新一輪地方政府隱性債務(wù)化解政策審視與應(yīng)對

【中圖分類號】F830 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-0994（2025）14-0124-6

一、引言

近年來，受外部環(huán)境變化和國內(nèi)需求不足等因素影響，我國稅收增速放緩、土地出讓收入不斷下滑，地方政府財政收支壓力加大。與此同時，在過去粗放式發(fā)展過程中，地方政府累積了大量隱性債務(wù)，根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國地方政府隱性債務(wù)余額達(dá)14.3萬億元，各地隱性債務(wù)化解工作面臨較大挑戰(zhàn)。在此形勢下，2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)lt;國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案gt;的決議》，議案提出增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要實施更加積極的財政政策，提高財政赤字率，增加地方政府專項債券的發(fā)行和使用。這一系列舉措為地方政府隱性債務(wù)化解提供了有力支持。但也要看到，各地政府債務(wù)分布不均，局部化債風(fēng)險依然存在，化債工作仍需持續(xù)推進(jìn)（徐曉珠和李增福，2024）。

因此，本文在梳理我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新的地方政府隱性債務(wù)化解工作的政策導(dǎo)向，對當(dāng)下各地方政府隱性債務(wù)化解工作進(jìn)行全面分析和審視，重在總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題并識別風(fēng)險，然后結(jié)合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢提出應(yīng)對之策，為持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)化解工作提供參考。

二、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)總體情況及風(fēng)險審視

近年來，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長目標(biāo)，財政政策支持力度持續(xù)加大，我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)快速擴(kuò)張態(tài)勢。地方政府債務(wù)增速持續(xù)高于GDP增速，各地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分化明顯，部分省份負(fù)債率已突破 60% 。與此同時，地方政府隱性債務(wù)余額也高達(dá)14.3萬億元，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險壓力加大。

1.地方政府顯性債務(wù)情況及風(fēng)險。地方政府顯性債務(wù)是地方政府直接負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)，一般通過地方政府發(fā)行債券等正規(guī)途徑形成，具有明確的發(fā)行文件和還款計劃，并反映在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中（陶然和余家林，2024）。根據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，自2017年以來，我國地方政府顯性債務(wù)余額不斷增加，且增速有所加快，年平均增速超過 15% ，遠(yuǎn)高于GDP和地方財政收入增速，特別是2020年，地方政府債務(wù)余額增速一度超過 20% 。地方政府債務(wù)余額總額已由2017年的16.47萬億元，增長至2023年的40.74萬億元，累計增長 147.4% （見圖1）。地方政府債務(wù)余額的快速攀升，使得顯性債務(wù)壓力不斷加大。

目前，國際上衡量政府債務(wù)風(fēng)險的主要指標(biāo)之一是政府負(fù)債率，即政府債務(wù)余額與GDP的比值。參考《馬斯特里赫特條約》，政府債務(wù)總額占GDP的比例不應(yīng)超過 60% 。按照此標(biāo)準(zhǔn)，2023年我國地方政府負(fù)債率為32.3% ，但這一比例僅為顯性債務(wù)負(fù)債率，隱性債務(wù)風(fēng)險不容小。與此同時，地方政府負(fù)債率上升速度較快，尤其是2019年以來，年均增加2.5個百分點。從另一指標(biāo)地方政府債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/地方財政收人）來看，2023年地方政府債務(wù)率為 142% ，已接近國際貨幣基金組織（IMF）給出的 90%～150% 參考區(qū)間的上限，如果考慮隱性債務(wù)，可能已超過 150% 的警戒線。值得注意的是，近年來地方政府債務(wù)集中到期，償債壓力不斷加大（馮俏彬等，2023）。具體而言， 2019～2023 年，地方政府債券的到期本息償還規(guī)模顯著擴(kuò)大，由1.98萬億元攀升至4.9萬億元，4年時間增長了約 147% ，占地方財政收入的比重上升至 17% 。另外，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算，我國地方政府正步入債務(wù)到期的高峰時期， 2024～2030 年，每年平均需償還的債務(wù)本金將高達(dá)3.2萬億元，地方政府將面臨更為嚴(yán)峻的償債挑戰(zhàn)。

