社會保險法的時效制度構建

少子老齡化的人口結構、騙保以及不斷增加的社會風險使得社會保險費的支出不斷增加，①社保歷史欠賬、企業社保負擔重、社會保險籌資制度不健全等諸多因素疊加，導致企業繳費遵從度長期不高，社會保險的可持續發展問題凸顯。鑒于福利剛性，②社會保險作為國家給付行政的重要內容，具有強力的政府信用背書。面對不斷增長的社會保險待遇支出和相對放緩的社會保險費收人，如何通過系統變革實現制度可持續發展是當下及未來所面臨的重大問題。③此種背景下，如何應對企業社會保險歷史欠費的征收，防止社會保險費增量轉變為社會保險欠費存量，更是亟待破解的理論和實踐難題。在社會保險財務自足性的框架內，這一問題的實質是社會保險費的征收問題，進一步展開則是社會保險費的征收是否應受時效制度約束：對于企業社會保險歷史欠費，是否可以適用時效制度不再征收？對于企業未來可能產生的社會保險欠費，是否可以繼續適用征收時效？由此可進一步引申出系列問題：參保人為達到待遇領取條件能否對企業欠繳保費進行補繳？補繳保費是否應受時效制度約束？參保人對于企業欠繳保費的行為如何展開司法救濟？在稅務機關統一征收社會保險費的改革落地實施后，我國與理論研究仍然十分遲滯，理論界對其體系化研究堪稱匱乏，這對于落實改革成果以及我國社會保險制度的良性發展都十分不利。為此，本文以分析稅務機關統一征收社會保險費的改革效應為契機，系統探討社會保險法律關系中稅務機關征收社會保險費的時效問題，力求通過對這一問題的研究，助力我國社會保險法治的完善與可持續發展。

一、問題引出：社會保險法時效制度闕如之困境

《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱社會保險法）在“社會保險費征繳”一章規定了用人單位和個人繳納社會保險費的義務，針對未按時足額繳納社會保險費的情形，規定了征收機構的征收手段，但并未明確是否適用時效制度。探究背后的原因，或許在于立法者在我國社會保險制度建立之初并未預料到社會保險實踐中會有較低的繳費遵從度；抑或基于社會保險的財務自足性原則，立法者從實體法上也并不認為社會保險費的征收應當適用時效制度。當然，這也可能是社會保險法的立法漏洞。就實踐來看，時效制度的缺失已經給社會保險費的征收、參保人的權利救濟造成了影響。

（一）社會保險歷史欠費征收的兩難困境

1.既往社會保險欠費的征收困境

集中清繳企業社會保險歷史欠費會顯著增加企業負擔，甚至可能引發企業破產等極端情況，這與當前黨和國家降低企業成本負擔的政策導向相悖。2018年中央機構改革將社保費的征收權限統一交由稅務機關行使后，引發江蘇、四川、黑龍江等地稅務部門對企業社會保險歷史欠費的集中清繳，①出現企業因繳納社會保險歷史欠費而破產的風險，其后被國務院即時叫停。②顯然，社會保險費的集中清繳會在短時間內增加企業的支出，擠占企業現金流并提高運營成本，背離當前經濟下行周期國家降低企業成本的政策。

如果企業社會保險歷史欠費始終處于擱置狀態，無法確定征繳與否將會給企業和社會保險基金造成不穩定預期。長期擱置企業社會保險歷史欠費無疑會導致部分應繳保費因為企業破產倒閉而無法征收，也會因為企業合并重組、社保登記缺失以及保費基數和費率調整等原因增加征收困難。尤其需要警惕的是，處于懸而未決狀態的社保費征收并非默示的不征收。雖然社會保險法規定了縣級以上人民政府對于社會保險事業的經費支持義務，但通過默示方式豁免參保企業繳納社會保險費的義務并沒有法理基礎和規范依據。這種免除不僅會在既往繳費企業與未繳費企業之間產生不公平并助長企業違法行為，甚至還會為企業今后逃避繳費提供路徑依賴，也會進一步降低社保基金的支付能力，最終損害參保人的利益。

2.社會保險費增量的征收困境

有研究顯示，即便經歷了社保費征收機構改革以及一系列的減稅降費政策，社會保險的繳費遵從度仍然有待提升。①面對整體繳費遵從度較低、部分合規企業繳費負擔過重的現象，有觀點提出應當通過“拉平法定費率和實際費率之間的鴻溝，推動全國實現統一費率和統一征管”，②最終實現制度公平。然而這一改革仍未實現，企業因為繳費負擔重而未能按時足額繳納社會保險費的情形還時有發生。稅務機關征收社會保險費雖然具有更高的征收效率，但當面對經營困難的企業時，尤其在中央減稅降費的政策面前，也難免出現無法按時足額征收的現象。原本增量的社會保險費征收便可能轉變為社會保險歷史欠費，對于社會保險歷史欠費的征收又會陷入既往的征收困境之中。

實踐中，對于增量社會保險費的征收也出現了另一種現象，即允許企業附條件分期、暫緩繳納社會保險費。③此處的附條件并非指企業提供相應擔保或者分期繳費計劃，而是企業遇到經營困難等客觀的外部環境因素。此種情形下，企業應繳納的社會保險費增量也轉化為歷史欠費。在未提供補繳社會保險費的擔保以及明確繳費計劃的情形下，所謂的分期繳納與暫緩繳納也就淪為與普通社保歷史欠費無異的款項。

