探新路。

2 戰略之問：如何圍繞國家戰略，找準在國家發展大局中的地位作用和責任使命

2015年1月，習近平總書記在云南考察時指出，云南經濟要發展，優勢在區位、出路在開放。合作區作為我國南向開放戰略的重要載體，承擔著服務國內、經略周邊的責任使命，有效拓展了昆明深度參與全球治理的戰略空間。

2.1 在國際上，合作區是共建“一帶一路”的關鍵

合作區既是“昆明—磨憨—萬象”的中間樞紐，也是輻射帶動南亞、東南亞、做實中國—中南半島經濟合作走廊的戰略支點，更是共建“一帶一路”的關鍵一環。“中國—中南半島”是共建“一帶一路”六大經濟走廊之一，隨著中老鐵路開通，其與中歐班列實現無縫銜接，形成西至西歐、北至俄羅斯、南至新加坡的海洋經濟與陸地經濟協同發展新格局。合作區一頭連接環印度洋地區的33個國家，另一頭連接中國超大規模市場，作為中國企業深耕中南半島的第一城，為制度型開放奠定了良好的經濟基礎。

2.2 在中國，合作區是主動服務國家戰略的有力抓手

合作區是制度型開放的試驗田。磨憨與磨丁同為中老兩國推動陸路開放合作的重要載體，在地緣上互為犄角、在產業上互為補充、在人文上互幫互助。將合作區打造成集中展示中國式現代化建設成果的口岸新城，把中國新時代改革開放的做法經驗轉化為跨境合作的新典范，供周邊地區學習借鑒，推動中國智慧、中國成果、中國方案在東南亞國家的應用和推廣。合作區是承接產業轉移的蓄水池。黨的二十屆三中全會指出“完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制”和“建設國家戰略腹地和關鍵產業備份”。運用產業向生產要素成本低的地區轉移這一規律，超前謀劃“三種資源”，即承接好我國東部的資本與技術資源、開拓好東南亞與東北亞的市場資源、利用好東南亞的人力資源，才能減少對外依賴、增強經濟韌性。合作區是維護國家安全的“前哨站”。依托南亞、東南亞國家資源稟賦建立礦產（如稀土、鉀鹽）、糧食（如水稻、玉米）、能源（如電力、油氣）等戰略資源儲備庫，以增強面對地緣沖突、外部風險的應急能力，保障戰略資源的穩定可靠和安全供應，為制度型開放提供堅實的資源支撐。

3 機遇之問：如何發揮自身優勢，搶抓國家持續擴大面向東盟開放的機遇

中國與東盟連續四年互為最大貿易伙伴，東盟已成為共建“一帶一路”的典范，隨著中國-東盟自貿協定和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）紅利持續釋放，合作區的區位優勢日益凸顯，開放水平也將不斷提升。

3.1 與東盟經貿增長勢頭強勁

合作區背靠東盟（全球第四大經濟體），具有前所未有的增長空間。從國際經濟貿易角度看，近年來，東盟對中國、云南省、昆明市均保持第一大貿易伙伴地位，且貿易增長勢頭強勁。中國則穩居老撾第二大貿易伙伴、第一大投資來源國。從進出口商品貨值角度看，根據昆明海關統計，近十年磨憨口岸進出口貨量中，對老撾和泰國的貿易貨值占比分別達60%、30%。從中美貿易摩擦的影響來看，加速中國與東盟全方位的合作，有利于利用原產地政策規則，繞開貿易壁壘，享受關稅優惠，進而推進面向全球出口的加工制造產業發展。