從地方政府債務(wù)的區(qū)域分布來看，全國31個省（市）的差別較大（見表1）。政府負(fù)債率（不包含隱性債務(wù)）最低的地區(qū)僅為 17.7% ，而最高的地區(qū)則高達(dá) 87.8% 。就政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)而言：經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的政府負(fù)債率較低，如北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建等地方政府負(fù)債率均低于 30% ；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的地區(qū)政府負(fù)債率相對較高，如青海、貴州、吉林等地方政府負(fù)債率分別為 87.8% 、 72.3% 、 65.6% ，均超過 60% 的國際警戒線。此外，天津地方政府負(fù)債率也超過 60% ，為 66.8% 。如果加上地方隱性債務(wù)，這些地區(qū)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)更重，債務(wù)風(fēng)險更大。整體而言，我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出區(qū)域不平衡的特點，東部地區(qū)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債風(fēng)險相對較小，西部地區(qū)和東北部地區(qū)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、債務(wù)風(fēng)險相對較大。這是由于西部地區(qū)和東北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，財政收入有限，同時，需要更多的資金投入來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步加大了債務(wù)負(fù)擔(dān)（丁冠森等，2024）。

2.地方政府隱性債務(wù)情況及風(fēng)險。地方政府隱性債務(wù)是地方政府在法定債務(wù)限額之外，通過直接或間接方式（如承諾以財政資金償還、提供擔(dān)保等）舉借的債務(wù)。過去，我國地方政府隱性債務(wù)并沒有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，直到2024年，財政部通過逐個項目甄別、逐級審核上報的方式統(tǒng)計得出，截至2023年底，地方政府隱性債務(wù)余額為

14.3萬億元。如果加上40.74萬億元的地方政府顯性債務(wù)以及30萬億元的國債，我國政府負(fù)債率為 67.5% ，超過60% 的國際警戒線，但仍遠(yuǎn)低于G20國家的平均政府負(fù)債率 118.2% 和G7國家的平均政府負(fù)債率 123.4%

從地方政府隱性債務(wù)管理來看，雖然新《預(yù)算法》明令禁止地方政府違法違規(guī)舉債，但近年來，部分地方政府仍然通過發(fā)行信托理財產(chǎn)品、推出資產(chǎn)管理計劃、開展建設(shè)一移交（BT項目等方式違規(guī)舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。審計署公布的2023年審計工作報告顯示，地方政府違規(guī)舉債尚未全面停止，全國有24個地區(qū)通過違規(guī)發(fā)行融資產(chǎn)品、集資借款等方式向社會公眾融資，形成政府隱性債務(wù)112.58億元。隱性債務(wù)主要集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供項目，這些項目資金需求量大、建設(shè)周期長、投資回報慢。而通過融資平臺等方式舉債獲得的資金周期較短、利息較高，使得債務(wù)資金的回收速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于償債期限，加大了地方政府的償債壓力（溫來成和徐磊，2023）。隱性債務(wù)還可能導(dǎo)致財政與金融風(fēng)險相互溢出，一旦地方政府出現(xiàn)償債困難，就可能會引發(fā)金融系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)，對金融體系造成沖擊。

三、地方政府隱性債務(wù)化解的推進(jìn)進(jìn)展及新一輪化債思路轉(zhuǎn)變

從上述分析來看，目前我國地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險總體較小，相對可控。但是，如果疊加地方政府隱性債務(wù)，地方政府的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險將顯著加大。因此，近年來，國家層面防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的工作重心在于積極穩(wěn)妥地處置地方政府隱性債務(wù)。

1.2015年至今地方政府隱性債務(wù)化解的推進(jìn)進(jìn)展。2014年修訂的《預(yù)算法》賦予地方政府舉債權(quán)，同年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對于甄別后的以非政府債券形式存在的存量債務(wù)，充許各地區(qū)申請發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。自此，我國開啟了四輪地方政府債務(wù)置換（見表2）。