（二）繳費義務人權利救濟困難

法的安定性原則要求法律體系的規范要盡可能是確定的，且他們要被最大程度遵守。④社會保險歷史欠費征收的擱置狀態導致法的安定性缺失。企業沒有穩定的預期，處于“未來經濟形勢向好時稅務機關是否還要繼續征收社會保險欠費”的疑慮當中；稅務機關同樣也處于“當經濟走出放緩階段后是否可以繼續向企業征收社會保險欠費”的迷惑之中。而社會保險費征收時效制度缺位是法安定性缺失的原因所在。“法的安定性原則是一個形式原則，它要求的是對權威制定的且有社會實效的規范的一種承諾，”③這種承諾的基礎首先要求法律規范的明確性與周延性。而社會保險法僅規定了社會保險費征收機關征收社會保險費的義務以及企業欠繳社會保險費的責任，并沒有規定社會保險費的征收時效，明顯未達到這種承諾所要求的明確性和周延性。

社會保險法的安定性缺失直接體現為稅務機關征收社會保險歷史欠費的規范缺失以及社會保險繳費義務主體的權利救濟困難。社會保險法雖然規定用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令繳納或者補足，但對于“未按時足額繳納社會保險費的”具體情形并未明確列舉，社會保險費的征收是否以及如何受時效制度約束亦沒有規范依據。稅務機關征收社會保險費只能根據《中華人民共和國社會保險法》第六十三條的規定，然而第六十三條對較長時間的社會保險歷史欠費征收并不具有涵攝力，無法作為稅務機關征收社會保險歷史欠費，尤其是較長時間歷史欠費的規范依據。此外，社會保險遵循財務自足性原理，社會保險待遇給付依賴社會保險費的籌集，社會保險費征收法律關系本質上是征收機構與參保人之間“公法上法定債之關系”。如果稅務機關對企業社會保險歷史欠費進行強制征收，繳費義務人是否可以基于社會保險費征繳這一“公法之債”已過征收時效進行抗辯，同樣因為法律規定的缺失而無法保障繳費義務人的權利。

二、路徑探求：社會保險法引入時效制度的理論可能

社會保險歷史欠費的征收處于擱置狀態，導致產生法的不安定性。如何消除這種不確定性，實現社會保險歷史欠費征收，是一個重要的理論和實踐命題。法理上，法的不安定性消除有兩條制度路徑：其一，構建實體制度并展開適用；其二，在實體制度缺位時構建時效制度。當前，圍繞社會保險費征收并無實體制度出臺，消除社會保險法律關系不安定性的可行路徑便是引入更為溫和的時效制度。通過時效制度厘清社會保險歷史欠費征收與不再征收的情形與范圍，可以給繳費義務人和稅務機關提供更明確的預期。社會保險法引人時效制度固然可以解決社保費征收以及企業社保歷史欠費征收過程中的棘手問題，但社會保險法引入時效制度首先必須解決是否可行的問題。

（一）時效制度對穩定社會保險法律關系具有積極價值

時效制度發軔于私法高度發達的古羅馬，“根據該制度，一切訴權，即一切體現在訴訟時刻的權利，在經過一定時期之后，可以通過抗辯而加以消滅”。①羅馬法中的時效包括取得時效和消滅時效，二者并非一項統一的制度，也不存在共同的上位“時效”概念。無論是取得時效還是消滅時效，其制度內容均體現為某種特定事實經過一定時間即導致權利受到某種程度限制的法律效果。取得時效制度“最初產生的原因是，在公有制過渡到私有制時，為調節財產所有人和需要人之間的矛盾，平衡有余與不足，鼓勵人們使用他人廢置之物，以使物盡其用。”②消滅時效制度起源于裁判官法，是通過賦予債務人抗辯權而使債的關系消滅的制度，實際上是對民事主體所享有的民事權利獲得救濟的時間范圍予以限制，目的在于實現權利人與義務人之間的利益平衡。③就其本質而言，訴訟時效是“在兩種對立的秩序和相互沖突的利益中作出的在立法者看來是適當的選擇。”④無論是在債權債務關系當事人之間，還是在債權債務人與第三人之間，“基于保護新的社會秩序符合社會發展的要求，時效制度總是偏好于新的社會秩序，是立法者對兩種對立的秩序和沖突的利益作出的合適的制度設計。”③

我國民法學界通常認為訴訟時效的制度效果在于督促權利人行使權利、證據之代用以利于法院及時正確地處理糾紛以及維護社會關系的穩定。無論主要適用于物權關系的取得時效，還是主要應用于債權關系的消滅時效，兩種時效制度的共同價值在于實現以物或債為中心的法律關系的穩定。時效制度能夠實現法律關系的穩定正是其最根本的價值基礎，法律關系的相對穩定不僅是雙方當事人權利義務關系得以明確的前提，也是經濟社會發展的保障。

在實體制度構建難以實現的背景下，接續社會保險法“不能按時足額繳納社會保險費”的規定，進一步植入并完善社會保險費的征收時效制度，既有助于繳費義務人明確預期、籌措資金安排分期補繳，又可以幫助稅務機關明確征繳規范依據，同時還可以為社會保險基金通過精算與預算實現總體收支平衡提供明確的預期和依據。總而言之，在社會保險法中引人社會保險費征收時效對于化解當前社會保險費征收的諸多困境無疑是一劑良方。

（二）具備請求權基礎

原本根植于實體法與程序法合體之中的時效制度，隨著實體法和程序法的分離也正在完成由程序法屬性向實體法性質的轉變。“羅馬法的時效制度涵蓋了取得時效和消滅時效，由于實體法和程序法并沒有進行嚴格的區分，其中消滅時效的內容體現了明顯的程序法性質”。①“依照當時的學說理論，訴權是訴訟法上的權利和公法上的請求權，不是對于被告的權利，而是對于國家司法機關的權利。”而“實體請求權與訴訟法上訴權的分野最終是由1896年德國的民法典完成的。該法典使諸法合體的法律體系開始走向崩潰，訴權也完全擺脫了實體法的框架，成為公法上的權利。”②

