美國穩定幣立法在爭議中推進

在美國，加密貨幣行業迎來了最支持自己的一屆政府。但國會能響應特朗普號召，成功推進立法嗎？

當地時間6月17日下午，美國參議院以68票贊成、30票反對通過了《指導和建立美國穩定幣國家創新法案》（下稱《GENIUS法案》），這是參議院第三次就該法案投票，也是參議院的全體表決。

這意味著，穩定幣立法正式進入眾議院流程。這個事先張揚的法案，每次關鍵進展都引發“幣圈”和金融市場的歡呼，同時也遇到質疑者更猛烈的抨擊。

在擁躉者看來，《GENIUS法案》本該是最容易通過的加密貨幣法案，卻花了數月才進入參議院審議，期間還失敗過一次，最終經過激烈的談判才取得進展，進程過于艱難。而在反對者看來，這個存在“根本性缺陷”“縱容腐敗”的法案，卻頂住了潮水般的反對意見獲參議院通過，潛在風險令人擔憂。

《GENIUS法案》將在聯邦層面對美國穩定幣發行者進行監管。法案中的穩定幣是一種與穩定資產（如美元、黃金等）錨定的加密貨幣，旨在減少價格波動，提供穩定的價值存儲和交易媒介。最知名的穩定幣是Tether公司發行的USDT和Circle公司發行的USDC，均與美元1∶1錨定，兩者加起來占到全球穩定幣市值的90%左右。

6月18日，白宮加密貨幣和人工智能主管大衛·薩克斯（David O. Sacks）再次釋放利好稱，該法案已接近“終點線”，預計很快就會送到特朗普總統的辦公桌上。

在此氛圍下，金融市場再迎一波熱潮，全球市值第二的穩定幣USDC發行商Circle（CRCL.US）和USDC主要交易所Coinbase（COIN. NASDAQ）股價應聲上漲，至6月18日收盤，漲幅分別超過30%和15%。

此后，疊加其他利好，Circle連續三個交易日上漲，股價最高時較其6月5日的IPO（首次公開募股）價格（31美元）上漲了800%以上。經過兩日回調后，Circle在6月26日又恢復上漲。而Coinbase（COIN）在6月26日的收盤價漲至375.07美元，創下歷史新高。

6月23日，《GENIUS法案》的最新版本已經移交到眾議院。隨后該法案將與眾議院可能通過的其他版本進行協調，并經過眾議院審議等多項流程，才能最終由特朗普正式簽署，成為法律。

多位在美法律人士表示，一般來說，法案在美國參議院的立法推進難度高于眾議院。相較于參議院，眾議院中支持特朗普的議員更多，所以特朗普力推的《GENIUS法案》大概率也會在眾議院獲得多數支持，并最終通過。只不過，除了立法博弈本身帶來的波折，在特朗普這個最大的不確定因素面前，法案的終局依然充滿變數。

盡管穩定幣在全球的總規模已超過2500億美元，但依然處于美國監管灰色地帶。大多銀行等傳統金融機構仍對其敬而遠之，這一方面由于加密貨幣與“非法交易”“欺詐”丑聞的關聯，另一方面也來自監管的不確定性。

《GENIUS法案》被特朗普寄予厚望——助力美國成為“加密貨幣之都”，在未來數月料將面臨議員們的進一步拷問。但即便生效成法律，也將長期考驗美國對系統性金融風險的管控能力。而對于加密貨幣行業所期望的“融入主流金融市場”，這只能算是開始。

總統的利益沖突爭議被擱置

《GENIUS法案》在獲得美國參議院全體投票通過前，幾經波折。

特朗普無疑是此輪美國加密貨幣立法的重要推手。但在參議院審議進程中，也正是特朗普家族的穩定幣生意成為反對方的核心理由。

當地時間5月19日晚，美國參議院就穩定幣監管法案進行關鍵程序性投票，以66票贊成、32票反對的結果通過。此后，外界一度認為，一周內該法案就能進入并通過參議院全體表決，幾周后甚至能進入特朗普簽署環節。比如，該法案的主要支持者之一、美國共和黨參議員辛西婭·魯米斯（Cynthia Lummis）一度表示，5月26日（美國陣亡將士紀念日）之前通過該法案，是一個“公平的目標”。

但直到近一個月后，美國參議院才最終通過該法案。質疑者針對特朗普家族進入穩定幣市場所引發的利益沖突問題持續發難，其他指責還包括腐敗、洗錢、詐騙丑聞，以及穩定幣自身的“透明度”等問題。