（1）第一輪債務(wù)置換：規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制（2015年3月至2018年）。第一輪地方政府債務(wù)置換的總體思路是發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的政府債務(wù)，總規(guī)模達(dá)到12.2萬億元。其中，2015年財政部先后下達(dá)了三批置換債券額度共3.24萬億元，2016年發(fā)行了4.88萬億元的置換地方債，2017年發(fā)行了2.77萬億元的置換地方債，2018年發(fā)行了1.31萬億元的置換地方債，發(fā)行節(jié)奏總體呈先快后慢的態(tài)勢。這一輪債務(wù)置換有效縮減了非政府債券形式的存量政府債務(wù)規(guī)模，至2018年底，非政府債券形式的政府債務(wù)降至3151億元，標(biāo)志著這一階段的地方政府債務(wù)置換工作基本完成。需要注意的是，本輪置換是將非債券形式的政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券形式，但債務(wù)本身是納人政府預(yù)算管理的，而非隱性債務(wù)（黃志剛等，2024）。

（2）第二輪債務(wù)置換：債務(wù)壓力較大地區(qū)隱性債務(wù)減量（2019年至2021年9月）。第二輪地方政府債務(wù)置換以建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點為主，總規(guī)模約7707億元，置換的重點是隱性債務(wù)，特別是未納入政府債務(wù)管理的債務(wù)。這一輪置換的特點在于，更加聚焦于基層財政實力較弱的縣區(qū)，通過發(fā)行置換債券、特殊再融資債券等方式，逐步化解這些地區(qū)的隱性債務(wù)。2019年，江蘇、湖南、貴州等7個省（市）發(fā)行了1579億元置換債券用于消化地方政府隱性債務(wù)，與此同時，除江蘇外的其余6地納人首批建制縣化債試點。2020年底，第二批建制縣化債試點擴(kuò)圍，隨后重慶、天津、遼寧、青海等26個省（市）發(fā)行了6128億元的特殊再融資債券用于償還存量政府債務(wù)。通過本輪置換，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模得到有效控制，債務(wù)風(fēng)險逐步降低，置換后的債務(wù)期限更長、成本更低，有效減輕了地方政府的財政壓力。

（3）第三輪債務(wù)置換：債務(wù)壓力較小地區(qū)隱性債務(wù)清零（2021年10月至2022年6月）。第三輪地方政府債務(wù)置換以北京、上海、廣東三地隱性債務(wù)清零試點為主要內(nèi)容，總規(guī)模約為5042億元。這一輪置換是在前兩輪的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動地方政府隱性債務(wù)的化解。北京、上海、廣東等作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財政實力雄厚的地區(qū)，通過發(fā)行特殊再融資債券，實現(xiàn)存量隱性債務(wù)的清零。這一輪置換不僅優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低了融資成本，還增強(qiáng)了地方政府的財政可持續(xù)性。雖然涉及面較小，但這些地區(qū)的成功經(jīng)驗也為其他地區(qū)提供了有益的借鑒。

（4）第四輪債務(wù)置換：全國層面隱性債務(wù)化解（2023年10月至今）。第四輪地方政府債務(wù)置換以特殊再融資債券的全面推廣使用為主要特征，總規(guī)模約2.6萬億元。2023年7月召開的中共中央政治局會議重申了防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的重要性，并要求制定實施一攬子化債方案。同年10月，特殊再融資債券的重啟發(fā)行標(biāo)志著我國新一輪地方政府隱性債務(wù)置換工作的正式啟動。據(jù)統(tǒng)計：2023年，特殊再融資債券共計發(fā)行了126期，總規(guī)模約1.4萬億元；2024年發(fā)行規(guī)模有所縮減，為1.2萬億元。這一輪置換雖然在全國范圍內(nèi)開展，但傾向于支持債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份，旨在協(xié)助這些地區(qū)的地方政府調(diào)整并優(yōu)化其債務(wù)構(gòu)成，從而有效預(yù)防并緩解地方政府債務(wù)可能引發(fā)的流動性風(fēng)險。本輪債務(wù)置換還注重與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，通過動態(tài)監(jiān)測和調(diào)整化債方案，推動地方政府將工作重心從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)上來（李一花和喬棟，2024）。

