激活社會資本 助力農村環境治理

農村人居環境整治提升是一項龐大的系統性工程，資金需求量大，需要協同多元主體，拓寬資金渠道。本文以激活社會資本參與農村人居環境整治提升積極性為切入點，聚焦當前社會資本參與農村人居環境整治提升的現實困境，重構引導、支持社會資本下鄉的優化路徑，以實現要素自由流動、利益格局均衡、市場有效主導、政府合理引導的鄉村治理長效局面。

現實背景

整治提升農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關促進農民共同富裕和農村社會文明和諧。農村人居環境整治提升是一項系統性工程，需要龐大的資金支持。基礎設施與公共服務設施的巨額資金投入，既需要財政支持，更需通過市場化手段和金融創新，帶動社會資本參與。自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，歷次中央農村工作會議均指出，以產權制度和要素市場化配置為重點，鼓勵引導工商資本參與鄉村振興。2022年4月，農業農村部、國家鄉村振興局聯合印發《社會資本投資農業農村指引（2022年）》，明確了國家鼓勵社會資本投資的13個重點產業和領域，農村人居環境整治（領域）為其中之一。但目前全國的普遍性現狀是，農村人居環境整治提升主要依靠政府推動，來自“市場”的社會力量總體薄弱。因此，如何將社會資本引進來、留下來，就成為農村人居環境整治提升中的一個重點和難點。

2025年是實施“十四五”規劃與“十五五”規劃的承上啟下之年，也是推進鄉村全面振興的關鍵之年。鄉村振興面臨的最大問題是資金循環的障礙，如果無法拓寬資金渠道，形成市場化的投資邏輯，就無法促進鄉村可持續發展，實現鄉村真正的振興。引入社會資本參與鄉村振興，不僅可以彌補財政投入的不足，還可以帶來先進的市場經濟理念、管理和技術，縮小城鄉差距、促進區域一體化發展。本文以此為切入視角，聚焦農村人居環境整治提升領域，全面探究社會資本參與農村人居環境整治提升的現實困境，并提出具有可操作性的優化路徑，為地方政府破解農村人居環境整治提升中的資金循環障礙、助力鄉村全面振興提供借鑒參考。

現實困境

項目回報低，與社會資本的趨利屬性相沖突

農村人居環境整治提升投入高、收效慢、低回報，多為公益性、基礎性的民生項目，與社會資本的逐利屬性相違背。從市場化的投資邏輯角度，任何投資都要有利潤，才能將社會資本引進來、留下來，這也從側面反映出政府部門對農村人居環境整治提升項目的收入點思考不足，尚未形成用商業邏輯推進環境治理項目的工作思維。以某農村人居環境整治提升項目政府專項債券發行為例，創收營利點匱乏，僅包括“在部分設施設備上張貼廣告，獲取廣告收入”和“跳過項目本身，從更高維度長遠考慮，即當把一個地區的環境打造好后，再通過商鋪出租等市場化運作賺取可持續收入”兩條收入途徑。沒有豐厚而穩定的預期回報作為項目營銷點，自然難以吸引到“逐利”而行的社會資本目光。此外，多數農村人居環境整治提升項目的規模偏小、利潤微薄，對資金雄厚的專業化公司缺乏吸引力。

財政支撐相對有限，難以吸引社會資本的目光

近年來，從中央到地方都在大力推進農村人居環境整治提升工作，加快和美鄉村建設，但農業農村的弱質性十分明顯，投資周期長、風險高、回報率低等因素造成社會資本參與積極性不高。吸引社會資本進入，需要強有力的財政支持。若財政補貼力度不夠，則很難吸引社會資本的目光，即便社會資本進行了前期投入，也會因經濟收益不樂觀等原因放棄后期追加投入。而現階段地方財政普遍面臨較大壓力，很難追加補貼資金，因而陷入難以調動社會資本參與的困境。

配套保障有待加強，資本下鄉需闖關破障

政策支持是調動社會資本參與的“強引擎”。目前，阻礙社會資本下鄉的障礙諸多，包括人居環境基礎設施建設用地指標不足、部分用地性質存有爭議、用水用電保障不充分、稅費減免項目偏少、融資貸款難度較大、村莊建設項目審批要求較高等。對此，很多地方尚未構建起破除上述障礙壁壘的配套政策體系，也缺乏有效的激勵機制調動社會資本參與積極性。

統籌協調力度不強，部門間“協而難同”

農村人居環境整治提升工作覆蓋面廣，涉及職能部門多。雖然各地基本成立了農村人居環境整治提升領導小組（辦公室設在農業農村局或鄉村振興中心），但統籌力度有所欠缺，且缺乏部門之間有效的協同合作機制，工作合力不強。例如，社會資本有意愿參與的農村人居環境整治提升項目，由于缺乏完善的項目推進機制與規范化流程，存在牽頭部門單獨發力、個案推進的現象。

