鄂州探索中小學教師編制改革

鄂州今年還招不招小學老師，是困擾吳小然幾個月的問題。

吳小然家住湖北鄂州，即將從武漢一所地方本科高校畢業。自去年11月起，她就一直關注鄂州小學教師的招聘信息。“今年3月份就有人致電市教育局，對方回應稱今年一個小學教師都不招，等到4月初招考通知發布，真的一個小學教師崗位都沒有。”她對《中國新聞周刊》回憶。

停招的一個重要原因是鄂州對中小學教師編制的管控。鄂州是國家綜合改革試點城市，也是國內較早調整教師編制的地級市。為應對生源減少，當地將中小學教師編制總量鎖死在8850名，在不同區縣、初中小學之間調配師資，并逐步縮減編外教師的名額。

根據教育部日前發布的《2024年全國教育事業發展統計公報》，2024年，全國小學招生1616.63萬人，比上年減少261.25萬人。隨著學齡人口減少，全國多地都開始探索中小學教師編制改革。

“進一個、退一個”

鄂州對于教師編制的改革，是從2022年開始的。由中央機構編制委員會辦公室主管的《中國機構編制》今年2月刊登題為《堅持“三個導向” 統籌調劑教育領域編制資源》的文章。文章由鄂州市委機構編制委員會辦公室投稿。文中稱，為了應對即將出現的小學教師過剩，鄂州將鎖死中小學教師編制總量，防止編制無序增長。

這一文章近期被媒體轉載報道后，引發不少討論。關于教師編制的改革，鄂州相關部門婉拒了《中國新聞周刊》的采訪請求。

依據前述文章，鄂州中小學教師編制改革的重要一步是控制增量。鄂州現轄鄂城區、華容區、梁子湖區、葛店經濟技術開發區（以下簡稱“葛店經開區”）、臨空經濟區。鄂城區屬于當地的主城區，該區一所公立小學校長告訴《中國新聞周刊》，據他了解，主城區的小學從去年開始就不招聘新的教師。在湖北省教育廳、省人力資源社會保障廳發布的湖北省2025年中小學教師公開招聘崗位中，鄂州只有初中教師的崗位。前述文章介紹，2023年以來，鄂州每年新招聘的教師數量較往年平均水平下降了30％。

前述文章介紹，2022年鄂州共有編外教師2367人，與編內教師人數比為1：3，存在著群體數量大、“進口”不規范、薪酬待遇低、支出保障難等問題。為逐步控制編外人員規模，招聘編內教師時要求各區執行“進一退一”原則，即招聘1名編內教師，必須減聘1名編外教師。通過對編外教師開展定向招聘，已有357名編外教師納入編制內。

孟剛在當地小學工作過三十多年，目前是鄂州鄂城區一所公立小學的副校長。他告訴《中國新聞周刊》，過去鄂州主城區的教師一直人手不足，體量越大的學校越需要編外教師。近兩年，當地開始要求對編外教師同工同酬，而且做到“進一個、退一個”。

控制增量后，鄂州對教師結構進行了調配。跨區方面，根據人口流動趨勢，逐步將華容區、梁子湖區等人口流出區的富余編制調劑至鄂城區、葛店經開區等人口凈增區。通過三年核編，累計跨區調配編制1729名，其中葛店經開區編制增長達60％以上。跨學段上，鄂州核減小學階段教師編制500名，增核至初中階段，先行將具備初中教師資格的98名小學教師調整至初中學段教學。

前述文章介紹，截至目前，鄂州市共減聘編外教師1074人，編外教師規模縮小 45.4％，為生源增加的城區優質學校騰退教師編制資源377名。

人口、財政與地理

鄂州之所以推進教師編制改革，背后有人口結構、地理格局與財政壓力等多重因素的影響。

孟剛介紹，鄂州的小學生源數量從2021年起下滑，這兩年招生壓力越來越大。“我們這種位于市區核心位置的小學，目前只是班級數量在減少，很多鄉鎮小學因為生源減少，已被合并或撤并。”他說，去年秋季學期，一些主城城區小學的一年級班級已招不滿。