3.2 東盟成員國資源豐富

東盟10國的自然資源豐富。農副產品方面，泰國榴梿產量世界第一；老撾盛產酸枝、花梨木等名貴木材；緬甸柚木儲量世界領先；柬埔寨以鐵木、紫檀、黑檀等高級木材而聞名；印度尼西亞棕櫚油產量居世界第一，天然橡膠產量居世界第二。礦產資源方面，老撾礦產資源的開發程度很低，蘊藏鐵、銅、煤、鉀等10多種豐富礦產；印度尼西亞是全球最大動力煤出口國；泰國鉀鹽和錫礦儲量居世界首位；緬甸寶石和玉石（翡翠）在世界上享有盛譽；馬來西亞的石油和天然氣儲量豐富。人力成本方面，勞動力資源優勢突出，周邊國家的大部分人口在35歲以下，用工成本只有國內平均值的三分之一，其中老撾籍務工人員平均每月工資約1900元人民幣（約235.44萬基普/月）人民幣。綠色水電方面，老撾擁有豐富的水力資源，素有“中南半島蓄電池”之譽，擁有78座水電站、4座生物電站、6座太陽能電站。

4 關系之問：如何正確處理口岸與腹地、貨物貿易與服務貿易等關系

昆明市托管磨憨鎮后，云南省、昆明市政府為“四區”聯動發展分別出臺了一系列支持措施，但在推進過程中存在少數項目功能布局同質化、享受政策單邊化、開發效率低等情況，各片區優化區域開放功能分工成為當務之急。

4.1 正確處理口岸與腹地的關系

從地理空間上看，我國對外開放的重心逐漸由“邊境”措施轉向“邊境后”措施[1]，開放領域從邊境口岸（合作區）延伸至國內腹地（昆明經開區、自貿區昆明片區）。口岸的發展質量影響著腹地的開放層次，腹地的發展潛力受制于口岸的功能邊界。因此，一方面，把握好空地口岸、海關指定監管場地、開放園區之間的關系，三者之間如同“嘴”“牙”“胃”關系，“嘴”負責一般貨物吞吐，“牙”負責特殊貨物吞吐，“胃”負責集散消化、落地加工，三者互為依存、缺一不可。同時，對標重慶、成都具備的十大類海關指定監管功能，增設植物種苗、肉類等海關指定監管場地。

4.2 正確處理貨物貿易與服務貿易的關系

從貿易形態來看，我國對外開放的重心逐漸由貨物貿易（簡稱貨貿）轉向服務貿易（簡稱服貿）。貨貿的繁榮會帶動服貿產生新的需求，服貿的創新會帶動貨貿轉型升級。其中，生產性服務業是服貿能力提升的基礎，誰掌控生產性服務業，誰就掌控了產業鏈生態，站到“微笑曲線”頂端。為此，昆明、磨憨在推動貨貿發展的同時，大力發展生產性服務業，為磨憨的實體經濟做好配套。尤其是磨憨，保持好戰略定力：不走“稅收洼地”老路，不上“竭澤而漁”窄路，不搞“一哄而上”歧路，精心篩選產業目錄，專研沿線地區產業結構，形成“東盟國家缺什么，磨丁就生產什么，磨憨就配套什么”的發展邏輯。

4.3 正確處理競爭與合作的關系

從招商引資來看，《公平競爭審查條例》實施后，各地招商引資策略的重心逐漸由政策紅利轉向制度紅利。隨著地方稅收等優惠措施的退出，磨憨承接產業轉移、西部大開發等優惠政策，疊加磨丁“低稅率、低準入、零關稅”等跨境政策將成為昆明園區招商的“重要法寶”。因此，要以此為契機，減少“四區”競爭，深化合作，錯位發展；高位統籌，探索磨憨園區與昆明園區“飛地項目”的稅收分配或股權融資方案，推動“其他三區”存量企業和新增項目有序流轉至合作區，充分調動推介“飛地項目”的積極性；積極參與老撾企業的資本并購，組建“股權+平臺”跨國公司。

4.4 正確處理進口與出口的關系

從貿易結構上看，主導產業發展的重心逐漸由“眉毛胡子一把抓”轉向“集中力量破冰突圍”，一個園區、一個主導產業、一套政策。合作區內磨憨與磨丁形成貿易結構性差異和層次梯度，統籌好原產和離岸各個環節，構建進口的緩沖區和出口的突出部。其中，磨憨以進口導向型產業為主，進口貨物在磨憨口岸和邊民互市入境后通過昆明王家營西站集結中轉后，通過中歐班列直抵中亞地區，打造熱帶水果、戰略資源入華的陸路第一口岸。磨丁以出口導向型產業為主，面向歐美出口工業品，面向中國出口原材料；同時，制定規避歐美日韓貿易制裁的出口商品報關操作指南，加強企業國際貿易規則風險合規輔導，主動探索反制長臂管轄的有效手段。