群眾參與度不高，影響社會資本投資回報

農村居民既是農村人居環境整治提升的參與主體，也是受益主體，他們的意識、行為在很大程度上影響著農村人居環境整治提升的效果，以及社會資本的投資選擇。目前，農村群眾的參與度不夠，主動性、積極性不高，主要原因包括：一是農村“空心化”嚴重，留守村民大都文化水平不高且觀念保守，經濟也不富裕，不愿將時間和資金投入農村人居環境整治提升。以某畜禽糞污資源化利用項目為例，政府通過引入社會資本集中處理農村糞源污染，形成的沼氣液進行還田再利用，但面臨的問題是，種植戶不愿意花錢購買沼氣液，即使政府補貼部分費用，他們依然選擇購買傳統的化肥農藥。部分受訪村民認為，沼氣液是廢棄物，應當無償供農戶使用，也有村民對沼氣液的還田成效存有疑問。二是農民現代環保意識薄弱，主體意識缺位，加之以前政府部門對農村人居環境整治提升工作大包大攬，部分村民養成了“干部辛苦干，我在旁邊看”的惰性思維。三是農村人居環境整治提升項目的后續管護機制不完善，導致一些農村人居環境不僅沒能持續改善，還引發了二次污染問題，影響了群眾參與人居環境整治提升的信心。四是基層環保執法難，執法取證難，對于發現的污染問題難以查源追溯；執法尺度難拿捏，一些污染者收入低難以負擔修復治理費用等問題，導致執法偏軟，村民違法成本低，更難以調動村民參與農村人居環境整治提升的積極性。五是社會資本大多來自企業、社會組織等外來主體，由于信息不對稱和缺乏信任基礎，其很難直接與當地村民建立關聯，無法動態及時掌握當地村民需求，存在“孤立式”參與、群眾動員面窄等問題。

歷史“欠賬”較多，掣肘社會資本參與

“欠賬多、任務重、壓力大”是農村環境治理領域的標簽性特征，也是掣肘社會資本參與的重要原因。以某縣農村污水處理為例，由于農村地下管網設施普遍落后，管網覆蓋面不廣，進水量太少，導致污水處理廠建成后無法正常營運，最終淪為“白天曬太陽、晚上曬月亮”的“面子工程”和“形象擺設”。如果要修繕地下管道，費用極其高昂，比新建一座污水處理廠的投入還大，基本造價高達每公里40萬 ～50 萬元，巨額的治理成本讓社會資本望而卻步。此外，由于農村人居環境整治提升工作任務重、考核嚴，一些部門為了完成現階段的考核，而忽視了農村人居環境整治提升的長效管理。例如，新設電線電纜本該全部入地，由于經費不足，只能選擇在空中架設電纜。

優化路徑

深挖收入點和利潤空間，提高項目包裝質量

一是做好項目規劃的“外延式”拓展。摒棄“就環境整治說環境整治”的工作思維，以積極擴大有效投資為出發點，對農村人居環境整治提升項目規劃做“外延式”拓展。在項目可研階段充分發揮部門聯動、政企互通作用，將與農村人居環境整治提升相關聯的產業布局繪制到一張藍圖中，積極做大投資體量。二是強化對項目收入點的研究謀劃。農村人居環境整治提升項目中，除部分純公益性質（無收益）的項目外，還存在有一定收益的公益項目和具備經營屬性的項目，應加強對后兩類項目建設的研究，從土地收入、財政補貼、廣告營銷等多維度挖掘收入點和利潤空間，精心謀劃包裝項目。三是探索與關聯性項目的組合捆綁。用好用足各類政策性金融工具，將農村人居環境整治提升項目（尤其是公益性項目）與其他關聯性較強的政府投資項目捆綁組合。例如，與農村公共衛生建設項目相關聯，或與鄉村振興項目、鄉村休閑旅游項目、鄉村生態環保項目等打包組合。

創新投融資機制，形成多元化投入格局

一是增加地方財政配套投入。在統籌用好中央和相關專項資金的基礎上，地方政府要加大配套資金投入力度，爭取將農村人居環境整治提升基礎設施建設和運行資金納入財政預算安排，積極爭取地方政府債券資金用于符合條件的農村人居環境整治提升建設項目。同時，加強對財政支農資金的整合與統籌利用，創新財政支農方式，進一步發揮涉農資金的杠桿撬動作用。二是積極引導社會資本參與。鼓勵社會資本以項目總承包、PPP合作等方式參與農村人居環境整治提升，為相關企業爭取優惠政策。建立吸引成功人士返鄉建設機制，以鄉愁為紐帶，會同公益機構舉辦公益論壇、開展公益項目，引導社會和企業通過捐資捐贈、結對幫扶等方式參與農村人居環境整治提升，表揚一批有代表性的優秀企業和個人。三是鼓勵村集體經濟、村民籌資投資。盤活利用閑置集體資產，優先用于建設環保基礎設施。統籌安排土地增值收益及村莊整治所獲得的占補平衡指標收益，引導集體經營性收入用于設施設備日常維護支出。逐步探索建立農戶付費的合理分擔機制，大力推廣“政府出一點、集體補一點、群眾籌一點”的管護經費保障模式。