在5月19日的關鍵程序投票之前，由于多個議員的堅決反對，法案前景一度變得撲朔迷離。比如，馬薩諸塞州參議員伊麗莎白·沃倫多次表示，特朗普利用其家族的加密貨幣業務，可以用關稅豁免、赦免和政府任命等總統恩惠，換取外國政府、億萬富翁和大公司數億甚至數十億美元的利益。在她看來，“參議院通過《GENIUS法案》，不僅是在縱容這種腐敗，而且還在積極助長其擴張”。

為了平息爭議，參議院多數黨領袖約翰·圖恩（John Thune）提出通過“常規命令”來推動《GENIUS 法案》，允許在參議院進行公開的修訂程序。該程序又稱“冗長辯論”機制，允許少數派通過無限期辯論阻礙議程推進，要終止辯論并進入表決，需獲得60票的支持。這直接導致在短短幾周內，各方提出了幾十項針對法案的修正案，其中不乏一些廣受爭議的修正案。

在美學者孫遠釗介紹，如果嚴格遵循“冗長辯論”程序，將是一個冗長的達成共識的過程。

首先，一旦有議員提出修正案，參議院就需要展開討論，之后要表決是否將該修正案是否納入現有法案。其次，如果該修正案被決定納入法案，還需要再表決一次。再次，等匯總了所有的修正案形成更新版法案后，還需再啟動一次投票。最后，還要對新版本的預算是否會影響到既有的預算投一次程序性的票，且對最終的實質內容版本，仍需再投一次票。

“這樣計算下來，即便只有十個修正案，也意味著至少要啟動54次投票。”孫遠釗表示，約翰·圖恩真實的意圖，旨在通過修正案，與各方進行充分的溝通，以獲得支持。當約翰·圖恩發現支持的票數已經超過60票，便于6月11日就法案發起關鍵程序投票。

在參議院投票的最后全體投票階段，從國會到政府都在沖刺。孫遠釗觀察到，一般美國國會議員在周四下午就會從國會山返回選區做募款及選民服務，但這次參議員們從6月11日開始，直到6月13日（周五）還在為了立法在進行討論，“就是為了趁熱打鐵，加速通過法案”。

6月11日，美國財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）再次強調，穩定幣會為美元注入新的動力，并加強美元在全球金融體系中的地位。貝森特曾在對沖基金專門從事外匯交易，他在參議院撥款委員會聽證會上表示，如果有立法支持，預計到2028年美元穩定幣市場規模將超過2萬億美元。

針對利益沖突問題，6月13日，美國聯邦政府道德辦公室（OGE）發布了對特朗普第二任期的首份財務申報文件，其中顯示，特朗普從他家族控制的加密貨幣公司——“世界自由金融”（World Liberty Financial）賺取了5740萬美元。此外，報告詳細列出了特朗普的股份持有、股息收入、不動產、投資組合等資產情況。

不過，這份財務報告跨度僅為截至2024年12月底的約12個月左右時間，未能覆蓋特朗普家族在大選期間從加密貨幣企業籌集的所有資金。

在《GENIUS法案》獲得參議院通過后的6月18日，薩克斯駁斥了各方對利益沖突的擔憂，“總統的資產被保密信托管理。他的兒子不在政府任職，可以從事商業活動”。

6月23日披露的《GENIUS法案》最新版本規定，任何國會議員或行政部門高級官員在任職期間均不得發行支付型穩定幣。但該版本并未解釋特朗普是否屬于“行政部門高級官員”。

孫遠釗認為，法案沒有明確限制總統的條款，是個明顯的漏洞。通常只要沒有明文限制，就無法約束總統的行為。他預計，“眾議院里，特朗普的影響力更大，這應該不是問題了。”

多數觀察者認為，法案在參議院得以通過的重要理由，是來自加密貨幣產業的“金元”游說。特朗普支持加密貨幣的立場也源自該行業的數億美元政治獻金，近年來，加密貨幣產業通過游說和公關營銷活動向華盛頓投入了大量資金。

另一個理由則來自美國國會自身的需求。孫遠釗介紹，相較于上一屆美國國會，本屆國會在上半年通過立法的數量太少，尤其沒有通過有影響力的立法，這也使得各方將穩定幣立法視作一個突破口。

眾議院博弈開啟

在參議院通過后，《GENIUS法案》進入眾議院的博弈階段。

下一個立法突破的關鍵時間點可能會在8月前。在3月7日的白宮加密貨幣峰會上，特朗普曾敦促議員在8月休會前通過穩定幣立法，為美元支持的穩定幣和數字資產市場提供監管確定性。

美國國會包括參議院和眾議院，該國憲法規定，眾議員的任期為兩年，每兩年全部改選一次，而參議員任期是六年，每兩年改選三分之一的議員。第119屆美國國會的任期從2025年1月3日開始至2027年1月3日結束。

