國家級經開區向“新”再出發

1994年5月12日，蘇州東部，金雞湖畔，隨著第一根樁基深深打入低洼的田野，蘇州工業園區正式拉開建設序幕。

30多年后，“姑蘇城東、水田洼地”早已化身“創新之城、非凡園區”。

作為中國—新加坡政府間合作項目，蘇州工業園區開發建設30多年來，創造了一串串令人驚嘆的數字：累計實現稅收1.09萬億元、全社會固定資產投資1.11萬億元、進出口總額1.54萬億美元，開放程度、經濟密度、創新濃度位居全國前列，在國家級經開區綜合考評中實現“九連冠”。

蘇州工業園區的發展歷程，正是我國在不同時期對外開放的窗口縮影。

我國國家級經濟技術開發區（以下簡稱“經開區”）建設，始于1984年。當年，經國務院批準，大連等首批14個經開區應運而生。

經過40多年的發展，經開區實現了從沿海到內陸、從局部到全域的跨越式發展：從最初的14家擴展到如今的232家，從僅分布于東部12個沿海城市到覆蓋31個省份，為構建開放型經濟新體制、促進區域協調發展、推動產業高質量發展作出了重要貢獻。

2024年，全國232個經開區交出了一份亮眼的成績單：實現地區生產總值16.9萬億元，占全國GDP總量的12.5%；完成外貿進出口額10.7萬億元，占全國外貿總額的24.5%；實際利用外資272億美元，占全國實際使用外資的23.4%。

這些數據充分彰顯了經開區作為經濟增長重要引擎的戰略地位。然而，面對全球經濟增長乏力和地緣政治沖突升級的雙重壓力，中國經濟發展正面臨前所未有的挑戰。在這一關鍵歷史節點，國家級經開區被賦予新的時代使命。

2025年5月9日，國務院常務會議研究部署深化國家級經濟技術開發區改革創新工作；5月21日，商務部正式印發《深化國家級經濟技術開發區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》（以下簡稱《工作方案》）。

這一系列政策的快速落地，意味著經開區將繼續發揮改革開放試驗田作用，當好高質量發展排頭兵，在百年變局中把握產業升級的歷史機遇。

以系統性改革

破解深層次發展難題

2025年初夏時節，經開區迎來了深化改革開放的重要契機。

5月9日召開的國務院常務會議專題研究部署了經開區改革創新工作，明確提出要“以高水平對外開放促進深層次改革、高質量發展”的戰略方向。

“這看上去是一次常規的工作部署，實際上傳遞出新時代改革開放再出發的強烈信號。”中國外商投資企業協會副會長、開發區工作委員會常務副會長張召堂接受本刊記者采訪時說。

政策舉措隨即落地。5月21日，商務部發布的《工作方案》指出，經開區要“勇當改革開放的排頭兵，進一步完善高水平對外開放體制機制”“因地制宜發展新質生產力，努力開創國家級經開區工作新局面”。

這為經開區改革開放提供了清晰的路線圖。

在張召堂看來，此次經開區改革開放呈現出了與以往截然不同的新特征。

“此次經開區關于開放的表述，已經超越了傳統的要素流動和商品貿易模式，轉向以制度型開放為核心的新階段。其本質在于推動中國與全球高標準規則體系的深度對接，實現現代產業體系、數字經濟、綠色低碳發展和開放平臺的高質量躍升。”張召堂說。

經開區被賦予“改革開放排頭兵”的戰略定位，這是基于當前國內外發展環境的變化對經開區改革開放提出的迫切要求。

“從國際環境看，經開區改革創新是應對國際時局變化的‘應時’舉措。”商務部國際貿易經濟合作研究院副研究員張彩云接受本刊記者采訪時說。在中美經貿摩擦、全球產業鏈供應鏈深度調整、國際引資競爭加劇的背景下，我國外資外貿面臨嚴峻挑戰。事實上，作為我國對外開放的重要窗口，經開區已成為穩外資、穩外貿的核心陣地。數據顯示，全國232個經開區貢獻了24.5%的外貿進出口總額和23.4%的實際使用外資額。這兩項份額都不小。

“規模意味著責任，更意味著壓力。”張彩云分析說，面對外部環境沖擊，唯有通過改革創新激發經開區的內生動力，為外資外貿發展注入新的活力，才能更好地迎接挑戰應對壓力。《工作方案》的出臺，為經開區轉型升級提供了清晰的實施路徑。

從國內環境看，經開區自身也面臨著發展瓶頸。在張彩云看來，經開區主要面臨雙重轉型壓力。

一方面，傳統發展模式難以為繼。過去依靠土地、勞動力等要素紅利和政策優惠的發展路徑，已難以適應高質量發展階段的要求。隨著我國對外開放向制度型開放升級，經開區必須與國家戰略保持一致。