4.5 正確處理創新與復制的關系

從制度創新上看，實施方式的重心逐漸由路徑依賴轉向守正創新。合作區因其跨境優勢，具有開放靈活的制度創新空間，為其他三區提供豐富的應用新場景。制定復制推廣創新成果的激勵措施，形成創新有動力、應用有場景的良好局面。例如，自貿試驗區的“一業一證”、合格境外有限合伙人（QFLP）；綜合保稅區的保稅培訓、保稅租賃以及保稅備貨等；經開區的低碳、低溫、低空等“三低經濟”，發展能源型的低碳經濟，在合作區推廣綠色用電憑證，以降低出口商品碳關稅；發展農業型的低溫經濟，推動物流龍頭企業赴合作區打造冷鏈集群；發展物流型的低空經濟，開展無人機低空運輸。

5 路徑之問：如何推動昆明—磨憨聯動發展，探索面向南亞、東南亞制度型開放的新路徑

制度型開放的核心內容是規制、規則、管理、標準等方面的開放，根據昆明—磨憨兩地經濟發展情況，可以分三步走[2]。首先，主動對標對表國際高標準經貿規則[3]，加大新法律新法規壓力測試力度，并及時消化吸收、為我所用。其次，對自身走在南亞、東南亞前列的領域，加快推出“中國方案”，提升區域經濟發展的韌性[4]，同時，爭取將成熟經驗在全國復制推廣。最后，對尚未形成統一國際規則的新領域，逐漸構建在國際貿易中的話語權，制定行業和產品標準，實現互認互通。

5.1 擴大規則規制領域的開放，加大“壓力測試”

5.1.1 對標《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）

DEPA是全球首個數字貿易專門協定，持續擴大數字貿易開放程度是發展趨勢[5]。2024年7月，昆明獲批“國際通信業務出入口局”資質，進一步強化了在數據跨境流動、數字技術應用、數據開放共享等方向上的服務能力。推動電信、移動等公司在合作區建立數據交換中心和國際數字貿易服務中心；推動援建老撾國家政務數據中心；構建穩定安全的電力數據管理系統，助力昆明電力交易中心建設區域性能源交易平臺。

5.1.2 對標RCEP

深化RCEP綜合服務示范區建設，面向“四區”各類商事主體開展RCEP投資、國別研究、人員移動、出口退稅等專題培訓；研究制定老撾原產地證辦理流程；在磨憨（或昆明）和磨丁互設原產地證辦事機構或接件窗口；在合作區設立自貿試驗區合規跨境應急響應中心，及時主動推送RCEP成員國關稅減讓和對應商品類目等關務信息。

5.2 擴大管理效能領域的開放，推出“中國方案”

5.2.1 建立高效常態化的溝通環境

建立中老兩國政府長效溝通協調機制，推動磨憨和磨丁空間規劃、開發建設有機協同，推進磨丁“園中園”和中方南坡拓展區貨運通道連接線建設，推動中老鐵路復線建設；深化中老命運共同體建設，加強中老兩黨合作交流，聯合對口部門共建兩國黨校，組織干部培訓和理論研討會。

5.2.2 建立透明可預期的制度環境

與老方協商，參照橫琴粵澳深度合作區僅在中方橫琴區域設置圍網、澳門全境并未圍網的建設模式，先行啟動0.83平方公里中方圍網區的封關試運作[6]。制定“一線放開，二線管住，區內自由”分線管理封關運行的監管辦法，重點研究加工貿易增值30%進入內地市場免征進口關稅和增值稅等稅收政策。試點“邊境后”措施，在知識產權領域，打通知識產權創造、運用、保護、管理和服務全鏈條[7]，打造面向南亞、東南亞的區域性國際化專利導航公共平臺；在產業補貼領域，爭取中老鐵路境外段補貼，實現班列“重去重回”；在電子商務領域，建設跨境電商分撥中心，支持在中南半島、遠東及東北亞地區的關鍵物流節點布局海外倉。