據孫遠釗介紹，由于本屆國會任期開始不久，就恰逢特朗普正式就任美國總統，但今年直至特朗普3月4日晚間向國會兩院聯席會議發表演說，“議員們才了解到特朗普對于穩定幣的支持態度，相關法案也被正式提上工作日程”。

隨后的3月13日，美國參議院銀行委員以18比6的投票結果快速通過了《GENIUS法案》，這是該法案成為法律的第一步。

德恒律師事務所硅谷辦公室負責人朱可亮注意到，在參議院的全體投票中，一批原來反對該法案的民主黨參議員改變了立場，但他認為，因為及時通過了更為重要的“大而美”法案，通過《GENIUS法案》的可能性在變大。

特朗普提出的名為“大而美”的大規模稅收與支出法案，正與《GENIUS法案》并行推進，只是流程有所不同，5月22日，美國眾議院以一票優勢通過“大而美”法案，隨后被提交到參議院審議，6月16日美國參議院發布了該法案的參議院修改版本。7月3日下午，美國國會眾議院以218票贊成、214票反對的表決結果通過了“大而美”稅收與支出法案。該法案引發廣泛爭議，被認為會進一步增加美國財政赤字壓力。

但孫遠釗認為，《GENIUS法案》要在8月之前完成立法恐怕不易。因為只要參眾兩院的版本稍有不同，就必須協調統一雙方的版本，然后再分別呈交到兩院的院會對最終的版本進行最后一次的表決。考慮國會夏季是休會時間，復會要到9月上旬，法案要獲得通過最快恐怕也要到9月底、10月初了。

眾議院也有多個待通過的類似穩定幣監管草案，最知名的是修訂后的《STABLE法案》。但約翰·圖恩表示，國會在數字資產方面“還有更多工作要做”，他指的是眾議院正在審議的一項單獨的市場結構法案，也就是《2025年數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）。該法案旨在為包括穩定幣在內的數字資產建立市場監管框架。6月10日，眾議院農業委員會和眾議院金融服務委員會均通過了該法案。

在跨國咨詢機構Grant Thornton看來，市場監管結構是加密貨幣立法需要解決的另一個更復雜的問題。此類立法需要明確界定，何時應將沒有固定價值的加密貨幣作為證券由美國證券交易委員會（SEC）監管，或是作為商品由美國商品期貨交易委員會（CFTC）監管。比如，比特幣是迄今為止市值最大的加密貨幣，它作為商品由CFTC監管，但該監管機構主要監管期貨和衍生品，對現貨市場的直接權力有限。

美國摩根路易斯律師事務所分析稱，《清晰法案》在許多方面都以《21世紀金融創新與技術法案》（FIT21）為藍本，后者于2024年在眾議院通過，但未獲參議院推進。《清晰法案》將數字資產的大部分管轄權賦予CFTC，但保留了SEC的一些重要職責，包括對涉及數字商品的投資合約的管轄權。

《清晰法案》將數字資產分為三類：證券、數字商品、穩定幣。“數字商品”的廣義定義是“與區塊鏈系統有內在聯系的數字資產，其價值源于或合理預期源于區塊鏈系統的使用”。盡管數字商品的定義明確豁免了投資合同，但如果該法案獲得通過，預計將大幅縮小構成證券的數字資產的范圍。

《清晰法案》賦予CFTC對數字商品的專屬監管權，包括數字商品交易所、經紀商和交易商，但由SEC注冊的交易所、經紀商和交易商進行交易的數字商品被排除在外。在這些有限的情況下，SEC將保留反欺詐和市場操縱權。其次，CFTC和SEC將共同監管“允許支付的穩定幣”。此外，根據《清晰法案》注冊的數字商品經紀交易商將被要求成為注冊期貨協會的成員，該協會將對其自身提出額外的要求。

美國歐華律師事務所認為，《清晰法案》是在國會兩院對數字資產立法興趣高漲之際提出的，而且該法案在兩個委員會中獲得兩黨支持，這增加了其通過的可能性。

但美國律師事務所Wachtell Lipton認為，即使美國國會通過相關穩定幣法案，去中心化技術與中心化監管體系的協調仍存挑戰，包括去中心化金融（DeFi）對中介化金融的替代、現實資產代幣化、分布式自治組織（DAO）運作等議題。且兩黨共識存在脆弱性——美國伊利諾伊州效仿紐約州推出嚴苛的BitLicense（頒發用于加密貨幣活動的營業執照）制度，俄勒岡州檢察長為“填補聯邦監管真空”起訴全球最大的加密貨幣交易平臺Coinbase交易所等事件即為明證。

