嵌入式服務織就養老幸福網

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，建立健全養老服務體系刻不容緩。而基于不同地區資源稟賦的異質性以及待養老人自身經濟承擔能力的差異性，養老服務體系也要因地制宜，根據各地實際情況做出調整。本文從協同治理視角出發，以四川省樂山市諸葛村級社區為例，通過田野調查法、訪談法，運用定量與定性分析，探索多元治理主體如何更好地發揮作用，如何利用“嵌入式”社區養老模式以高效、低成本的方式打通養老的“最后一公里”。

自1982年來，我國老齡化程度逐步加深，老年人口撫養比呈上升趨勢；至2023年，我國老年人口的撫養比已經達到 22.5% 。2025年，我國60歲及以上人口31031萬人，占全國人口的 22.0% ，其中65歲及以上人口22023萬人，占全國人口的 15.6% 。我國是世界上人口老齡化程度較高的國家之一，老年人口數量多，老齡化速度快，應對人口老齡化任務重。規模龐大的老齡人口對養老服務提出了嚴峻的挑戰。然而，在養老服務供給過程中，常出現執行機制碎片化、執行手段單一化、行政干預普遍化、多元主體間缺乏協同聯動、服務項目長效性不足等問題，如何在協同治理視角下提高協同治理水平亟待探索。

政策背景

2013年，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，“減少行政干預，加大政策支持和引導力度，激發各類服務主體活力”。2017年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系初步形成”。2021年，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》確定了“多方參與，共建共享”的基本原則，“堅持政府、社會、家庭、個人共同參與、各盡其責，弘揚中華民族孝親敬老傳統美德，鞏固家庭養老的基礎地位，打造老年友好型社會”“擴大普惠型養老服務覆蓋面”“培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展”。2024年12月，《中共中央國務院關于深化養老服務改革發展的意見》（下文稱“意見”）提出，“強化社會互助共濟功能，構建基層黨組織領導，基層群眾性自治組織統籌協調，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養老服務格局”“加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡”“貫通協調居家社區機構三類養老服務形態”。2025年2月，《促進普惠養老服務高質量發展的若干措施》提出，“推動服務供給提質擴面”“培育發展服務機構”“統籌利用存量資產”“健全服務機構價格形成機制”“優化綜合監管與服務”“營造良好發展環境”六大措施。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，“推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務，支持家庭承擔養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。

相關概念

嵌入理論由卡爾·波蘭尼提出，他認為經濟不僅僅是由市場調節，更多是“嵌入”特定社會關系和社會網絡之中，嵌入式治理并非物質性的嵌入，更多的是多方力量的協同嵌入。1985年，格蘭諾維特提出“關系性嵌入”與“結構性嵌入”框架，關系性嵌入指的是各參與主體間的關系，結構性嵌入強調主體行為受社會網絡制約，兩個框架為嵌入式養老提供了微觀分析工具。嵌入式養老是一種以社區為依托，通過整合居家、社區和機構養老資源，為老年人提供就近化、靈活化服務的創新模式。該模式具有就近性、資源聯動性、靈活性的特點。

文獻研究現狀

關于嵌入式養老，中國學界目前的研究主要圍繞治理主體間關系、治理主體和待養老人間的關系展開研究。李立清、彭德順從社區資源稟賦的差異出發，探索在不同的資源條件下實現嵌入養老高效運轉的多方力量互動體系，即“單位宿舍制社區一社群互助模式”“傳統街坊社區一醫養結合模式”“城市邊緣社區一政府托管模式”“現代商品房社區一機構養老模式”。任敏、胡鵬輝根據多方治理主體的協作模式，提出了“五社治理”的模型，即“社會、社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源”五方聯動。

我國多元主體參與下的嵌入式養老的層級組織基本結構

目前，我國嵌入式養老模式在朝著多方協同治理的方向發展，形成了“三三制”（三類服務網絡、三類服務形態、三方協同機制）。在縱向上，市一級以上的地方政府將治理權限委托縣、鄉鎮（街道）、社區等基層治理單位，市級及以上政府發揮指導作用（見表1）。在橫向上，根據地區資源稟賦和待養老人經濟承擔能力的不同，劃分三類養老服務形態，即“居家養老、社區養老、機構養老”（見表2）；在縱向與橫向的結合上，主要劃分為“政府主導、市場配置、社會參與”三方協同機制（見表3）。

多元主體協同的“角色一資源—權力”三維框架

在嵌入式養老模式中，政府、市場、社會力量、待養老人等多元利益相關方共同參與，在縱向上形成了樹狀差序格局；在橫向上形成網狀交錯格局，縱向格局與橫向格局的交錯形成了“角色一資源一權力”三維框架（見圖1）。

在嵌入式養老的協同治理中，各參與主體的角色定位構成了治理結構的縱橫網絡，而各個角色的互動共同構成了立體性，流動性的立體矩陣。不同的主體類型有著不同的利益核心訴求，這些多元主體的相互嵌入、資源的相互交換、權力的相互寬容，最終達成一個協同治理體系格局。以樂山市諸葛社區養老服務中心的實踐為例，L市政府作為規則制定者，通過出臺《樂山市社區養老設施建設標準（試行）》，明確了基礎服務規范，釋放了政策空間；市場則依托其專業優勢，負責智慧養老平臺的日常運營，實現運營的可持續化；社區居民、社會工作者、志愿者作為社會力量的代表，共同參與社區基金的運營，填補政府與企業無法填補的“最后一公里”，實現互利共贏的局面；養老人的參與則體現在公共服務選擇的自由權上，通過市場機制，表達待養老人的喜好，倒逼企業提高服務質量，為政府基層治理提供素材（見表4）。

資源交換是維系嵌入式養老模式的重要物質基礎，在樂山市諸葛社區的案例調研中發現，單一利益主體所擁有的資源往往無法滿足本區域內待養老人的養老需求，而多方主體的資源互換有助于賦能治理資源實現“ 1+1+1gt;3 ”的質變。政府通過財政補貼換取市場組織的服務數據反饋，從而了解基層訴求，制定更適宜、更精準的政策，釋放政策的精準導向性能；社區將政策轉換為具體實際，并通過市場機制，檢驗政策的實效性；待養老人及其家屬通過這些市場機制，反饋社區“兩委”的治理體系，社會組織在資源網絡中扮演著特殊的“轉換器”角色，這種資源的嵌入式流動構建了可持續的合作基礎。諸葛社區基金會由政府、企業等共同出資構建，這使得該基金會具有強大的適應性，通過整合企業捐贈的適老化設備（市場資源）與政府購買的社工服務（行政資源），轉化為老年人可直接享受的日間照料服務，實現了資源價值“ 的倍增效應。

政府充分發揮引導權，社會組織充分發揮參與權，企業組織積極行使經營權，社區居民行使監督權，多種不同性質的權力相互包容，相互讓渡，共享權力，實現了養老體制的高效運行。

隨著中國老齡化逐漸加劇，原先的農村家庭互助式的養老體系已經難以滿足當下日漸增長的養老服務需求。而協同治理模式下的農村嵌入式養老模式因其所具有的高適應性、高流動性，可以作為打通養老“最后一公里”的有效手段。通過對于嵌入式養老多元利益主體的“資源一權力一角色”三維分析，可以更好的理解各相關方的利益訴求，從而動態解決農村地區養老難的問題，減輕政府負擔，提高養老質量。

（作者單位：曲阜師范大學）