深化基層監督體制機制改革的思考與實踐

黨的二十大通過的《中國共產黨章程（修正案）》在“第八章黨的紀律檢查機關”中，增加了“推動完善黨和國家監督體系”主要任務。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，緊緊圍繞以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業，把推進國家治理體系和治理能力現代化納入進一步全面深化改革的總目標，對“完善黨和國家監督體系”作出戰略部署，強調要“深化基層監督體制機制改革”。各級紀檢監察機關要責無旁貸地擔起這一重要職責，認真貫徹“以黨內監督為主導、促進各類監督貫通協調”決策部署，在深入推進紀檢監察體制改革的同時，積極探索深化基層監督體制機制改革的思路舉措和有效路徑。

一、深刻理解把握深化基層監督體制機制改革的重大意義

習近平總書記強調，監督是治理的內在要素，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。基層治理是國家治理的基石，基層監督是黨和國家監督體系的“末梢神經”。深刻理解和把握深化基層監督體制機制改革的重大意義，必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定，保持以黨的自我革命引領社會革命的高度自覺，堅持用改革精神和嚴的標準管黨治黨，堅決破除完善基層監督體系中的體制性障礙、機制性梗阻，以有力的基層監督促進有效基層治理，為推進中國式現代化提供堅強保障。

深化基層監督體制改革是彰顯黨的初心使命、始終贏得人民擁護的必然要求。習近平總書記多次強調，“民心是最大的政治”，“為民造福是最大政績”。人民群眾是黨的力量之源、執政之基。黨的初心使命、性質宗旨決定了黨既要堅決同一切損害黨的先進性和純潔性的因素作斗爭，下大氣力解決影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感的突出問題；又要依靠發展人民民主、接受人民監督，勇于堅持真理、修正錯誤，通過完善黨的自我監督和人民群眾監督有機結合的黨和國家監督體系，特別是維護群眾利益、回應人民期盼的基層監督體系，架好黨密切聯系基層、聯系群眾的橋梁紐帶，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，使廣大人民群眾信賴黨、支持黨，堅定跟黨一起團結奮斗，鞏固黨的長期執政地位。

深化基層監督體制改革是堅定不移推進全面從嚴治黨向基層延伸的必由之路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，取得了一系列理論創新、實踐創新、制度創新成果，構建起全面從嚴治黨體系，開辟了百年大黨自我革命新境界。全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。新時代新征程，必須用系統思維、科學方法，推進管黨治黨內容全涵蓋、對象全覆蓋、責任全鏈條、制度全貫通，不斷健全精準發力、標本兼治的監管體系，以及主體明確、要求清晰的責任體系。通過強化基層監督體系，持續推動監督責任下壓、監督力量下移、監督重心下沉，促進基層監督從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變，打通全面從嚴治黨“最后一公里”。

深化基層監督體制改革是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。國家治理的關鍵是治權，治權離不開監督。監督是權力規范運行的必要保證，是國家制度和治理體系有效運轉的重要支撐。當前，黨和國家監督體系建設已進入系統集成、協同高效的新階段，必須堅持國家治理推進到哪里、監督工作就跟進到哪里，著眼夯實基層基礎，把服務群眾、造福群眾作為出發點和落腳點，堅持和加強黨對基層治理的領導，持續加強基層政權治理能力建設，把基層監督體系與基層治理體系對接起來，推動構建共建共治共享的城鄉基層治理格局。

深化基層監督體制改革是鏟除滋生群眾身邊不正之風和腐敗問題的土壤和條件的客觀需要。“蠅貪蟻腐”損害群眾切身利益，危害黨的執政根基。近年來，各級紀檢監察機關深刻把握習近平總書記關于整治群眾身邊不正之風和腐敗問題的重要指示批示精神，持續推動反腐敗斗爭向基層延伸，向群眾身邊延伸，堅持以辦案帶動全局，嚴肅查處了一批群眾深惡痛絕的“蠅貪蟻腐”，以超常規舉措依法推動解決群眾急難愁盼問題，讓群眾真切感受到正風反腐加力度、清風正氣在身邊。要鞏固整治成果，必須用改革的辦法強基固本，把正風反腐與深化改革、完善制度、促進治理貫通起來，加強個案剖析、類案分析，做實以案促改促治，深化基層監督體制機制改革，阻斷腐敗滋生蔓延，推動防范和治理腐敗問題常態化、長效化。

