紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象存在的問題和對(duì)策

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2025）11-0038-04

Problems and Countermeasures in the Identification of Supervisory Objects by Discipline Inspection and Supervision Organs

Mao Jiyan

（Institutionof Intraparty Rulesand Regulations，Wuhan University，Wuhan ）

Abstract：ScientificimplementationofdisciplineinspetionandsupervisionworkisanimportantmeansoftheParty’sselfevolu tion，andtheidentfatioofupeoectsstunatioofdisiaryispetiondspesiokoughpreedtfcationofsupervisorjects，supervisoryogansanancethimelisofdscoveingndcoectingpblesfillthesintheperationfsupervisorypower，andultimatelypromotetheimprovementofteatioalsupervisionsste.Howeveruetotendtoi provelegislativetequesnduclearadadsforteopeofsupervisoryects，isisueshasbrougtanydiultitopractical work.Itissuggestedtomproelegislatietequesndstregtetesandardatioofgaltexts，ndtablishasupervisoectidentificationsystembasedonthestandardof“exercisingpublicpower”，andfurtherpromote testandardiationofdiscipinaryinspection and supervision work，in order to achieve the goal of promoting the rule of law in supervision.

Keywords：supervisory objects;public officials;public power

監(jiān)察對(duì)象構(gòu)成了監(jiān)察制度運(yùn)行的核心要素，它是監(jiān)察法學(xué)基本理論體系中的關(guān)鍵組成部分，同時(shí)也是該體系中主要的概念載體和實(shí)踐應(yīng)用的焦點(diǎn)。在當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界，監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)、動(dòng)態(tài)更新等問題一直是研究和討論的熱點(diǎn)。隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）及其《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）的相繼出臺(tái)，這些問題的解答逐漸清晰。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，對(duì)深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行了部署，同時(shí)給出了關(guān)于監(jiān)察對(duì)象確定的全新規(guī)則。《監(jiān)察法》及其《實(shí)施條例》的制定和實(shí)施，標(biāo)志著監(jiān)察體制改革的深化，為監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化和正規(guī)化提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)提供了明確的指導(dǎo)和規(guī)范。在監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定方面，《實(shí)施條例》對(duì)《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對(duì)象范圍的界定進(jìn)行了細(xì)化，嚴(yán)格把握“行使公權(quán)力”這一根本標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加明確，法律依據(jù)更加充分，動(dòng)態(tài)更新機(jī)制更加完善，為有效推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋提供了制度支撐。然而，在監(jiān)察實(shí)踐中，基于法律條文的解釋差異、“公權(quán)力”的界定、實(shí)踐中的界定泛化等監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定問題仍然存在，本文現(xiàn)就此進(jìn)行探討。

一、近年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象存在的問題

《監(jiān)察法》于2018年3月頒布，共包含9章、69個(gè)條款，詳細(xì)闡述了監(jiān)察制度的設(shè)立意圖、黨的引領(lǐng)、核心理念與目標(biāo)、監(jiān)察活動(dòng)準(zhǔn)則、監(jiān)察部門及其角色、監(jiān)察覆蓋面與管理、監(jiān)察權(quán)力、監(jiān)察流程、反貪污國(guó)際協(xié)同、對(duì)監(jiān)察部門及監(jiān)察成員的監(jiān)控，以及監(jiān)察的法律義務(wù)。《實(shí)施條例》于2021年9月20日正式實(shí)施，包含9個(gè)章節(jié)，即總則、監(jiān)察部門的職能、法定義務(wù)以及附加條款等，一共有287條，這些條款都是針對(duì)《監(jiān)察法》的每一章進(jìn)行細(xì)化的。《實(shí)施條例》在《監(jiān)察法》相應(yīng)規(guī)定的基礎(chǔ)上明確公務(wù)員的邊界，通過明確的說明詳盡地規(guī)定六種被監(jiān)察的個(gè)體分類，精準(zhǔn)地定義了被監(jiān)察個(gè)體的具體界限。

然而，部分監(jiān)察對(duì)象的界定不夠明確，依然是實(shí)踐中反映比較突出的問題。例如，一些地方把公共教育、科學(xué)研究、文藝、衛(wèi)生健康、體育運(yùn)動(dòng)等行業(yè)的所有工作者都列人審查的自標(biāo)；一些地方只把由政府部門直接負(fù)責(zé)或者使用國(guó)有資源創(chuàng)建的教育、科學(xué)研究、文藝、衛(wèi)生健康、體育運(yùn)動(dòng)等行政機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)組織、指揮、管理、監(jiān)控等重要任務(wù)的工作者列為審查的目標(biāo)，一般的醫(yī)護(hù)人員和教師沒有被包括進(jìn)去。對(duì)此，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在官方網(wǎng)站上對(duì)相關(guān)詢問的回復(fù)為“應(yīng)堅(jiān)持公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)這些人進(jìn)行識(shí)別”。具體來說，由于醫(yī)生、教師、村民小組長(zhǎng)、國(guó)企業(yè)務(wù)員、協(xié)警等在一般情況下都不會(huì)行使“公權(quán)力”，因此應(yīng)不屬于監(jiān)察對(duì)象，但是，在特定情況下，上述人員是有可能被納入監(jiān)察對(duì)象范圍的。