現代法學理論認為時效制度建立在請求權基礎之上。時效制度以請求權為基礎的原因在于，立法者總是在竭力尋求一種更為明確可預期的法律關系。立法者之所以會有如此動機，是因為基于請求權的法律關系具有履行與否的極大不確定性，而這種不確定性及其后果是與法的價值相違背的。時效制度之所以不以支配權為基礎建立，是因為法律關系主體與其所支配的物之間具有明確穩定的權利狀態，且這種穩固的權利狀態為法律所認可，立法者毋須在沒有爭議的問題上耗費太多精力。時效制度作為法律制度體系的組成部分，其價值仍然在于調節法律關系主體之間的權利義務關系，而非調整法律關系的主體與客體之間的關系。就此而言，時效法律制度的邏輯起點在于權利人的權利實現依賴義務人履行義務，而且這種義務多具有財產法的屬性。質言之，時效制度建立在具有財產內容的給付請求權之上。

基于保費征收的社會保險法律關系具有財產給付內容，具備時效制度建構的請求權基礎。社會保險制度是基于自治和團結建立起來的風險預防制度。基于保險原理，將遭遇相同風險且同時具有保障需求和保障能力的人團結起來，依據“費用分攤，風險共濟”的原則形成團體成員的自我保護。就此而言，社會保險財務具有自足性，也即社會保險繳費能夠完全覆蓋當期社會保險待遇支付且略有結余。在社會保險法律關系中，保險人享有要求參保人繳納保費的權利，發生風險時負有向參保人給付待遇的義務；反之，參保人負有向保險人繳納保費的義務，在風險發生時享有要求保險人給付保險待遇的權利。社會保險的參保人與保險人之間形成了以保費繳納和待遇給付為內容的法律關系。①由于待遇給付的目的指向參保人的權利保障，這種保障具有不可克減的屬性。當參保人不能按時足額繳納社會保險費時，社會保險的保險人有權向參保人請求繳納保費，由此形成了社會保險時效制度建立的請求權基礎。

稅務機關統一征收社會保險費的改革強化了稅務機關與繳費義務人之間以保費為權義內容的公法之債。社會保險費的征收與待遇給付是社會保險人與參保人之間法律關系的內容。社會保險費交由稅務機關統一征收后，社會保險費的征收從社會保險這一封閉的系統內剝離，成為稅務機關的一項獨立行政職權，社會保險費征收完成了由社會保險經辦機構的“權利”到稅務機關“權力”的嬗變。社會保險費征收主體制度改革剝離了社會保險經辦機構向繳費義務人主張繳納保費的請求權，剝離的后果是兼具公私法屬性的社會保險實體法律關系仍然存在于社會保險經辦機構與社會保險參保人之間，而社會保險費的征收則轉移于稅務機關和繳費義務人之間，具有典型的公法屬性，社會保險費征收主體制度的變革強化了社會保險費征收公法之債的屬性。所謂公法之債是指“公法范圍內在特定當事人之間發生的請求特定給付的權利義務關系。”③此處的公法范圍指的是債所建立的基礎、表征債的財產以及財產的用途是依據公法進行并實現公法目的，并非指傳統行政法中公法主體作為民事主體所建構的私法之債。公法之債中的“債”表示具有財產給付內容的法律關系，并且正是這種以財產給付為內容的法律關系構成了社會保險費征收時效制度的請求權基礎。

（三）社會保險法時效制度構建的路徑依賴

社會保險法引入時效法律制度并非毫無路徑可循，而是具有諸多可循路徑與可資借鑒的經驗，這既包含了諸多部門法中時效制度構建的經驗，也包括了相關的域外經驗。

1.社會保險法時效制度引入的部門法路徑

在我國法律體系中，公私法屬性的部門法上皆有時效制度存在，其共性之處在于權利的狀態因權利的時間屬性形成了一種權利新秩序。在發達的私法領域，《中華人民共和國民法典》第一百八十八條明確規定了權利人向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年，為民商事領域法律關系的定紛止爭起到了非常重要的作用。《中華人民共和國著作權法》對屬于個人及法人（或者非法人組織）作品的著作財產權規定了五十年的保護期，通過保護期的規定明確了作品財產權屬關系，以此避免了著作財產權的歸屬紛爭。同樣，公法上的追訴時效制度同樣具有影響當事人權益并維護新秩序的功能。《中華人民共和國行政處罰法》規定“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。”④《中華人民共和國稅收征收管理法》規定因稅務機關的原因致使納稅人和扣繳義務人未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但不得加收滯納金；對于因納稅人和扣繳義務人原因導致未繳或者少繳的，稅務機關在三年內可以追征稅款和滯納金，有特殊情況的還可將追征期限延長至五年；對于因違法甚至犯罪行為導致未繳或者少繳稅款的，不受規定期限的限制。①除卻行政法外，《中華人民共和國刑法》根據犯罪行為的最高刑期分別規定了相應的追訴時效期限，并對追訴期限的延長、計算與中斷作了詳細規定。②

以上，公私法屬性的部門法都揭示了權利的時間屬性，③并且通過法律予以確定，使得相關主體之間的法律關系因為權利的時間屬性形成了一種新的權利秩序并由此產生對原來一方權利的限制，即便這種限制是反道德的。④正是由于法律趨于對新秩序狀態的追求，通過法律時效條款的規定讓不確定的法律關系具有更為穩定的預期才成為可能。然而部門法之所以能夠建立起時效制度，均須具備相應的請求權基礎，這一請求權基礎要么基于私法形成，要么以公法為基礎。