二、江蘇省深化基層監督體制機制改革的思路與舉措

近年來，江蘇省紀委監委深刻把握省情和紀檢監察工作，明確按照“由專而全、由內而外、上下協同”的思路，構建以“兩橫、兩縱、一支點、兩平臺”為主要架構的基層監督體系。深化體制機制改革，構建基層監督體系是一項多主體、多層級、多維度的系統工程，既不能一勞永逸，也不會一蹴而就，必須把上級精神和本地實際結合起來，以系統觀念、體系思維謀篇布局，把握節奏，扎實推進，進一步探索基層監督體系的實踐路徑。

“兩橫”是指建強紀檢監察專責監督體系，協助黨委建好主責監督體系。一方面，要健全完善專責監督體系。紀檢監察機關是黨內監督和國家監察的專責機關，紀檢監察監督在黨和國家監督體系中處于主干位置。首先，建強監督單體，優化紀檢監察機關內部運行，深化運用協同監督、聯動監督、聯合辦案機制，提高主動發現問題能力，補齊派駐監督短板；其次，貫通“四項監督”，把紀律監督、監察監督、派駐監督、巡察監督統起來，推動信息、資源、力量整合，提高專責監督的精準性、協同性、實效性。另一方面，要健全完善主責監督體系。依據黨內監督條例規定，黨委（黨組）要落實黨內監督主體責任和全面監督職責，建立健全黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督“五位一體”的黨內監督體系。結合市、縣實際落實這一重大制度安排，認真貫徹中央紀委書記李希在對村巡察工作推進座談會上的講話精神，深刻把握巡察是上級黨組織對下級黨組織政治體檢、政治監督的定位，通過巡察推動基層各類監督貫通協同，不僅從管黨治黨上發現問題、督促整改，還要查找主責監督體系運行中存在的短板，推動下級黨組織落實黨內監督主體責任，健全監督制約制度機制，完善基層監督體系，推動全面從嚴治黨向基層延伸。

“兩縱”是指將主責監督和專責監督兩個體系自上而下有機聯系起來，實現上下貫通、各層級銜接。一是強化上級黨委對下級黨委的監督指導。督促下級地方、部門、國有企事業單位黨組織建立健全監督體系，黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部、社會工作部等黨的工作部門，要按照黨委授權和職責權限，發揮職能監督作用，落實好上級黨委對下級黨委的監督責任。依托反腐敗協調小組等平臺，在整合監督力量和資源的同時，推動審計、公安、檢察、法院等監督主體履行監管職能，加強上下聯系，形成市、縣“一盤棋”，推動完善省、市、縣三級一貫到底的主責監督體系。二是加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導。一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革、紀檢監察機構改革，推進紀檢監察工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。認真落實監督執紀執法以上級紀委監委領導為主的要求，完善重要情況請示報告制度，在線索處置、立案審查調查、處分處置環節重要事項上，下級紀委監委要自覺接受上級紀委監委的監督指導，把講政治要求貫徹到監督執紀執法全過程，推動整個紀檢監察系統提高履職質量。

健全“一支點、兩平臺”組織架構和平臺建設。“一支點”是把“一把手”和領導班子成員這一重要支點作為監督重中之重，督促“一把手”落實第一責任人責任，帶頭建立健全監督體系。“兩平臺”是指用好反腐敗協調小組、巡察綜合監督平臺這兩個平臺，進一步拓展反腐敗協調小組的平臺作用，推動擴容增效，建立完善日常工作聯絡機制，形成上下貫通、左右協同的反腐敗工作新格局。巡察機構不僅要加強與紀檢監察機關的協作配合，還要與組織、宣傳、政法、審計、財會、統計等單位有效對接，用好人大建議、政協提案、行風熱線等各類資源，發揮好貫通各類監督的作用，推動同題共答、同向發力。