《監(jiān)察法》第十五條詳細(xì)地明確了被監(jiān)察的人員的具體范圍，這些人員涵蓋“公務(wù)員和參與公務(wù)的人員”“受法律法規(guī)授權(quán)或國(guó)家機(jī)構(gòu)依法委托管理公共事務(wù)的組織內(nèi)從事公務(wù)的人員”“國(guó)有企業(yè)的管理人員”“在公共科教文衛(wèi)體、基層群眾自治組織從事管理的人員”以及“其他履行職責(zé)的人員”。其中公權(quán)力的來源主要分為三個(gè)部分：一是“法律法規(guī)授權(quán)”，二是從事“公務(wù)”，三是履行“公職”。《實(shí)施條例》第四十條至四十三條規(guī)定行使公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)在于“公財(cái)”“公職”和“公務(wù)”：“公財(cái)”特指由國(guó)家財(cái)政直接出資或運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)；“公職”的定義是經(jīng)過黨組織或者國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)有獨(dú)資、全資企業(yè)，企業(yè)，事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，或者經(jīng)國(guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或研究決定，在國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中履行（從事）組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)（工作）的人員；“公務(wù)”活動(dòng)包括協(xié)助人民政府進(jìn)行的行政管理工作，以及在依法組建的評(píng)標(biāo)、談判、詢價(jià)等組織中代表國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位，人民團(tuán)體臨時(shí)履行公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)。

《實(shí)施條例》雖然將《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象予以具體化，但是列舉法有著難以克服的局限性，如不全面、不系統(tǒng)、不靈活等，難以及時(shí)反映社會(huì)變化和新的社會(huì)關(guān)系，對(duì)于新問題亦無法提供及時(shí)有效的指導(dǎo)。因此，有必要對(duì)監(jiān)察對(duì)象的范圍進(jìn)行理論上的深入研究，以便為實(shí)踐提供更具有邏輯性、系統(tǒng)性的識(shí)別方法。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定問題的成因分析

造成監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定問題的原因是多方面的，例如理論界定不明確、法律規(guī)定不銜接、監(jiān)察對(duì)象的動(dòng)態(tài)變化等。就監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，存在監(jiān)察資源有限、內(nèi)部考核機(jī)制偏向等情況。筆者認(rèn)為，以下兩點(diǎn)是造成監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定問題的主要原因。

（一）立法技術(shù)不成熟導(dǎo)致法律條文的解釋差異

關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的范圍，《監(jiān)察法》第一條和第三條明確指出監(jiān)察對(duì)象包括所有行使公權(quán)力的公職人員，第十五條則將監(jiān)察對(duì)象的范圍擴(kuò)展至公職人員及有關(guān)人員。這種規(guī)定上的差異引發(fā)了對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的界定問題，即監(jiān)察對(duì)象的范圍是僅限于“所有行使公權(quán)力的”公職人員還是所有公職人員？是否無論公職人員有沒有行使公權(quán)力，均應(yīng)受到《監(jiān)察法》的監(jiān)察？此外，《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察”，此處“公職人員”與“有關(guān)人員”的并列使用，似乎意味著二者在范圍上的排斥關(guān)系。然而，根據(jù)第十五條第六款“其他依法履行公職的人員”的表述，“其他人員”應(yīng)指那些依法履行公職但不屬于公職人員的人。這樣一來，第十五條的規(guī)定似乎超出了第一條和第三條所規(guī)定的范疇。法律規(guī)范要具有規(guī)定性、合理性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，作為分則下的第十五條理應(yīng)與總則的第一條、第三條保持一致。立法技術(shù)不成熟會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性等問題，導(dǎo)致理解和適用的分歧，最終造成法律實(shí)務(wù)出現(xiàn)問題。