各部門法的時效制度構建路徑也為社會保險法提供了路徑參考。社會保險法作為獨立的部門法，具體調整以保費繳納和待遇給付為核心、兼具公私法雙重屬性的社會保險關系。繳納社會保險費的請求權具有作為時效制度建構基礎請求權的一般性特征，在社會保險法中引入時效制度當是可行的制度路徑。

2.社會保險法時效制度的域外考鑒

德國社會保險模式作為世界社會保障制度的成功典范為很多國家效仿，我國以德國保險型社會保障制度為藍本建立了現代社會保險制度。德國社會法中的時效制度對于我國極富參考價值。德國的社會保險體系由法定健康保險、法定養老保險、職業傷害保險、長期護理保險等部分構成。德國社會法規定了欠繳保費的訴訟時效。需要強調的是，對于參加法定強制社會保險的人來說，因參保義務人的原因欠繳保費的情形通常不會發生，欠繳保費多是由于保費征收主體的過錯導致的。具體而言，德國社會法典第四編（SGBIV，關于社會保險的一般規定）第二十五條第一款規定社會保險費征收的一般時效為四年，因繳費單位過錯導致故意不繳費的訴訟時效為三十年，從負有繳費義務的日歷年結束后開始起算。第二十五條第二款則規定了訴訟時效的中止、終止、重新起算以及訴訟時效的效力，準用德國民法典的規定。③德國民法典規定了因法律原因（第二百零二條）、實施原因（第二百零三條）、家庭原因（第二百零四條）導致的時效中止，時效中止期間不計入時效期間（第二百零五條）；同時規定了訴訟時效因承認（第二百零八條）、向法院主張權利（第二百零九條）、提出先行決定申請（第二百一十條）、起訴（第二百一十一條）、撤訴（第二百一十二條）、送達支付令（第二百一十三條）、申報破產債權（第二百一十四條）、抵消和訴訟通告（第二百一十五條）、執行行為（第二百一十六條）等原因而中斷，時效中斷后，在中斷前已經過的時間不予計算，新的訴訟時效自中斷事由消除后重新開始計算（第二百一十七條）。

日本的社會保障制度體系由“社會保險”“社會福利”“公共援助”“醫療保健和公共衛生”組成，支持從兒童到老年人在內所有人的生活保障。社會保險包括適用于全體國民的年金保險、健康保險和介護保險，以及適用于勞動者的職業災害保險和失業保險。日本《國民年金法》第一百零二條專門規定了時效制度，其中不僅作出了“領取年金給付請求權自給付事由發生之日起五年后消滅”的一般性規定，同時第四項還規定了“保險費及其他依本法規定收取或退還之權利及領取一次性死亡撫恤金之權利，自可以行使之日起滿二年后，依時效消滅。”①日本《健康保險法》第一百九十三條規定：“收取保險費或者退還保險費的權利以及領取保險金的權利，自可以行使之日起滿二年后，隨時效消滅；通知或要求支付保險費等具有重新計算訴訟時效的效力。”②日本《國民健康保險法》第一百一十條規定：“收取保險費或依本法規定收取的任何款項，或申請退費的權利以及領取保險金的權利，自可以行使之日起滿二年后，隨時效消滅。”③日本《介護保險法》第二百條規定“自該會計年度首次繳納保險費的次日滿兩年后，不得作出征收保險費的決定。”④日本《勞動保險費征收法》第四十一條規定：“1.根據本法規定征收勞動以及其他保險費的權利，從可以行使這些權利起超過兩年，因時效而消失；2.政府依照本法規定進行的勞動保險費以及其他保險費的催繳，產生時效重新計算的效力。”③

韓國的社會保障制度體系主要由國民年金保險、國民健康保險、就業保險和工傷保險構成，相關的法律規范對保險費的征收時效都有比較明確的規定。韓國《國民年金法》第一百一十五條規定：“根據本法征收保費的權利在三年后失效，參保人享受社會保險待遇以及請求退還多繳保費的權利在五年后失效”。韓國《國民健康保險法》第九十一條規定：“下列各款規定的權利三年內未行使的，消滅時效成立：1.收取保險費、滯納金和附加費的權利；2.有權要求退還多付的保險費、滯納金和附加費；3.享受保險待遇的權利；”。③韓國《就業保險及工傷保險保險費征收法》第四十一條規定：“1.依本法收取保險費及其他費用或要求退費的權利，若三年內不行使，則因時效而終止；2.第一項規定的消滅時效，除本法另有規定外，適用《民法》之規定。”③綜上，典型國家已經為社會保險法的時效制度提供了實在法依據。

三、制度構建：社會保險法時效制度的體系化展開

（一）類型化視角下社會保險法時效制度的獨特屬性

私法中的時效制度旨在調整平等主體之間的財產關系。特定歷史條件下，以鼓勵資源開發和財產利用為目的，以先占為事實基礎構建了取得時效制度。然而隨著私有制的逐步發達以及人口的增加，取得時效制度的適用空間逐步縮窄。以一方民事主體對另一方享有的財產給付請求權為基礎構建的訴訟時效制度，旨在通過法律制度的時間屬性謀求法律關系的安定性，對于超出一定時效期限仍未積極追求的請求權喪失當然的勝訴權。①從法律后果來看，私法中的時效制度是對債權人的一種“約束”，同時是對債務人的一種“保護”。

公法中的時效制度旨在調整國家與公民、法人及非法人組織之間基于當事人的行為產生的法律關系。雖然不同時效制度的具體構造并不相同，但在實現法律關系安定的價值上具有相同的價值旨趣。私法中的時效制度以具有財產內容的請求權為基礎建立，公法中的時效制度多以公民義務履行為基礎建立，既包括財產義務的履行也包括行為義務的履行。對于超出時效期間的行為，尤其在相關國家機關存有過錯的情形下，國家則不能要求行為人履行相應義務。從法律后果來看，公法中的時效制度是對國家權力的一種“限制”，同時也是對相對人權利的一種“保護”。