2.新一輪地方政府隱性債務(wù)化解思路及實施情況。

（1）新一輪地方政府隱性債務(wù)化解方案及思路轉(zhuǎn)變。與過去四輪地方政府債務(wù)置換相比，2024年11月以來推出的12萬億元地方化債“組合拳”主要針對的是由財政部確認(rèn)和統(tǒng)計的14.3萬億元地方政府隱性債務(wù)。12萬億元地方化債“組合拳\"主要由三部分組成：一是2024年11月8日全國人大常委會批準(zhǔn)的增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，自2024年開始分三年實施；二是從2024年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元補(bǔ)充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元；三是2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元仍按原合同償還，不必提前償還。可以看出，本輪化債方案的實施主體仍然是地方政府，而非由中央財政兜底，在化債方式上主要是通過國家財政政策支持，給予地方政府足夠的時間和空間來逐步化解隱性債務(wù)。

值得注意的是，較過去而言，本輪化債方案體現(xiàn)出我國地方政府隱性債務(wù)化解思路的根本轉(zhuǎn)變。一是從應(yīng)急處置向主動化解轉(zhuǎn)變。財政部通過全面梳理和確認(rèn)隱性債務(wù)規(guī)模，制定詳細(xì)的化債計劃，并采取多元化的化債手段，如增加債務(wù)限額、安排專項債券等，主動出擊，逐步消化債務(wù)存量，降低債務(wù)風(fēng)險。二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變。過去，地方政府債務(wù)問題的處理往往采取點狀式排雷的方式進(jìn)行，即針對個別地區(qū)或個別項目進(jìn)行局部處理。此次12萬億元地方化債“組合拳\"則強(qiáng)調(diào)整體性除險，通過全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃和部署，對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行全面梳理和化解。三是從隱性債、法定債“雙軌\"管理向整合并軌管理轉(zhuǎn)變。過去，地方政府債務(wù)問題往往存在隱性債和法定債“雙軌”管理的情況，這會導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)不透明、監(jiān)管難度大。而此次化債方案強(qiáng)調(diào)對全部債務(wù)進(jìn)行整合并軌管理。政府通過明確化債計劃和方式，加強(qiáng)對所有政府債務(wù)的統(tǒng)計和監(jiān)測，提高債務(wù)信息的透明度和準(zhǔn)確性。政府債務(wù)并軌管理也預(yù)示著未來政府融資平臺債務(wù)與政府債務(wù)將被明確劃分，政府融資平臺將不再承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)。四是從“側(cè)重于防風(fēng)險\"向“防風(fēng)險、促發(fā)展并重\"轉(zhuǎn)變。本輪化債方案在化解債務(wù)風(fēng)險的同時，也注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率等方式，將債務(wù)資金更多地用于支持實體經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。

（2）新一輪地方政府隱性債務(wù)化解方案的實施情況。隨著新一輪地方政府隱性債務(wù)化解方案的頒布，各地積極響應(yīng)。全國人大常委會批準(zhǔn)的6萬億元地方政府債務(wù)限額分三年實施，其中，2024年計劃發(fā)行2萬億元地方政府專項債。2024年12月11日，北京市財政局公布了47億元的地方政府再融資專項債券發(fā)行計劃，至此，2024年2萬億元地方政府專項債發(fā)行計劃已全面披露，用于置換隱性債務(wù)的再融資專項債券額度達(dá)到20006億元。此次2方億元政府專項債發(fā)行額度具體分配至全國29個省份，廣東和上海由于隱性債務(wù)“清零”，因此沒有分配到此次發(fā)行額度。江蘇以2511億元的專項債發(fā)行額度位居首位，約占本年度2萬億元額度的 13% 。湖南、山東、河南、貴州、四川等省份獲得的發(fā)行額度均超過1000億元，湖北、安徽的發(fā)行額度超過900億元，云南、浙江的發(fā)行額度超過800億元。上述10個省份合計獲得的化債額度占2024年總額度的 60% 以上。此外，遼寧、天津、重慶的發(fā)行額度超過700億元，內(nèi)蒙古、陜西、江西、廣西、福建的發(fā)行額度超過500億元，其余省份則低于500億元（見圖2）。