（二）監(jiān)察對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致理解上的泛化偏差

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為監(jiān)察對(duì)象范圍的核心標(biāo)準(zhǔn)是“行使公權(quán)力”，持此觀點(diǎn)的主要有行為說和事務(wù)說兩種：行為說主張凡涉及“行使公權(quán)力”的行為者均應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范疇，包括構(gòu)成公權(quán)力行為的基礎(chǔ)行為以及與行使公權(quán)力相關(guān)的附屬行為1；事務(wù)說則認(rèn)為，管理和處理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)以及代表國(guó)家處理國(guó)際事務(wù)的人員應(yīng)成為監(jiān)察對(duì)象，涵蓋公職人員及其他行使公權(quán)力的人員[2]。盡管行為說通過列舉的方式明確了四個(gè)要件標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作中，綜合判斷這些要件標(biāo)準(zhǔn)顯得較為復(fù)雜，并且未明確界定“公權(quán)力”的來源。兩個(gè)基本原則被引用為事務(wù)的起源原則以及主要參與者原則。在此原則之下，所有的政府工作人員以及其他執(zhí)行政府職能的個(gè)體被視為被監(jiān)察的目標(biāo)，但這個(gè)觀點(diǎn)與《監(jiān)察法》第一條明確的所有執(zhí)行政府職能的個(gè)體被視為被監(jiān)察的目標(biāo)之間的界限產(chǎn)生了矛盾。在實(shí)際操作中，如果對(duì)公職人員的界定存在理解上的誤差，如將公職人員的范圍局限為所有由公共財(cái)政供養(yǎng)的人員，尤其是將所有公立學(xué)校的教師都視為監(jiān)察對(duì)象，這實(shí)際上是對(duì)第十五條第四項(xiàng)關(guān)于從事管理工作的人員的片面解讀。

三、解決監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定問題的對(duì)策

監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的概念不清、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為模糊以及與其他法律規(guī)范銜接不暢，是目前監(jiān)察實(shí)務(wù)中較為突出的問題。通過提高立法技術(shù)增加法律文本的規(guī)范性，構(gòu)建以“行使公權(quán)力”為標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定體系，有助于從技術(shù)和實(shí)務(wù)層面為解決監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定問題提供參考。

（一）提高立法技術(shù)增強(qiáng)法律文本的規(guī)范性

立法技術(shù)是指在立法過程中所采用的一系列方法、技巧和規(guī)范，其目的在于確保法律文本的質(zhì)量和立法活動(dòng)的效率。立法技術(shù)水平的高低直觀地體現(xiàn)在法律文本及法律適用的過程中，表現(xiàn)為明確的概念界定、清晰的邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范的語(yǔ)言表述，較高的操作性、預(yù)見性與適應(yīng)性，整體呈現(xiàn)出系統(tǒng)性與規(guī)范性。當(dāng)前，《監(jiān)察法》《刑法》以及《實(shí)施條例》《公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）等規(guī)范性法律文件中都還有表述不規(guī)范的地方，要注重通過提高立法技術(shù)，完善文本，同時(shí)還要注意不同法律以及規(guī)范性法律文件之間的協(xié)調(diào)問題。

首先，要注重公眾參與，在立法過程中鼓勵(lì)公眾參與，充分收集和反映民意，如利用國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)官方網(wǎng)站中的“互動(dòng)交流”“你問我答”等板塊和微信公眾號(hào)等平臺(tái)，對(duì)公眾關(guān)心的問題予以解答，將有價(jià)值的信息適時(shí)反映在法律文本之中。其次，注重學(xué)習(xí)立法技術(shù)規(guī)范，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)分別于2009年和2011年制定了兩部立法規(guī)范，對(duì)立法工作中經(jīng)常遇到的、帶有共性和普遍性的有關(guān)法律結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)層面的問題進(jìn)行了規(guī)范解答，對(duì)保證立法工作的科學(xué)性、規(guī)范性、統(tǒng)一性，提高立法質(zhì)量具有重要的意義。最后，加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，如人工智能、大數(shù)據(jù)分析等輔助立法活動(dòng)。雖然《監(jiān)察法》未直接提及信息技術(shù)的應(yīng)用，但隨著信息技術(shù)的發(fā)展，未來立法活動(dòng)中信息技術(shù)的應(yīng)用將越來越廣泛。

（二）回歸立法初衷確立判定標(biāo)準(zhǔn)

為了更好地確定監(jiān)察對(duì)象，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)，構(gòu)建了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中涉及的要素主要有公權(quán)力、公職和從事公務(wù)、公財(cái)、公共利益等。例如，部分學(xué)者主張監(jiān)察對(duì)象的判定主要依據(jù)“身份標(biāo)準(zhǔn)”[3]。然而，單憑“身份標(biāo)準(zhǔn)”來劃定監(jiān)察對(duì)象的界限，會(huì)導(dǎo)致《監(jiān)察法》第十五條所涵蓋的其他人員被忽略，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有相關(guān)人員的全面監(jiān)察。為解決這一問題，必須對(duì)公職人員的定義進(jìn)行擴(kuò)展。2020年頒布的《政務(wù)處分法》第二條明確規(guī)定，公職人員是《監(jiān)察法》第十五條所定義的對(duì)象，這說明“身份標(biāo)準(zhǔn)”在法律連接上存在不一致性。