以6歲為小學入學年齡推算，去年秋季入學的一年級學生，正對應2018年出生人口。當年，鄂州全年出生率為5.0‰，人口自然增長率為-2.0‰，是當地本世紀首個人口負增長年份。前述文章介紹，根據小學生源下跌的趨勢，當地從2024年起將編制保障重點從小學轉移到中學階段。

區位也是一個重要影響因素。鄂州和黃岡市區隔長江相望，距離僅幾公里，兩地乘坐公交車就可以往返。鄂州距離武漢也不過幾十公里，武漢地鐵十一號線甚至可以直達鄂州。當地多位教師表示，鄂州市人口體量不大，常住人口約110萬，不少當地人會把孩子送到外地上學。

華南師范大學特聘教授劉善槐將這種學齡人口的變化稱為“排浪式”波動：學前與小學階段的學齡人口規模縮減，因編制總量超編或教師總量富余，難以有針對性地補充新教師；中學階段仍處于“迎峰—度峰”的過程，師資需求將經歷攀升和回落的態勢。他認為鄂州的改革是為了應對“排浪式”人口波動，跨學段調配能緩解結構性缺編。

北京大學中國教育財政科學研究所副研究員田志磊接受《中國新聞周刊》采訪時表示，鄂州之所以敢于推進涉及“飯碗”的編制改革，背后是人口和財政的雙重壓力，鄂州本身的特點也為改革提供了契機。

鄂州面積1596平方公里，是全國面積最小的內陸地級市。孟剛介紹，從主城區出發，往返各鄉鎮的車程均在兩小時內，許多鄉鎮小學的教師下班后，會返回城區居住，“這是教師可以跨區流動的一個客觀條件”。而對于學生，即便父母在鄂州市主城區沒有戶籍和房產，只要滿足有穩定工作并長期租房等條件，子女也可在主城區的小學入學，這也加劇了市域內的生源流動。

前述文章介紹，鄂州教師編制約占當地事業編制總量的48％，鎖死教師編制也有助于縮減財政支出。根據鄂州市2023年財政決算案，該市一般公共預算收入為90.2億元，支出為165.59億元，并且支出增速明顯高于收入。在“教育投入只增不減”的政策要求下，2023年全市教育支出為24.6億元，同比增長20.7％。

“調配跟不上需求”

孟剛認為，受學齡人口減少和部分學校撤并的影響，鄂州的小學教師編制整體上相對富余，其中部分主城區偏緊張，鄉鎮則相對寬松。但教師調配并不容易，加之學校之間差異較大，編制調配的節奏遠跟不上實際需求。

鄂州編外教師比例偏高，本身就反映出教師編制無法滿足實際需求。一位2023年之前負責學校教師招聘的鄂城區某小學教師告訴《中國新聞周刊》，實際上，該校人手緊張，但近兩年因缺乏編制，才沒有招聘新教師。孟剛介紹，他所在的學校以前有編制名額時，會從華中師范大學等重點師范院校招聘教師，如今，編外教師多來自省內普通本科高校，這些教師流動性大，不利于保障教學質量。

“我們希望教學水平高的教師來到學校。” 孟剛說，鄂州各區都有不少鄉鎮小學，教師從這些學校調入主城區后，需適應更高的教學要求。梁子湖區的一位在編小學教師也對《中國新聞周刊》介紹，這兩年她所在學校的學生越來越少，不少教師都想著能調到主城區。

孟剛介紹，目前，鄂州部分初中仍存在教師缺口，小學教師跨學段調配一定程度上可緩解初中的教學壓力。但大部分小學教師學歷或資格不符，有跨學段資格的大多是年輕教師，這些教師需完成本學期教學任務才能調配。