社會保險法具有典型的社會法屬性，簡單地選擇私法時效制度抑或公法時效制度都無法實現社會保險法時效制度構建的法律效果。主要原因在于，社會保險法作為社會法具有公法和私法雙重屬性，這是社會保險法時效制度建構不能在公私法時效制度中進行二選一的根本原因。社會保險法律關系中，社會保險費繳納與社會保險待遇給付互為權利義務，參保人享受社會保險待遇應以履行法定繳費義務為前提，若繳費義務人不履行繳納社保費的法定義務，參保人便無法享受社會保險待遇。就實現社會保險法律關系的安定性而言，社會保險法應當建立時效制度。具體來看，社會保險法上存在社會保險費繳納請求權和社會保險待遇給付請求權，社會保險法的時效制度應包括社會保險費的征收時效和社會保險待遇給付時效。就前者而言，社會保險費的征收又包括社會保險費的核定和征收兩個環節，社會保險費核定和征收分別屬于人力資源社會保障行政部門和稅務機關的職權范疇，應考慮基于社會保險費核定和征收建構不同的時效制度。就后者而言，社會保險作為社會保障制度的重要組成具有濃厚的公法屬性，本質是國家對公民依法履行的給付行政義務。②這一義務要求國家對于沒有能力履行保費繳納義務的公民進行保費補貼以將其納人社會保險的保障范圍，甚至要求國家直接向相對人進行社會救助。與傳統公法上的追究時效以相對人單方履行義務或者承擔責任不同的是，社會保險法上的時效制度除了要求義務人履行一定的義務之外，同時還包括保險人向相對人履行相應的法定義務，這是與傳統公法時效制度構建的根本不同之處。基于社會保險法獨特的公私法雙重屬性，社會保險費征收法律關系以及社會保險待遇給付法律關系應當分別建立時效制度，應圍繞社會保險費征收和待遇給付完成社會保險法系統的時效制度構建。本文主要探討社會保險費的征收時效制度問題。

社會保險費征收主體制度改革后，社會保險費征收時效應確定為行政法上的追究時效。③由于并不存在主體對物的先占，社會保險費的征收時效制度設計并不存在取得時效①的建構空間；由于除斥期間經過后實體權利即告消滅，②且除斥期間僅適用于形成權，并不適用于請求權，而社會保險費征收恰恰是稅務機關對于社保繳費義務人的請求權，故排除除斥期間的可能性。在社會保險費征收主體制度改革后，社會保險費的征收從先前社會保險征收主體的一項權利嬗變為稅務機關的一項行政職權，是權利向權力的轉變。稅務機關征收社會保險費的行為便不宜再以訴訟時效進行調整，而應采取與稅收征收相同的追究時效進行規制。社會保險費追究時效的確立可以區分出何種情形下的社會保險歷史欠費不再征收，什么情形下的社會保險歷史欠費不受時效制度約束。需要強調的是，稅務機關征收社會保險費的追究時效并不等同于社會保險行政主管部門或稅務機關的處罰時效。

（二）社會保險法時效制度的內容

在明確了社會保險費征收時效的具體制度路徑后，應著重探討社會保險費征收時效制度的具體建構。這涉及社會保險費征收時效的期間，社會保險費征收時效的起算、中止、中斷與延長，以及社會保險費征收時效的適用除外情形等問題。在社會保險費征收主體制度改革完成后，社會保險費與稅收均歸于稅務機關的征管范疇。③就此而言，稅收征收管理法第五十二條為構建稅務機關征收社會保險歷史欠費的征收時效制度提供了路徑參考。

首先，關于社會保險費征收時效的起算時間。社會保險費的征收時效應自繳費期限屆滿之日的后一日起算。對于符合法定條件，依法暫緩繳納保費的繳費義務人來說，則自暫緩繳費期滿的后一日起算；對于分期繳納保費的義務人來說，則應自最后一期屆滿之日的后一日起算，如果其中任何一期沒有按時足額繳納，則自違約一期的繳費期限屆滿之日的后一日起算。

其次，關于社會保險費征收時效的期間問題。社會保險費征收時效期間的設置其實是一個利益衡量與政策選擇的過程。社會保險費的征收時效期間是聯通企業利益和社會保險基金安全的控制閥。征收時效期間長，企業補繳社會保險費多，社會保險基金更充實，社會保險基金給付周期就更長；時效期間短，企業補繳社會保險費少，社會保險基金補充就少，社會保險基金支付周期相對縮短。時效期間的確定應當取決于社會保險費征收當期經濟發展狀況以及社會保險基金的充盈程度，原則是尋求二者之間恰切的平衡點。

再次，社會保險歷史欠費征收時效期間的設置應否基于雙方過錯分別設置。稅收征收管理法依據稅務機關和納稅人主觀過錯分別設置稅收征收時效制度的立法實踐同樣可供稅務機關征收社會保險費的時效制度進行借鑒。④對于無經濟負擔、經多次催繳仍不按時足額繳納社會保險費且無特殊情況的用人單位，可依其主觀過錯設置較長的社會保險費征收期間，這一期間的長度相較于一般時效期間而言具有較弱的基金調劑作用，而更強調懲罰性。對于因稅務機關的過錯導致無法按時足額征收社會保險費的情形，則應遵循一般的時效期間，且不能向繳費義務