5.2.3 建立暢通無感化的通關環境

打通磨憨磨丁的客流、物流、信息流壁壘，實現人員、自駕客車、貨車、鐵路“四通道”并行，避免出現磨憨高效通關、磨丁擁堵的現象；探索“TIR+GMS”國際公路交通運輸業務，打通中南半島與中歐亞陸路公路新通道；繼續深化“鐵路快通”“一箱制”等一系列創新舉措，延伸與西部陸海新通道的“一站通”模式[8]。

5.3 擴大產業標準領域的開放，形成“互認互通”

5.3.1 打造差異化跨境電商產業集群

進口方面，構建“磨憨—昆明”進口路線圖。云南榴蓮進口量已位居全國第二，在王家營片區全力建設熱帶水果交易中心，打造榴蓮、山竹等水果的單品進口冠軍，發布進口水果價格指數；建設礦產資源堆場、保稅交割庫，開展保稅混礦。出口方面，構建“昆明—磨丁”出口路線圖。利用磨丁的原產地證累積和最惠國待遇進行“雙貼牌”，引導光伏電池和紡織鏈主企業出口歐美市場；壯大香蕉、西瓜、鮮百香果等產品的邊境互市交易。

5.3.2 全面提升服務業開放程度

培育生產性服務的新質生產力，優先發展跨境物流，建設跨境鐵路、公路集結中心；依托國際通信業務進出口局，開展國際電信增值業務；發展醫藥康養服務，設立跨境診療醫院，向中南半島民眾提供高端醫療服務；發展文化旅游服務，開通免稅購物跨境列車、瀾滄江—湄公河郵輪，舉辦邊境體育賽事；設立商品展示分銷中心，與昆明綜合保稅區共同開展東南亞國家藝術品、手表、珠寶等高附加值進口商品的保稅展示交易業務創新。

5.3.3 加強認證資質的國際互認

發揮區級檢驗檢測機構數占全市總數三分之二的規模優勢，鼓勵設立進口植物種苗、中藥材、肉類、礦產品等商品檢驗檢測機構，推動檢驗標準及相關技術標準互認；攜手開發國際職教示范基地，探索“小語種+技能+認證”人才培養模式，支持昆鐵職院的“人才培訓”出海；擴大“來淘電”跨境電力交易規模，制定綠電溯源、碳足跡管理等電力領域國際標準；探索建立與國際接軌的職業資格評價體系，制定與泰國、老撾、越南等東南亞國家的職業資格單項認可目錄；依托昆明鐵路局在我國西部地區乃至南亞、東南亞地區鐵路機車車輛領先的維修技術和產業積累優勢，開展保稅維修及再制造新業態，推動中國高鐵技術標準“走出去”。

6 結語

自貿試驗區昆明片區、昆明經開區、昆明綜保區、中老磨憨—磨丁合作區，既是我國對外開放的重要載體，也是沿邊制度型開放的試驗田。“四區”加大DEPA和RCEP等規則規制領域的“壓力測試”，打造國內國際雙循環市場經營便利地，助力昆磨企業“走出去”，促進東盟企業“走進來”。擴大管理效能領域的開放，以商品和要素流動型開放為引領，推進磨憨實行“一線放開，二線管住”，在產權保護、環境標準、電子商務、金融等領域試點“邊境后”措施。加強國際認證認可的互認，發展差異化跨境產業集群，為貨物、服務貿易“出海”創造更加便利的條件。昆明—磨憨作為中老鐵路首尾重要樞紐節點，在未來發展中，注重統籌規劃、優勢互補、精準招商、雙向開放，打造產業互補性高、賦有中國式現代化、示范效應突出的樣板園區。

參考文獻

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