小學教師能否勝任初中教學？西南大學教育學部教授唐智松對《中國新聞周刊》分析，這取決于教師的教學能力和教育背景。一些教師畢業于小學教育專業，或難以適應初中教學；也有教師具備中學教育背景和資格，經過培訓后可以勝任。他指出，調崗后有的教師不一定能繼續教授原來的學科，如果學科跨度大、專業性強，教師又缺乏相關背景，調崗時要慎重。此外，教師轉崗相關的培訓和評價標準也有待完善。

“雖然小學學齡人口減少，但是教師是否過剩還不能輕易下結論。”唐智松說。劉善槐也指出，判斷教師過剩常基于的前提是，當前的編制標準和班級規模是合理的。而現實中，中國的班級規模普遍偏大。如果未來降低班額、優化生師比等編制標準，教師數量或有更大缺口。

人口下降后，鄂州多所小學普遍維持三四十人的班額，通過減少班級數量應對生源下降。孟剛舉例稱，120名學生可分成3個班，若減少到約100人仍維持3個班，若人數再減少，則可能合并為2個班，每班超過40人。“一些鄉村小學的班額已明顯減小，但基于教育資源的有限性，主城區小學推進小班化教學尚不現實。”他說。

劉善槐認為，“現在以生師比為主要依據的城鄉統一的編制標準缺乏科學性”。

在他看來，科學的小班教學應將班額控制在25人以下，這也對教師能力提出更高要求。唐智松認為，如果推進小班化教學，小學應同步調整教師工作量和教學標準，并加強相應培訓。

“建立超越區縣的編制池”

“人口變化已成為教育系統不得不面對的問題，整體來看，鄂州市的做法是順應形勢的，也具有一定代表性。”唐智松認為，隨著人口結構變化，小學教師跨學段、跨區域流動很可能將成為一種趨勢。

《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出，要健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制，建立市縣結合的基礎教育管理體制，因地制宜打通各學段教育資源，加強跨學段動態調整和余缺調配。

“人口變化，把教師編制制度本身存在的問題放大了。”劉善槐認為，教師編制的協調中，“以縣為主”的教育管理體制是一個限制。目前，教師的編制、 人事管理歸屬于各地縣級部門，缺乏更高位的統籌機制，這只能保證學齡人口相對穩定時的師資需求，一旦人口發生劇烈變動，師資配置難以快速調整。

“必須建立超越區縣的編制池。”劉善槐建議，為應對學齡人口變化，應推動教師編制實現動態流轉。對階段性師資緊缺、人口持續流入的地區，可適當放寬編制總量限制；對人口流出地區，可探索建立教師有序退出機制；對長期存在空編卻無法補充的地區，則可設立編制周期回收制度，以提高資源使用效率。

除了鄂州，近年來，多地都對教師編制進行了改革。福建三明市教育局日前公開的一份人大代表建議答復函透露，未來三明市中小學面臨小學階段教師超編和中學教師缺編問題，將探索跨縣域支援辦法，并從教師富余的縣（市、區）選派跨縣域交流和支教。2024年8月起，天津市武清區公辦中小學全面實行教師聘用制度和崗位管理制度，打破“一聘定終身”。近年來，浙江寧波等地也出臺文件，為優化教師隊伍結構，探索建立教師退出機制。

田志磊認為，從全國來看，義務教育階段在校生人數已在2023年達到1.61億的峰值，但不同地區的差異十分顯著。他建議建立教育資源配置的預警機制，強化省級統籌，建立覆蓋區域與學段的動態監測體系，推動教育資源在區域間、學段間的協調使用，以更有效應對學齡人口變化帶來的結構性錯配。

鄂州被稱為“湖北改革試驗田”。孟剛認為，目前教師在市域內不同區之間流動仍存在較大壁壘，現有的編制統籌機制若要推廣到更大城市，可能會面臨更多挑戰。相較而言，“鄂州面積小、人口少，船小好掉頭，在試點改革時具備優勢”。

（應受訪者要求，吳小然、孟剛為化名）