2萬億元地方政府專項債的快速發(fā)行，標(biāo)志著地方隱性債務(wù)化解工作取得了重大進(jìn)展，有助于減輕地方政府的財政壓力，降低隱性債務(wù)風(fēng)險，為地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。但是，從再融資專項債券的分布來看，存在明顯的區(qū)域分布不均現(xiàn)象，這反映了各地方政府債務(wù)的差異性，也預(yù)示著在隱性債務(wù)化解過程中，部分地區(qū)可能面臨較大壓力。在后續(xù)化債方案實施過程中，各地方政府需要結(jié)合自身實際情況，制定切實可行的債務(wù)化解方案，確保債務(wù)問題得到根本解決。

四、新一輪地方政府隱性債務(wù)置換后面臨的新問題

地方政府隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)后，雖然有助于提升財政透明度、降低政府財政壓力和防范政府債務(wù)風(fēng)險，但也面臨一些新的問題。

1.債務(wù)置換雖有助于債務(wù)管理，但本質(zhì)仍是“借新還舊”。地方政府隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)，雖然在一定程度上有助于提升債務(wù)管理的透明度和規(guī)范性，但其本質(zhì)仍為“借新還舊\"的化債模式，這一模式帶來了新的問題（徐玉德和李化龍，2022）。首先，從財政可持續(xù)性的角度來看，“借新還舊”并未從根本上解決債務(wù)積累的問題，而是將債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行了重新安排。這種做法雖然短期內(nèi)能夠緩解地方政府的償債壓力，但長期而言，若地方政府未能通過經(jīng)濟(jì)增長、財政改革等方式有效增加財政收入，或未能有效壓縮非必要支出，債務(wù)問題仍可能再度凸顯，甚至可能陷入“借新還舊”的惡性循環(huán)。其次，債務(wù)置換可能對市場產(chǎn)生一定影響。一方面，大量發(fā)行新債以置換舊債，可能會增加市場的債券供給，對債券市場的利率水平和流動性產(chǎn)生影響；另一方面，若市場對地方政府債務(wù)置換的預(yù)期不穩(wěn)定，可能導(dǎo)致市場參與者對政府信用的擔(dān)憂，進(jìn)而影響市場情緒和債券的發(fā)行成本。最后，債務(wù)置換過程中可能存在信息不對稱和道德風(fēng)險問題。地方政府作為債務(wù)人，在隱性債務(wù)置換過程中可能擁有更大的信息優(yōu)勢，而債權(quán)人則難以獲得與政府債務(wù)相關(guān)的全部信息，信息不對稱可能導(dǎo)致債權(quán)人在債務(wù)置換過程中處于不利地位，難以充分保障自身權(quán)益。

2.債務(wù)顯性化推升政府負(fù)債率，影響政府信用和市場預(yù)期。政府債務(wù)顯性化意味著原本隱藏在地方政府財政資產(chǎn)負(fù)債表之外的隱性債務(wù)被納入統(tǒng)計，這會導(dǎo)致政府負(fù)債率的上升。這對于一些負(fù)債率已經(jīng)超過國際警戒線的地方而言更是“雪上加霜\"（張力毅，2022）。政府負(fù)債率的上升，不僅會引發(fā)市場對政府償債能力的擔(dān)憂，還可能影響投資者對地方政府信用的評估。一方面，政府負(fù)債率的上升可能影響市場預(yù)期，當(dāng)政府負(fù)債率上升時，投資者可能會擔(dān)心政府未來的償債壓力過大，進(jìn)而調(diào)整其投資策略，減少對地方政府債券等資產(chǎn)的配置。市場預(yù)期的變化可能導(dǎo)致地方政府債券價格下跌、融資成本上升，從而進(jìn)一步加劇地方政府的財政壓力。另一方面，政府負(fù)債率的上升還可能影響政府的信用評級。信用評級機(jī)構(gòu)，特別是國際信用評級機(jī)構(gòu)可能會降低對地方政府的信用評級，這將對地方政府的融資能力和融資成本產(chǎn)生負(fù)面影響。更重要的是，政府負(fù)債率的上升還可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。地方政府債務(wù)是金融系統(tǒng)的重要組成部分，其穩(wěn)定性直接關(guān)系到金融系統(tǒng)的整體安全。當(dāng)政府負(fù)債率過高時，一旦遇到經(jīng)濟(jì)波動或外部沖擊，地方政府就可能面臨巨大的償債壓力，甚至發(fā)生債務(wù)違約，違約風(fēng)險一旦蔓延，將對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生沖擊。