人征收滯納金等懲罰性費用。

關于社會保險費征收時效制度的中止和中斷，稅收征收管理法對于時效制度的適用條件和中止、中斷做了很多留白，并不具有太多可資借鑒的做法，國外的做法多是援引民法的相關規定。從時效中止和中斷的制度本意出發，結合社會保險制度的定位與價值進行探求，時效中止的事由主要是出現了導致權利人暫時不能行使請求權的障礙。就此而言，阻礙稅務機關征收社會保險費的事由包括但不限于不可抗力，人力資源社會保障行政部門對應征社會保險費的核定錯誤和變更，地方政府非法免除企業繳費義務等原因，此種情形應該規定為社會保險費征收時效中止的情形。就社會保險費征收時效中斷而言，根據比較法上適用民法的經驗，我國同樣可以參照適用《民法典》的規定，將稅務機關提出社保費征收請求、繳費義務人承諾繳納社會保險費等規定為社會保險費征收時效中斷的情形。以上，確立了社會保險費征收時效中止和中斷的必要性及基本情形。在稅收征收時效并不完善的當下，社保費征收時效中止和中斷的規定同樣需要不斷探索和完善。

（三）社會保險法時效制度的立法設計

社會保險費征收時效制度從理論到實踐仍然需要經歷人法環節，如此才能應用于我國社會保險費征收實踐，為繳費義務人和稅務機關提供規范遵從。鑒于社會保險費收支的緊張關系，盡早完成社會保險費征收時效制度立法以保障社會保險基金收入愈發迫在眉睫。社會保險費交由稅務機關統一征收后，社會保險費征收時效的入法存在兩種可能路徑。

路徑之一是通過修法規定于社會保險法當中。我國現行社會保險法于2011年開始實施，至今已有14年，在這14年當中我國社會保險實踐發生了深刻的變革，其中很多概念和制度已然退出歷史舞臺，導致既有社會保險法的諸多規定已經不再具有繼續實施的基礎和可能。①為繼續指導和保障我國社會保險制度的實施，我國社會保險法亟待修訂。若以我國社會保險法的修訂為契機，可將社會保險費的征收時效制度規定于社會保險費征繳一章。具體可以在用人單位未按時足額繳納社會保險費的義務與責任條款之后新增征收時效條款，專門規定社會保險費征收時效以及時效的中止和中斷。由于稅務機關自身具有采取強制措施和強制執行的權力，對于未按時足額繳納社會保險費的法律責任條款同樣需要進行匹配修改，至于社會保險費征收時效制度是否需要分別規定核定時效和征收時效也是需要研究和解決的問題。

路徑之二是通過完善專門的社會保險費征收法律法規對其進行規定。1999年國務院頒行的《社會保險費征繳暫行條例》專門規定了社會保險基金征繳。也正是該條例的規定奠定了此前由稅務機關和勞動保障行政部門征收社會保險費的二元格局。遺憾的是，其并未規定社會保險費的征收時效。雖然當前社保費征收職權統一由稅務機關行使，但除了全國人大常委會的《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》以及國務院的《關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》之外，稅務機關征收社會保險費并沒有明確的法律依據。為實現依法征收以避免不必要的訴訟，稅務機關征收社會保險費始終要解決有法可依的問題。在《社會保險費征繳暫行條例》仍然有效的背景下，不僅要修改第六條之規定，將社保費的征收主體統一規定為稅務機關，還可在“征繳管理”一章規定社會保險費的征收時效，這種在專門的征管法中規定時效制度的做法也有立法例的參考。

從立法技術上來講，社會保險費征收時效制度宜在社會保險法中通過獨立條款加以規定。由于社會保險費和稅收的異質性，①社會保險費的征收時效不宜納入稅收征收管理法當中。相比直接納人社會保險法而言，單獨完善社會保險費征管規范的立法成本過高。時效條款本身具有獨立的價值，加之社會保險法的時效條款存在不同情形，因此社會保險費的征收時效宜在社會保險法中以單獨條款進行規定。就具體規則而言，結合比較法和我國稅收征收管理法的規定可作如下規定：“社會保險費征收受時效制度約束。（1）社會保險費征收時效自社會保險費繳納義務期限屆滿之日的后一日起算；（2）因稅務機關過錯導致的社會保險歷史欠費，可以繼續征收，征收時效期間為X年，不得征收滯納金；（3）非因稅務機關過錯導致的社會保險歷史欠費，稅務機關可以繼續征收，征收時效期限為Y年，可以征收滯納金；（4）對于社會保險歷史欠費的征收，欠費企業可以采用分期補繳、提供財產擔保等方式逐步繳清，但不得影響參保人待遇給付；（5）在社會保險費征收時效的最后六個月內，社會保險費的征收時效因不可抗力、核定錯誤等原因而中止；（6）社會保險費征收時效因稅務機關催告以及繳費義務人主動繳納保費等原因而中斷；（7）社會保險費的征收時效最長為二十年，超過二十年的社會保險歷史欠費不再征收。”一般征收時效需要根據社會保險基金收支情況以及企業承受能力綜合測定，具有強政策性，因此并不給出明確時間數值。對于最長時效期間，則參考比較法及我國民法典的規定，給出具體數值。

四、調適整合：社會保險法時效制度與既有制度之協調

（一）社會保險費征收時效制度引入后社會保險基金虧空的彌補

社會保險費征收時效制度的實施產生超出時效期間的社會保險費不再征收的法律效果。超過時效期間的社會保險費應征未征，輕則削弱社會保險基金的充盈度，重則可能導致社會保險基金的破產，因此對于社會保險歷史欠費的征收應當加倍重視。對于超出社會保險費征收時效期間的社會保險歷史欠費進行類型化分析，可得出有益的結論。