因此，應(yīng)當(dāng)回歸立法初衷，尋找更為精確的判定標(biāo)準(zhǔn)。所謂的公權(quán)力，就是指由法律和政策所確立，由某一特定實(shí)體為了保障公眾福祉而施加在公共事務(wù)處理上的強(qiáng)大影響。判斷某一行為是否構(gòu)成公權(quán)力的行使，其關(guān)鍵在于對(duì)公權(quán)力范疇的精確界定。公權(quán)力源自授權(quán)，依據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，每個(gè)公民讓渡部分私權(quán)力給國(guó)家，從而形成公權(quán)力，從內(nèi)容上來看，公權(quán)力可以分為行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)等。從公權(quán)力的行使主體來看，公權(quán)力可細(xì)化為政權(quán)權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力以及國(guó)際公權(quán)力等多個(gè)層面[4]。國(guó)家機(jī)關(guān)將政權(quán)公權(quán)力的衍生權(quán)力一社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力授予社會(huì)組織或國(guó)際組織。在我國(guó)，社會(huì)公權(quán)力通常意味著公共服務(wù)職能大多是國(guó)家公權(quán)力的下放或者輔助國(guó)家公權(quán)力的行使。

（三）構(gòu)建以“行使公權(quán)力”為標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定體系

2018年發(fā)布的《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法gt;釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察對(duì)象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員。判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。《釋義》對(duì)《監(jiān)察法》第十五條第六款中“其他依法履行公職的人員”的規(guī)定進(jìn)行了解釋，這一條款的第六項(xiàng)被視為兜底條款，其設(shè)立的初衷是為了避免監(jiān)察對(duì)象的列舉不全面。“其他依照法律執(zhí)行公職的人員”的定義并非可以隨意增加，評(píng)估一個(gè)“執(zhí)行公職的人員”是否為監(jiān)管目標(biāo)的關(guān)鍵，在于他們可能存在的職責(zé)違規(guī)或犯罪活動(dòng)是否破壞了公權(quán)力的廉潔性。有學(xué)者將這種監(jiān)察對(duì)象確定的標(biāo)準(zhǔn)稱為公共權(quán)力中心論[3] 。

筆者認(rèn)為該說法是有道理的，以“行使公權(quán)力行為”的人員作為監(jiān)察對(duì)象的判定標(biāo)準(zhǔn)，更貼近立法的本意。《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象（包括公職人員和其他人員）的共同特征在于他們均從事行使公權(quán)力的行為。若某人雖為公職人員，但未行使公權(quán)力，即便其行為違反了法律法規(guī)，也不應(yīng)成為監(jiān)察對(duì)象，而應(yīng)由其他相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范。由于公權(quán)力的行使是確定監(jiān)督客體的關(guān)鍵因素，因此，要準(zhǔn)確把握“公權(quán)力”的含義與外延，就必須對(duì)其進(jìn)行全面的剖析與辨證。“公權(quán)力”的涵蓋面不只局限于所有執(zhí)行公權(quán)力的公職人員，還包括其他執(zhí)行公權(quán)力的非公職人員。也就是說，按照“公權(quán)力”的規(guī)則設(shè)立明確的監(jiān)察對(duì)象，能夠把全部的政府工作者及其他運(yùn)用公權(quán)力的個(gè)體都納入監(jiān)察的領(lǐng)域。然而，運(yùn)用公權(quán)力的個(gè)體并非必須是“政府工作者”，若僅憑“政府工作者”的身份設(shè)立明確的公權(quán)力，那么就無法涵蓋全部運(yùn)用“公權(quán)力”的個(gè)體。“公權(quán)力”與“公職人員”兩個(gè)清晰的辨別標(biāo)準(zhǔn)有其局限性，需將“公權(quán)力”視為核心的辨別標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合“公職人員”的身份認(rèn)證，從而精確地評(píng)估一個(gè)個(gè)體是否符合國(guó)家監(jiān)督的自的。比如，在公安部門，輔警的職責(zé)是協(xié)助警察進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，這涉及公權(quán)力的運(yùn)用和應(yīng)用。因此，《監(jiān)察法》明確指出，輔警是“其他依法履行公職的人員”，《實(shí)施條例》明確了“其他依法行使公權(quán)力的人員”。當(dāng)特殊情況出現(xiàn)時(shí)，可以引用兜底條款進(jìn)行界定。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定方面面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。本文通過對(duì)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定過程中存在的問題進(jìn)行分析，探討了監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的問題所在及其原因，提出了相應(yīng)的解決建議。監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定是紀(jì)檢監(jiān)察工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，關(guān)系到監(jiān)察工作的成效和反腐敗斗爭(zhēng)的深人。只有不斷優(yōu)化監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的機(jī)制和程序，才能確保監(jiān)察權(quán)力的正確行使，為構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：毛驥炎（1990—），男，漢族，湖北荊州人，單位為黨內(nèi)法規(guī)研究中心，研究方向?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

（責(zé)任編輯：王寶林）