3.地方政府融資平臺債務(wù)和資產(chǎn)處置可能引發(fā)次生風(fēng)險。地方政府融資平臺作為地方政府債務(wù)的重要載體，其債務(wù)規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)的過程中，融資平臺的債務(wù)處置成為關(guān)鍵一環(huán)，處置不當(dāng)則容易引發(fā)次生風(fēng)險（朱軍和楊志偉，2024）。首先，融資平臺債務(wù)處置不當(dāng)可能會觸發(fā)資金鏈斷裂的風(fēng)險。在隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)的趨勢下，融資平臺面臨更為嚴(yán)格的監(jiān)管，這可能導(dǎo)致部分融資平臺因資金鏈緊張而難以為繼，進(jìn)而引發(fā)違約風(fēng)險。一旦融資平臺出現(xiàn)違約，其背后的地方政府可能因連帶責(zé)任而陷入信用危機(jī)，進(jìn)一步加劇市場恐慌和不確定性。其次，融資平臺債務(wù)處置不當(dāng)還可能引發(fā)金融市場波動。融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大，其處置過程可能對金融市場產(chǎn)生影響，導(dǎo)致市場流動性緊張，推高市場利率，增加融資成本。如果融資平臺債務(wù)處置不當(dāng)則可能引發(fā)市場恐慌情緒，導(dǎo)致投資者信心下降，進(jìn)而對股市、債市等金融市場產(chǎn)生沖擊（王秋石等，2024）。最后，融資平臺債務(wù)處置不當(dāng)還可能引發(fā)社會不穩(wěn)定風(fēng)險。一些融資平臺可能涉及民生項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，其債務(wù)處置不當(dāng)可能引發(fā)民眾不滿和社會不穩(wěn)定因素，特別是當(dāng)因融資平臺資金鏈斷裂而導(dǎo)致項目實施進(jìn)程受阻時，可能對社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響。

4.債務(wù)置換后需要建立新的地方政府債務(wù)評估和管理體系。在隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)的過程中，大量原本隱藏于暗處的債務(wù)被納入監(jiān)管視野，地方政府必須對這些債務(wù)進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評估。債務(wù)評估不僅涉及債務(wù)的規(guī)模、期限、利率等基本要素，更需要對債務(wù)背后的風(fēng)險進(jìn)行深度剖析，包括債務(wù)違約風(fēng)險、流動性風(fēng)險等，這就要求建立新的地方政府債務(wù)評估和管理體系。一方面，新的債務(wù)評估體系應(yīng)涵蓋更全面的評估指標(biāo)。傳統(tǒng)的債務(wù)評估往往側(cè)重于債務(wù)規(guī)模、債務(wù)率等顯性指標(biāo)，而隱性債務(wù)置換后，更需要關(guān)注債務(wù)的結(jié)構(gòu)、期限、利率以及償債能力等隱性因素。在債務(wù)評估和管理過程中，還需要注重數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時效性。地方政府應(yīng)建立完善的債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和報告制度，確保數(shù)據(jù)的真實性和完整性。同時，應(yīng)定期發(fā)布債務(wù)評估報告，向社會公開地方政府的債務(wù)狀況和風(fēng)險水平，提高政府債務(wù)的透明度和公信力。另一方面，新的債務(wù)管理體系需要完善風(fēng)險預(yù)警與監(jiān)控機(jī)制。隱性債務(wù)置換后，地方政府的債務(wù)風(fēng)險特點和傳播形式發(fā)生了新的變化，需要建立一套完善的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，實時監(jiān)測地方政府的債務(wù)動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)警潛在風(fēng)險。同時，還需要加強(qiáng)對地方政府債務(wù)使用的監(jiān)管，確保債務(wù)資金用于支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，防止資金挪用和浪費。