強化政策支持舉措，推動資本下鄉擴面提質

一是破除壁壘，清除阻礙要素下鄉的各種障礙。健全農村人居環境整治提升相關設施建設用地、用水用電保障、稅收減免和融資貸款政策，在土地指標安排上優先保障農村人居環境整治提升設施建設用地，農村人居環境整治提升小型設施用地可參照設施農用地管理，簡化農村人居環境整治提升設施建設用地手續，落實村莊建設項目簡易審批有關要求。二是搭建平臺，建立優質項目動態管理庫。培育、篩選投資收益好、市場化程度高的農村人居環境整治提升基礎設施建設和運行管護項目，建立優質項目動態管理庫，重點引導和調動社會資本參與。在經營性項目推進中，幫助企業搭建交易平臺，打造綠色品牌，提升品牌溢價，助力社會資本在項目中實現循環“造血”。三是精準賦能，建立正向激勵機制。創新政府支持方式，采取以獎代補、先建后補、特許經營、貼息、擔保等多種方式，鼓勵企業和個人投資農村人居環境整治提升項目。持續加強與高校的交流合作，建立鄉村振興工作站，將高校育人和社會服務工作緊密結合，為參與農村人居環境整治提升項目的企業提供理論指導和專業支持。

建立健全協同機制，服務項目建設筑坦途

一是加強部門協同，促項目落地。重大項目可視情況成立協調委員會，從主要責任部門抽調人員，負責協調各部門的公共服務和要素保障工作，暢通聯絡渠道，確保信息共享，實現齊手共抓、聯動同行，促進社會資本進駐項目早日落地落實。二是實行專班行動，推進項自進度。視項目情況成立工作專班，按約兌現優惠政策和承諾事項，完善供地等要素協調保障機制，破解項目前期推進、報建審批等方面的制約瓶頸；主動深入項目一線，抓實薄弱環節，掛圖作戰搶速度，確保項目履約率、開工率、資金到位率達標。三是完善管護機制，抓項目長效。按照“建管一體”的要求，堅持先建機制、后建工程。在項目規劃設計階段，明確設施管護主體、管護責任、管護方式、管護經費來源等。在項目竣工驗收時，同步驗收管護機制到位情況。建立起有制度、有標準、有隊伍、有經費、有督查的農村人居環境設施運營和管護長效機制，確保項目長期發揮效益。

引導激勵農民參與，激發農村人居環境整治提升內生動力

一是強化宣傳引導，培養農民主體責任意識。廣泛宣傳農村人居環境整治提升成效，積極做好政策解讀，引導群眾更好理解、支持和擁護農村人居環境整治提升工作，營造“改善環境，人人有責”的濃厚氛圍。著力提升引導教育的針對性和實效性，從“供給側”入手，根據不同鄉村在環境整治方面的差異性需求，圍繞老百姓最急切、最需要解決的環境問題，突出重點、分類施教，并結合村規民約、積分活動等多形式激發農民群眾參與的積極性和主動性。二是建立緊密合作的利益共贏機制，激勵農民全方位參與。支持村級組織和農村工匠帶頭人等承接農村人居環境整治提升小型工程項目。鼓勵社會資本采用“農民 + 合作社 + 企業”“農民入股 + 保底收益 + 按股分紅”等利益聯結方式，與農民建立穩定合作關系，讓社會資本和農民共享收益成果。三是培育農村環保組織（企業），提升農民的組織化參與水平。引導農民或農村集體經濟組織依法成立各類農村環保組織或企業，帶領農民學習短期可見效的“小”“微”技術，吸納農民承接本區域農村人居環境整治提升和后續管護工作，提升農民的組織化參與水平，并以政府購買服務等方式支持環保組織（企業）發展壯大。四是發展壯大集體經濟，留住能參與治理的主力軍。立足鄉村資源稟賦，因地制宜、因村施策，大力發展鄉村優勢產業，做優做強集體經濟，讓更多的農村青壯年能夠在家門口就業，在鄉村參與家鄉建設，成為農村人居環境整治提升的主力軍。

全面清查“舊賬欠賬”，健全環境治理監管機制

一是開展專項行動清“舊賬”、補短板。依托鄉村建設信息采集摸排行動等契機，全面梳理農村人居環境整治提升工作的“舊賬欠賬”，針對常年存在的突出問題，組織人力物力開展集中攻堅，推動重點區域、重點領域、重點問題的加速解決，確保整一處凈一處、干一處成一處。二是整治薄弱環節尋根溯源查隱患。加大巡查執法檢查力度，開展“鄉鎮吹哨，部門報到”的農村環境污染防治專項執法行動，著力發現農村人居環境整治提升工作中的短板難題，對薄弱環節追根溯源，對涉污違法行為嚴厲打擊，全力排除整治隱患。建立定期督導、通報、評比的長效機制，將鄉鎮干部的獎懲考核與環境治理深度捆綁，實現壓力傳導，防止環境問題再次反彈。三是利用信息化技術手段提升監督效能。借助信息化平臺（如鄉村建設監測平臺）、無人機等智能監控手段，動態識別環境污染問題，拉網式航拍整改情況，實時回傳影像反饋，大幅提升監督工作的效率和精準度。

（作者單位：中共德陽市委黨校）