是否會引發系統性金融風險？

伴隨立法進程，各方對于穩定幣等加密貨幣被納入主流金融市場后可能引發的系統性金融風險，愈發擔憂。

穩定幣被設計為通往加密生態系統的門戶，承諾在公鏈上運行，并錨定穩定資產（如美元、黃金等）。據德意志銀行此前發布的報告，《GENIUS法案》強化了美元的主導地位，規定所有穩定幣必須1∶1錨定優質低風險流動資產（93天內到期的美國國債、受保銀行存款或實體美元現鈔），且發行方需每月定期披露貨幣儲備。

Circle是穩定幣合規運營的代表企業，其盈利模式主要是“吃利息”。即該公司每發行一枚USDC，都有1美元的法定貨幣儲備支持。Circle將這些儲備金存放于安全的短期資產中，如美國銀行存款和由貝萊德管理的短期美國國債基金。如此一來，便可以在高利率環境下產生可觀的利息收益。2024年，Circle總營收約16.76億美元，其中99%（約16.61億美元）來自USDC儲備產生的利息收入。同年，其凈利潤達1.56億美元。

但美國羅得島州民主黨參議員杰克·里德（Jack Reed）在近日發表的公開信中表示，這是監管套利。他描述說，穩定幣業務的運作方式如下：你給一家穩定幣公司1美元，公司會返還給你一張記錄在區塊鏈上的借條（IOU）。你可以拿著這張借條轉給其他人。你可以用它來購買東西，主要是其他加密貨幣。穩定幣公司會拿走你的美元，并將其投資于各種產生利息和收益的資產。穩定幣公司會保留這些利息和收益。當你要求返還美元時，它應返還給你。

在里德看來，穩定幣業務很像銀行——允許客戶收發資金，而將銀行監管的各方面都應用于穩定幣并不合適。相關穩定幣法案必須引入更多銀行法和貨幣轉移法的元素，才能真正發揮作用。

伴隨穩定幣立法進程推進，越來越多的人擔心，這會導致加密生態系統與傳統金融世界之間的聯系更加緊密，并潛藏風險。

2022年11月11日，全球第二大加密貨幣交易所FTX因遭遇流動性危機而宣布破產，這被時任美國財政部長耶倫稱為加密貨幣的“雷曼時刻”。由此引發的行業危機蔓延到幾乎所有相關機構、市場或地區。加密貨幣市場的崩盤，雖然導致Tether公司發行的穩定幣USDT跌破其與美元錨定的價值，但當時并未對美國國債市場造成實質影響。彼時，耶倫表示，像USDT這樣的穩定幣不會對金融體系構成系統性風險，因為它們規模太小。

但如果穩定幣市場達到一定規模，事情可能就不會那么簡單了。

穆迪評級副總裁兼數字資產高級分析師克里斯蒂亞諾·文特里塞利表示：“如果突然出現信心喪失、監管壓力或市場謠言，可能會引發大規模清算，從而可能壓低國債價格并擾亂固定收益市場。”

曾擔任拜登政府時期SEC加密貨幣問題顧問的科里·弗雷爾（Corey Frayer）近日則表示，如果穩定幣大幅擴張，或者銀行發行自己的穩定幣，那么一旦發生擠兌，也即穩定幣的持有者試圖將其兌換成實際現金，很可能也會引發銀行擠兌。弗雷爾說：“穩定幣法案創建了從極不穩定的加密生態系統到傳統金融部門的傳導渠道，這是非常危險的。”

6月24日，素有“央行的央行”之稱的國際清算銀行（BIS）提前發布了其年度經濟報告的特別章節，給穩定幣潑了一盆冷水。BIS認為，盡管穩定幣在代幣化方面展現出一些前景，但在單一性、彈性和完整性這三個關鍵測試中，仍未達到成為貨幣體系支柱的要求，甚至引發人們對其被用于洗錢和恐怖主義融資等金融犯罪的擔憂。報告稱，加密資產和穩定幣“充其量只能扮演輔助角色”。

BIS認為，穩定幣已成為非法繞過誠信保障措施的首選工具。公鏈的匿名性，即個人用戶的身份隱藏在地址背后，可以保護隱私，但也為非法使用提供了便利。由于穩定幣缺乏傳統金融體系中“了解你的客戶”（KYC）標準，更是加劇了這一問題。

此前一天，歐洲央行行長拉加德在布魯塞爾出席歐洲議會經濟和貨幣事務委員會聽證會時稱，穩定幣“對貨幣政策和金融穩定構成風險”，因為它們可能吸引銀行存款外流，且并不總能維持其固定價值。

所有的爭議與擔憂，不僅將在眾議院的博弈中逐步清晰，即便《GENIUS法案》最終獲得通過，仍需接受真實的市場考驗。