五、配合新一輪債務(wù)置換積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府隱性債務(wù)化解的對策建議

地方政府隱性債務(wù)化解工作是一項系統(tǒng)性、長期性工作，化債工作需要在實踐過程中開拓新思維、探索新模式，并加強(qiáng)市場預(yù)期和風(fēng)險管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)有效化解。

1.對存量債務(wù)項下的資產(chǎn)進(jìn)行盤活和增效，主動推進(jìn)債務(wù)清償。對存量債務(wù)項下的資產(chǎn)進(jìn)行盤活和增效，是一種“開源\"方式，能夠為債務(wù)清償創(chuàng)造還款來源，避免陷入“借新還舊\"的惡性循環(huán)。首先，盤活存量債務(wù)項下的資產(chǎn)，意味著要對政府存量債務(wù)下持有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面梳理和評估，包括土地使用權(quán)、公共設(shè)施、國有資產(chǎn)等。通過市場化手段，如資產(chǎn)證券化、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃經(jīng)營、授權(quán)運(yùn)營等，將這些靜態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性更強(qiáng)的資本，從而增加政府的財政收入，為債務(wù)清償提供有力支持。其次，增效是盤活資產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府應(yīng)進(jìn)一步挖掘資產(chǎn)的增值潛力，通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等方式提升資產(chǎn)的運(yùn)營效益。例如：對于公共設(shè)施，可以通過引入智能化管理系統(tǒng)、提升服務(wù)質(zhì)量等手段，提升其吸引力和盈利能力；對于國有資產(chǎn)，則可以通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級等方式，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。此外，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，地方政府還應(yīng)按照《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實施規(guī)范（試行）》要求，積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，推動地方政府從“土地財政”向“數(shù)據(jù)財政\"轉(zhuǎn)型，為地方政府創(chuàng)造新的收入來源，減輕財政壓力。在推進(jìn)債務(wù)清償方面，地方政府應(yīng)主動作為，制定并執(zhí)行科學(xué)的償債計劃。同時，要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)人等利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)，爭取更多的理解和支持。

2.積極引導(dǎo)商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司參與，探索政府債務(wù)化解新模式。商業(yè)銀行具有低成本資金優(yōu)勢，資產(chǎn)管理公司具有豐富的不良資產(chǎn)處置和債務(wù)重組經(jīng)驗，積極引導(dǎo)兩者參與，有助于探索政府債務(wù)化解新模式。首先，商業(yè)銀行可以為地方政府提供必要的信貸支持，幫助地方政府緩解短期資金壓力，從而為其爭取更多的時間和空間來優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)成本。還可以通過參與債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股等，幫助地方政府調(diào)整債務(wù)清償期限、重新安排債務(wù)結(jié)構(gòu)，甚至將部分債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，以支持地方政府更好地化解存量隱性債務(wù)。此外，商業(yè)銀行還可以充分利用其風(fēng)險管理的專業(yè)能力幫助地方政府更好地識別和管理債務(wù)風(fēng)險，避免債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。其次，資產(chǎn)管理公司擁有豐富的債務(wù)處置經(jīng)驗和專業(yè)的團(tuán)隊，能夠?qū)Φ胤秸[性債務(wù)進(jìn)行全面的梳理和評估，制定出切實可行的債務(wù)化解方案。通過債權(quán)收購、債務(wù)重組、資產(chǎn)證券化等多種方式，資產(chǎn)管理公司可以有效地化解地方政府隱性債務(wù)，降低債務(wù)風(fēng)險。例如，資產(chǎn)管理公司可以通過資產(chǎn)證券化等方式，將政府持有的不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為市場可接受的金融產(chǎn)品，從而增加政府融資渠道，提高資產(chǎn)流動性。此外，資產(chǎn)管理公司還可以通過盤活地方政府存量資產(chǎn)、引入戰(zhàn)略投資人等方式，為地方政府提供更多的資金來源和債務(wù)化解途徑。