三、建立健全基層監督體系的徐州實踐

2024 年初，徐州市紀委印發“一號文件”《關于開展基層監督體系建設試點工作指導方案》，錨定以“兩橫、兩縱、一支點、兩平臺”為總體框架的基層監督體系目標，把自上而下的謀劃部署與自下而上的探索實踐結合起來，以強化政治監督壓實改革責任，以正風肅紀反腐清除改革障礙，以嚴管厚愛結合凝聚改革合力，重點回答好“誰來監督”“監督什么”“怎樣監督”的“體系建設之問”，推動構建系統完備、科學規范、運行有效的基層監督體系。

在監督載體方面，突出政治監督具體化、精準化、常態化，用好“一臺賬、一談話、一平臺”。立足紀委監委“監督的再監督”職能定位，堅持從政治上看，從政治上查，一體履行協助職責和監督專責，推動職能部門履責與紀檢監察監督相向而行、同頻共振。一是建好用好政治監督臺賬。始終把推動習近平總書記重要講話和重要指示批示精神貫徹落實作為政治監督的根本任務，聚焦徐州市委高質量建設淮海經濟區中心城市這個目標任務，以及鄉村振興、耕地保護、生態環保等關鍵要事和民生實事，推動基層單位和部門認真梳理承擔的職責任務，健全主管部門責任清單和紀檢監察機關監督臺賬，完善常態對賬、動態清賬機制。出臺《關于建立統籌協調若干機制推動監督工作高質量發展的實施意見》，完善監督事項系統謀劃、難點會商聯動、成效評估運用等 7 項機制，進一步整合監督資源、突出監督重點、增強監督合力。二是建立全鏈條式談話監督機制。協助推動黨委（黨組）“一把手”扛起第一責任人責任，積極運用“四種形態”中的第一種形態，對鄉鎮（街道）、村（社區）“一把手”和班子成員開展調研談話監督，突出貫徹落實黨中央重大決策部署及省委市委要求、履行管黨治黨主體責任、執行廉潔紀律等情況，通過“一對一”“面對面”交流形式，講清責任，反饋問題，提出建議，形成談話監督情況報告，并跟蹤監督問題整改落實。研究制定《市紀委監委主要負責人與下級“一把手”開展談話監督工作辦法》及配套談話監督《工作指引》，有效破解對“關鍵少數”監督難題。三是健全完善數字紀檢監察體系。認真落實中央紀委和省紀委關于系統推進信息化建設部署要求，在全省“ 1+6+1 ”數字紀檢監察架構下，按照差異化理念統籌全市數字基礎設施“新基建”，建好涵蓋領導干部廉政檔案在內的紀檢監察大數據中心。探索構建村（社區）小微權力運行管理系統，推動基層公權力高頻事項線上流轉、信息公開、實時預警。深化數據分析運用，圍繞集中整治重點、群眾關注熱點，匯聚數據資源，開展大數據監督建模分析，創新運用“云取證”技術，助力精準發現問題、查辦案件，為監督插上科技翅膀。

在辦案機制方面，突出一體推進“三不腐”，著力交好“三張答卷”。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是鏟除腐敗滋生土壤和條件的關鍵之舉、治本之策，必須同向發力、同時發力、綜合發力，查、改、治一體推進，重點做好移送司法機關、深化以案促改、開展以案促教“三張答卷”。一是以規范化、法治化做好移送司法機關答卷。由案件承辦部門牽頭負責，會同案件審理室、案件監督管理室，必要時邀請檢察院、法院等政法機關共同“答卷”。嚴格落實辦案規定和安全要求，前期做實做細初核，立案并留置后把違紀違法涉罪問題查清，依紀依法收集固定證據。健全法法銜接機制，建立監檢法聯席會議工作機制，加強對新情況、新問題定性的會商研判，提升職務犯罪案件辦案質量。案件移送司法機關后，加強案件總結和“復盤”，持續推動追贓挽損等工作。二是以系統性、精準性做好深化以案促改答卷。由法規研究室或相應監督檢查室牽頭負責，案件承辦部門配合，深挖案件涉及的行業領域系統問題，深刻剖析權力運行的深層次問題，深入查找影響政治生態的根源，揭示制約高質量發展的障礙，分析不正之風和腐敗滋生的土壤和條件，提出防范治理建議，有針對性地向有關黨組織、單位制發紀檢監察建議，督促切實舉一反三，以案促改促治，強化整改過程的監督檢查，完善成效綜合評估機制，推動健全完善重點領域、行業系統監督體系，以有力監督促進有效治理。三是以針對性、實效性做好開展以案促教答卷。由宣傳部門牽頭負責，監督檢查室、案件承辦部門配合，用好懺悔書、家書、建言書等，注重從黨員領導干部家庭狀況、成長過程、任職經歷、周圍環境、性格特點等方面，客觀分析違紀違法問題和行為發生的必然性，勾勒出腐化墮落“軌跡”，深入挖掘警醒教育身邊人的素材，為開展“以案四說”、制作警示教育片、深化廉潔教育等打好基礎，形成包括黨員干部政治評價、人生轉折點、啟示教訓等情況的“政治生態畫像”報告。切實做好查辦案件“三張答卷”，真正發揮查處一案、治理一域、教育一方的綜合效應。