首先，稅務機關對于超出社會保險費征收時效期間的社會保險歷史欠費不可強征，參保人和用人單位可補。社會保險具有公法和私法的雙重屬性，在社會保障的語境下，社會保險在參保人與國家之間呈現出公法屬性。“隨著人口增長以及都市化的生活形態，人們賴以生存之資已由自力負責轉向團體負責，并最終走向政治負責。”③政治負責同于國家負責，國家負責又必須通過對公民生存保障之資的給付行政來實現。比較法上，德國的社會保障納入公法范疇，社會保險法律關系也依循公法原理運行。與此同時，社會保險依其自身保險技術性的應用在社會保險人與參保人之間建立起私法關系。社會保險的私法屬性源于保險技術原理之運用，處理的是社會保險參保人自身權利義務配置的關系。正是社會保險法律制度這種公私法兼備的特征，型塑了其社會法的品格。①當參保人和用人單位未依法繳納社會保險費時，參保人因未履行繳費義務而無法基于私法關系取得領取社會保險待遇的權利。但基于社會保險公法層面對參保人生存權之維系，即便其欠繳社會保險費，風險和生存所需并不因為未繳納保費而不存在，甚至其欠繳保費的原因正是由于生存之艱難造成，因此即便其未依法繳納社會保險費但仍應享受社會保險待遇。當社會保險法的公法屬性與私法屬性因欠繳社會保險費而發生沖突時，公法屬性優先于私法屬性。此種情形下，基于恢復因用人單位或參保人未繳納社會保險費而破裂的社會保險關系，以及充實社會保險財政資金的考量，為實現參保人享受社會保險待遇的目的，應允許用人單位和社會保險參保人補繳社會保險費。事實上，各地方關于社會保險費補繳的一系列規范性文件也證明了超過社會保險費征收時效仍然可以補繳社會保險費的觀點。

其次，對于超出社會保險費征收時效期間且繳費義務人不主動補繳導致社會保險基金的虧空，可通過完善社會保險籌資制度以及規范征收予以解決。需要明確的是，若參保人繳費未達法律規定享受待遇的最低年限則無法享受社會保險待遇，因為參保人繳費年限不足，保費積累尚未完成，參保人的待遇給付請求權仍處于一種可期待利益的狀態。②根據我國當前“多繳多得、長繳多得”的社會保險政策，待遇給予與繳費成正相關，不會出現少繳保費甚至不繳保費而多領取待遇的情形，也不會出現繳費少與基金支出多的兩極分化。理論上，社會保險財務仍然在精算原則下遵循財務自足原理，只要有社會保險欠費就存在社會保險基金不能實現財務平衡的可能，通過補充社會保險基金提升基金支付能力就成為應當考慮的問題。然而，補充社會保險基金的前提是社會保險基金總支出以及因時效制度適用產生的社會保險基金損失可以測算，這便要求完善我國社會保險的精算平衡與預算平衡。③在此基礎上，通過開源的方式充實社會保險基金。開源的方式既可以通過提升繳費遵從度實現，也可以通過強化征管實現。“減稅降費”政策背后深層次的改革邏輯正趨向于通過全面降低社會保險費率提升企業社會保險費的繳費遵從度，這或許能從根源上消除社會保險費征收時效條款的適用空間。而考察當前企業欠繳社會保險費的情況，多是由于先前二元征繳模式下征收主體的消極不作為導致，因此強化社會保險費的征管，嚴格社會保險費征收義務主體的法律責任是提升社會保險繳費遵從度、填補社會保險欠費的又一重要舉措，我國社會保險費全面由稅務機關統一征收的制度改革正是這一思路下的有力舉措。

（二）社會保險費征收時效制度引入后的道德風險防范

保險伴隨風險而生，保險降低了被保險人謹慎行事的激勵，誘發了被保險人不注意避免或者故意導致損失發生或擴大的道德風險行為。④“道德風險在保險法上是一個與道德相關的規范性概念，內涵系投保方在擁有保險保障之后故意或因重大過失而導致損失發生或擴大，包含投保欺詐行為。”①社會保險中原本即存在道德風險，即參保人參加社會保險后不再履行防范風險發生的注意義務，導致風險增加，進而導致社會保險費支出增加和社會保險基金失衡。社會保險費征收時效制度的引入則從基金籌集的側面加劇了社會保險制度中繳費義務人的道德風險，原因在于社會保險費征收時效制度確立了超期社會保險費不再征收的合法性，由此將導致社會保險繳費義務主體通過各種措施和手段謀求這種合法性，這種合法性地位的獲取正是繳費義務主體逃避繳納社會保險費借用的口實。道德風險的加劇無疑會進一步增加社會保險基金的支付壓力，有必要對社會保險費征收時效制度引發的道德風險提前予以抵御防范。

社會保險費征收時效帶來的道德風險可以通過時效制度條款本身的設計予以化解。雖然社會保險費征收時效制度條款將符合一定時效期間的社會保險欠費不再征收予以合法化，但是須滿足一定的前提條件：首先，只有因社會保險費征收主體過錯導致的超過時效期間的社會保險費不再征收；其次，對于因繳費義務人的過錯導致的社會保險欠費作出時效中止和中斷的規定，以此填補道德風險的漏洞。在此特別強調保費征收主體過錯，若沒有參保主體及繳費義務人的過錯存在，則根本不存在社會保險費征收時效制度的適用空間。概言之，社會保險費征收時效產生的道德風險可以通過征收時效條款進行規制，使其不至于因范圍過大而失去控制。實踐中，若要有效防范因社會保險費征收時效制度適用帶來的風險，還需要加強宣傳，讓企業認識到其逃避監管或者無故拖延繳費時間根本不足以達致超過社會保險費征收時效期間的法律效果。當然，對逃避繳費義務的主體進行處罰同樣可以避免社會保險費征收時效制度可能引發的道德風險。