3.穩(wěn)妥推進(jìn)政府融資平臺債務(wù)剝離，防范債務(wù)化解次生風(fēng)險。穩(wěn)妥推進(jìn)政府融資平臺債務(wù)剝離，不僅是化解地方政府隱性債務(wù)的必要舉措，也是防范化解重大債務(wù)風(fēng)險、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行的必然要求。為了穩(wěn)妥推進(jìn)政府融資平臺債務(wù)剝離，防范債務(wù)化解次生風(fēng)險，需要采取一系列措施。首先，明確債務(wù)剝離的原則和目標(biāo)，堅持市場化、法治化的方向，確保債務(wù)剝離的公正性和透明度。其次，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，形成合力，共同推進(jìn)債務(wù)剝離工作。同時，建立健全監(jiān)督機(jī)制，對債務(wù)剝離的過程和結(jié)果進(jìn)行全程監(jiān)督，確保債務(wù)剝離的合法性和有效性。再次，需要特別關(guān)注債務(wù)剝離后的后續(xù)處理。包括對剝離后的債務(wù)進(jìn)行妥善處置，防止債務(wù)風(fēng)險繼續(xù)擴(kuò)散和蔓延，以及按照中國人民銀行2025年信貸市場工作會議要求，有序推進(jìn)融資平臺金融債務(wù)風(fēng)險化解，支持地方政府扎實推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。最后，注重防范債務(wù)化解過程中的次生風(fēng)險。具體包括：加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和處置潛在風(fēng)險點；加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和溝通，確保各項政策之間的銜接和配套；加強(qiáng)宣傳教育，提高社會各界對債務(wù)化解工作的認(rèn)識和理解，形成全社會共同參與的良好氛圍。

4.探索債務(wù)并軌后管理新機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、提升管理效率。顯性債務(wù)與隱性債務(wù)并軌后需要探索債務(wù)管理新機(jī)制，以持續(xù)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、提升管理效率。首先，需要建立健全債務(wù)信息披露制度。隱性債務(wù)之所以難以監(jiān)管，很大程度上是因為其信息不透明。因此，需按照《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》要求，建立完善的債務(wù)信息披露制度，將隱性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管，一并納入地方政府債務(wù)統(tǒng)計，并按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)公開信息。其次，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)是債務(wù)并軌后管理新機(jī)制的重要目標(biāo)之一。地方政府可以根據(jù)自身財政實力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，合理確定債務(wù)規(guī)模和債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政承受能力相匹配，并且優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，避免短期債務(wù)占比過高，降低償債壓力和風(fēng)險。再次，在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的同時，提升債務(wù)管理效率也至關(guān)重要。這要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)資金使用監(jiān)管，確保資金用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，提高資金使用效益。與此同時，建立健全債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，實時監(jiān)測地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，及時發(fā)現(xiàn)并處置潛在風(fēng)險。最后，注重政策協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。地方政府要加強(qiáng)與中央的政策協(xié)調(diào)，確保債務(wù)管理政策的一致性和有效性；注重債務(wù)管理的可持續(xù)性，避免短期行為對長期財政穩(wěn)健運(yùn)行造成負(fù)面影響。此外，進(jìn)一步完善財政支出責(zé)任改革，匹配事權(quán)與財權(quán)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和加強(qiáng)預(yù)算法的實施，規(guī)避地方政府預(yù)算“超支\"（詹新宇等，2023）。

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（責(zé)任編輯·校對：黃艷晶 羅萍）