世衛組織《大流行協定》能否不負眾望

5月20日，第78屆世界衛生大會審議通過了《世界衛生組織大流行協定》（簡稱《大流行協定》）。這是繼去年第77屆世衛大會審議通過《國際衛生條例（2005）修正案》后，全球衛生治理改革的又一項重要舉措，也是世衛組織根據《世衛組織組織法》第19條制定公約權力而締結的第二項國際公約（第一項是《世衛組織煙草控制框架公約》）。

《大流行協定》提出建立一系列新的工作平臺和機制，旨在全面改革現有大流行監測、防范和應對體系，進一步完善全球公共衛生治理體系。但是，《大流行協定》能否真正實現這一目標，仍存疑問。

南北矛盾凸顯

全球衛生治理以1946年《世衛組織組織法》和《國際衛生條例（2005）》為主要依據，以世衛組織為主要治理機制。為了彌補新冠疫情期間暴露出的全球衛生治理機制短板，世衛組織除啟動《國際衛生條例（2005）》修正工作外，還于2021年底在世衛大會特別會議上專門成立政府間機構，決定起草談判《大流行協定》。

在談判中，各方立場出現較大分歧，其中以南北矛盾最為突出?？傮w上看，南方國家希望獲取更多援助與權利，以解決當前國際衛生發展公平性挑戰；但部分北方國家不愿承擔相關援助義務，反而希望為南方國家增設義務。這主要體現在以下三方面：

一是關于基因序列數據獲取與惠益分享之爭。南方國家認為基因序列數據及相關的病原體信息屬于生物資源范疇，應尊重國家的生物資源主權，并將基于相關數據生產的疫苗等惠益，公平分享給數據提供國。北方國家則認為基因序列數據并非生物資源，各國應無條件、迅速分享相關數據，同時不應設定關于惠益分享的強制性義務。

二是關于技術資金的規則之爭。南方國家認為應進行技術轉讓，促進疫苗等衛生產品本地化生產，而北方國家則堅持技術轉讓應基于“共同商定”的條件，知識產權應受到保護。南方國家主張設立新的籌資機制，而北方國家則反對設立任何新的基金。

三是關于治理機制的性質之爭。南方國家主張治理機制應具有促進性，締約方大會應以合作、非對抗、非懲罰性的方式運作。北方國家曾提出建立“普遍衛生審查機制”等強制性機制，并設立遵約委員會審議《大流行協定》執行情況。

斗爭中的妥協

作為南北方國家博弈斗爭的結果，《大流行協定》最終文本體現了各方的妥協，朝著有效促進國際衛生合作邁出重要一步，但仍存在不足之處。

在基因序列數據獲取與惠益分享方面，協定第12條明確規定，應建立一個“世衛組織病原體獲取與惠益分享系統”（PABS），以便利國家向世衛組織提供相關基因序列數據，后世衛組織再與第三方實體分享數據并約定由該數據產生的惠益分享方式。協定第12條第六款規定，在發生大流行突發事件時，相關制造商應根據與世衛組織簽署的具有法律約束力合同，將向世衛組織提供實時生產疫苗總量的20%作為目標，其中至少10%應以捐贈形式提供，剩余部分以可負擔價格提供。雖然具體方案、分享方式尚未明確，但至少可以確保疫苗等惠益分享切實進行，以及相關制造商與世衛組織簽署具有法律約束力的合同。這在一定程度上滿足了發展中國家的訴求，代表著發達國家的妥協。因為在以往的疫情應對中，發達國家往往利用法律空白，拒絕與發展中國家分享利用后者提供的病原體信息生產的疫苗，新冠疫情中就存在巨大的“疫苗鴻溝”。協定第12條同時規定，關于PABS具體規定的文書應作為《大流行協定》的附件。根據相關安排，世衛組織將成立一個政府間工作組，負責起草談判相關附件，并提交第79屆世衛大會審議，待附件通過后，《大流行協定》才開放供各國簽署和批準。這又不得不說是南方國家的妥協，因為南方國家認為PABS是整個《大流行協定》談判的核心，如果缺乏一個有意義的PABS，整個協定將如“空中樓閣”，無法切實解決國際衛生發展面臨的公平性挑戰。

協定第19條規定，締約方會議可考慮設立相關機制促進和加強《大流行協定》的有效實施，這一機制應具有促進性，并以透明、合作、非對抗、非懲罰和認識到各國具體國情的方式運作。這可謂在一定程度上考慮到發展中國家的訴求。

在技術資金等其他問題上，《大流行協定》則體現了發展中國家的讓步。例如，協定第18條雖然規定將建立一個“資金協調機制”，但根據相關規定該機制主要功能是跟蹤、評估、協調財政資源，本身并非一項基金。這可能會導致實際提供資金的外部機構根據其喜好決定優先資助事項，削弱締約方決策權。在技術轉讓方面，協定雖然提出了締約方在技術轉讓方面的六項靈活承諾，但基本缺乏約束力，幾乎所有關于技術轉讓的規定均以“相互商定”為限定，即便是在大流行期間技術轉讓仍取決于知識產權所有者的同意。

中國貢獻

中國一直積極參與《大流行協定》談判工作。在基因序列數據獲取方面，中國支持分享基因序列數據以便利風險評估，但表示相關分享應與《生物多樣性公約》等國內國際法律框架相一致，尊重國家生物資源主權。在惠益分享方面，中國表示應擴大世衛組織衛生產品獲取份額，提出應設定一個不低于《大流行性流感防范框架》所規定的“合理最低百分比”。在技術轉讓方面，中國支持建立技術轉讓的具體機制。在治理機制方面，中國指出《大流行協定》的遵約機制需要考慮到發展中國家存在的能力問題，避免采取有攻擊性的遵約機制?？梢哉f，中國的立場在協定最終文本中均不同程度地得到體現。

此外，中國、巴西、印尼、孟加拉國等29個南方國家一道組成了“公平之友小組”，并在此框架內積極呼應南方國家對公平獲取衛生產品的合理訴求，如該小組持續呼吁在突發公共衛生事件和大流行期間世衛組織應獲取制造商實時生產的至少20%的相關衛生產品，這對協定最終談判結果產生了重要影響。

接下來，各國關注焦點將轉向有關PABS的談判。各國能否在下屆世衛大會前就該系統的機制性要素等達成共識，將對《大流行協定》能否真正促進國際團結合作、增進世界公平，從而實現有效防范應對疾病大流行的目標至關重要。

（作者為中國國際問題研究院助理研究員）