在運行管理方面，突出指揮有力、順暢高效，深化落實“一模式、一機制、一體系”。按照省紀檢監察工作總體要求，堅持“一個統領”，履行“兩項職責”，聚焦“三大關鍵”，強化“四種支撐”，推動省紀委監委有關工作模式和監督辦案機制等部署在徐州落實到位。一是完善統籌協調、銜接順暢的內部運行模式。聚焦破解基層監督辦案貫通缺樞紐、融合無機制、保障不聚焦等問題，立足紀檢監察機關職能定位、任務特點、工作分工，市、縣兩級紀委監委持續優化機關內部運行模式，圍繞驅動監督和辦案兩個業務主軸，由黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、案件審理室四個綜合業務部門“驅動”，辦公室、宣傳部（宣教室）、組織部（干部室）、機關黨委等綜合部門按照各自職責，共同服務保障監督辦案主責主業。二是完善領導有力、上下協同的貫通協調機制。深刻把握省紀委監委關于推動形成“縣統籌抓鄉促村”新格局的要求，立足于向內挖潛、內涵式發展，強化系統集成，橫向整合監督資源，縱向延伸監督觸角。市紀委監委建立監督辦案協作“戰區”，將五個監督檢查室、五個審查調查室和縣級紀委監委、19 個派駐紀檢監察組、國有企事業單位紀檢監察機構按片區劃分，組建五個合成作戰“戰區”；縣級紀委監委強化指揮調度，由一名班子成員扎口分管，聯系鄉鎮（街道）與聯系縣直單位的兩類紀檢監察室結對編組，統籌整合若干鄉鎮（街道）和派駐機構業務和人員力量，打好“組合拳”“團體戰”。指導縣級紀委監委在建立相應工作機制基礎上，構建片區協作機制，一個派出監察員辦公室聯系三個左右鄉鎮（街道）及下轄的村（社區），貫通縣紀委、鎮紀委、村級紀檢委員、廉情監督員等縣、鎮、村三級監督力量，推動監督陣地前移、力量前傾，切實提升基層監督效能。三是完善縱橫結合、融合發展的“選—育—管—用”體系。按照省紀委監委工作思路和模式，聚焦鍛造忠誠干凈擔當、敢于善于斗爭的紀檢監察鐵軍的目標。縱向上，從市紀委常委會自身做起，各部門黨支部、黨小組，包括派駐、巡察和縣級紀委監委，一級抓一級、層層抓落實；橫向上，把組織部、干部監督室、機關黨委等方面力量有機統籌起來，同向發力，綜合發力。依托“戰區”模式，組建五個“戰區”黨總支和一個“四輪驅動”黨總支（以黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、案件審理室支部為主體），分別由一名領導班子成員擔任黨總支部書記，將黨的建設、隊伍建設融入紀檢監察業務，推動黨建業務相輔相成、相互促進。突出思想教育、優化配置、培養選拔、管理監督、激勵關愛“五項重點”，多渠道補充人員力量，解決基層空編問題，實施優秀年輕干部培養計劃，形成干部“選—育—管—用”完整鏈條。

（作者系中共徐州市委常委、市紀委書記、市監委主任）

責任編輯：劉志剛