（三）社會保險費征收時效與《勞動保障監察條例》第二十條之區分

社會保險費征收時效是稅務機關征收社會保險費的時效。社會保險費征收是社會保險法律關系中具有社會保險費征收權限的社會保險人②向繳費義務人征收社會保險費的法律行為。社會保險費征收應當是社會保險人的職權，而并非勞動保障監察部門的職權。我國現行社會保險法并沒有社會保險費征收時效制度的設計，在社會保險費征收主體制度改革后，只有稅務機關可以征收社會保險費。稅務機關征收社會保險費應當適用何種時效制度并不能徘徊于是否適用《勞動保障監察條例》第二十條的時效制度，而應在社會法的框架下對社會保險費的征收進行系統的制度設計。人力資源社會保障行政部門與用人單位之間并不存在社會保險費征收法律關系，而僅存在社會保險行政法律關系。人力資源社會保障行政部門為貫徹落實社會保險法律法規，對社會保險法律關系主體及其相關活動進行的監督、檢查甚至處罰都是人力資源社會保障行政部門與相關主體間的行政行為，是人力資源社會保障行政部門依法履行職能的體現，不是社會保險法律關系本身，更不構成社會保險費征收法律關系。③“我國現行立法把社會保險費征收法律關系中的征收主體和用人單位、征收主體和被保險人之間的法律關系界定為公法關系”。①社會保險費征繳法律關系并非因公法屬性的存在就可認定為是存在于人力資源社會保障行政部門與用人單位之間的行政法律關系，社會保險費征收法律關系的公法屬性乃通過社會保險費征收機構的公法屬性得以彰顯。我國社會保險并非類似德國建立起了公法人自治團體的社會保險人，而是由社會保險經辦機構擔綱社會保險人的職能。由于我國社會保險制度的國家主導性，由人力資源社會保障行政部門設立的社會保險經辦機構同樣具有公法屬性。而人力資源社會保障行政部門履行職能的目的在于落實社會保險法的規定，實施社會保險制度。就此而言，社會保險費的征收時效并不等同于勞動保障行政主管部門的監督檢查時效。

《勞動保障監察條例》第二十條是社會保險行政主管部門的追究時效。“勞動保障監察是勞動保障行政機關依法對勞動保障法律法規執行情況的監督檢查，發現和糾正違法行為，并對違法行為依法進行行政處理或者行政處罰的行政執法活動”。③勞動保障監察對于欠繳社會保險費的用人單位作出的行政處罰或者處理行為作為懲罰性措施并不能使得原本被破壞的社會保險費征繳法律關系得以恢復，勞動保障監察的本質目的仍是通過懲罰性或強制性的手段恢復原來的社會保險法律關系。《勞動保障監察條例》第十八條第一款規定了勞動保障監察行政處理的三種方式：行政處罰、責令改正與其他行政處理、撤銷案件。“責令改正的法律屬性既不是行政處罰，亦非行政強制措施，而是一種行政管理措施。”③通過責令改正，原法律關系的義務人應繼續履行尚未履行完成的社會保險費繳納義務。故此，勞動保障監察時效僅僅是勞動保障行政部門與社會保險法律關系中的用人單位之間依據《勞動保障監察條例》而產生的行政法律關系，為了維護企業利益和社會秩序，對于超過兩年未被勞動保障行政部門發現并處罰的不能進行處罰。而社會保險歷史欠費的征收是社會保險法律關系主體之間基于社會保險費征收發生的法律關系，社會保險費征收適用的時效制度并不同于此處的時效制度。

法律關系的不同決定了對社會保險欠費的征收并不能直接援引適用《勞動保障監察條例》第二十條的規定。實踐中，部分地區的勞動保障行政部門對于用人單位超過《勞動保障監察條例》第二十條規定時效期限未繳納的社會保險費不再強制企業補繳，雖然沒有拒絕企業的主動補繳，但實際上卻等于宣示了超過這一時效期間的社會保險歷史欠費處于法律不保護的狀態，這種做法是值得商榷的。雖然社會保險法對于社會保險歷史欠費的征收并沒有明文規定，但并不能據此推導出社會保險歷史欠費在經歷了勞動保障監察時效后便不具有繼續征收的空間。這種以下位法直接填補上位法制度空缺的方式過于粗放和草率且會引發不良的法律后果。而對于社會保險歷史欠費能否繼續征收以及適用何種時效制度理應回歸到社會保險法的制度中進行調整。

Constructing a Statute of Limitations System under China's Social InsuranceLaw

Tian Mengmeng

（Law School，Shandong University， Qingdao 266237， China）

Abstract： China's Social Insurance Law does not currently establish a statute of limitations system， and this institutional absence has led toarange of legal and practical diffculties.Both theoretical reasoning and practical considerations point to the need for constructing a limitations regime within the framework of social insurance law.The foundation for such a system lies inthe general principle of claim rights，while its development reflects dual path dependence—rooted in both domestic departmental laws and comparative foreign legal systems.Given China's current legal and institutional context，it is notadvisable to establish a statute of limitations for benefit claims.Instead，priority should be given to establishing a statute of limitations on premium collction， based on the claim rights of administrative agencies against contribution obligors.This would help regulate contribution collection and prevent excessive interference with private property rights. To address long-standing issues of unpaid premiums， reference can be made to the Law on the Administration of Tax Collection， which allows for exemption from liability where the collecting authority is at fault.In light of efforts to expand coverage and ensure the subsistence rights of insured individuals， voluntary retroactive contributions by obligors should be permitted.Risks arising from the introduction of such a limitations system—such as social insurance fund deficits or uncertainties in application—can be mitigated through improvements in financing mechanisms， the adoption of actuarial principles，and the prevention of moral hazard.

Keywords：tax authorities; social insurance contribution; statute of limitations on collction; claim rightsbasis

（責任編輯：郭林、華穎）