另一方面，結構性矛盾日益凸顯。具體表現為：產業結構層次偏低，一些經開區產業結構偏重傳統制造業和加工貿易，附加值不高，抗風險能力也相對較弱；體制機制僵化，一些經開區的發展模式比較陳舊，管理層級復雜，所以運行效率也相對較低；區域發展不平衡，東部經開區面臨土地、能源、環境容量方面約束越來越突出的問題，中西部則受制于區位、交通、財力、技術、人才等基礎短板。

“這些深層次問題必須通過系統性改革來破解。”張彩云說，《工作方案》正是針對這些痛點，為經開區轉型升級提供制度性解決方案。

《工作方案》之所以將經開區作為改革開放排頭兵，在張召堂看來，這是基于經開區本身具有的獨特優勢。

首先是制度創新優勢。經開區兼具地方管理效能與中央授權優勢，在制度創新方面具有先行先試的獨特條件。

其次是產業集聚優勢。作為外向型經濟發展的主力軍，經開區匯聚了大量高端制造和出口導向型企業。比如，截至2024年底，蘇州工業園區累計吸引外資項目超5200個，累計實際利用外資超420億美元。海南洋浦經開區外資規模更是達到自貿港建設前的13倍，充分展現其在全球產業鏈重構中的戰略價值。

再次是區域協調與共建能力強。憑借產業轉移和東西部合作，帶動中西部和東北地區崛起，中部、西部和東北的國家級經開區GDP已占國家級經開區GDP的近40%，促進了區域協調和產業向價值鏈高端攀升。

“歷史經驗表明，當大國發展面臨轉型關鍵期，制度創新與擴大開放往往成為突破口。對中國而言，經開區憑借其獨特的系統集成能力、創新引領作用、資源配置效率和先行先試優勢，必然成為新時代推進高水平對外開放的重要平臺。”張召堂說。

此次《工作方案》進一步明確了經開區作為“改革開放排頭兵”的戰略定位，重點部署了四大關鍵任務：因地制宜發展新質生產力，提升開放型經濟水平，深化管理制度改革，強化要素保障。

這一戰略布局，為經開區在新發展階段的改革開放指明了發展路徑。

因地制宜發展新質生產力

初夏的金雞湖畔，發展的熱力隨氣溫一同攀升。

記者日前探訪了位于蘇州2.5產業園的蘇州中瑞宏芯半導體有限公司。步入生產車間，機械運轉的低鳴與設備提示音此起彼伏。與傳統制造業的流水線作業不同，這里沒有機器轟鳴，更像是一個個精密的“實驗室”。工程師們正專注地進行產品調試。

“每顆芯片都需經歷數千小時的嚴苛測試，最終將應用于新能源汽車電控系統和光伏逆變器等關鍵領域，在能源轉換的核心環節維持系統運行的穩定與安全。”中瑞宏芯半導體有限公司總經理張振中說。

自2021年落戶蘇州工業園區以來，中瑞宏芯專注第三代半導體碳化硅功率器件研發及產業化，并實現了跨越式發展。截至目前，已建立起完整的芯片設計、工藝開發、封裝測試技術體系，其自主研發的高性能碳化硅MOSFET、肖特基二極管及模塊產品多項關鍵技術指標達到國際領先水平，成功打破了國外企業在新能源核心器件領域的技術壟斷，迅速躋身“獨角獸”企業行列。

中瑞宏芯半導體的快速發展，印證了蘇州工業園區在培育科技創新企業方面的顯著成效。截至目前，蘇州工業園的高新技術產業產值占規上工業總產值比重達74%。園區擁有世界500強企業投資項目189個，集聚大院大所37家、中外名校33家。擁有各類科創企業超萬家，國家高新技術企業超3000家，國家級專精特新“小巨人”148家，各級獨角獸及獨角獸培育企業超200家；境內外上市企業70家，其中科創板上市企業22家。

放眼全國，作為國家科技創新的主力軍，經開區已取得顯著的發展成就。截至2024年，全國經開區高新技術企業數量已達8.5萬家，占全國總量的18.3%，成功培育了電子信息、機械裝備、汽車、新能源、新材料、生物醫藥等眾多優勢產業集群。

值得關注的是，長三角、珠三角等東部先進經開區已在人工智能、量子科技、人形機器人等前沿領域超前布局，并取得關鍵技術突破，展現出強勁的創新活力。

然而，區域發展不平衡問題依然突出。中西部經開區在創新基礎設施、人才儲備、資金投入等方面與東部存在明顯代差。針對這一現狀，《工作方案》提出“因地制宜發展新質生產力 ”，并創新性提出“有序推動產業承接合作和梯度轉移”。

張召堂指出：“東部經開區在發展新質生產力方面具有顯著優勢，而中西部不少園區仍處于工業1.0或2.0階段。一般而言，經開區需要達到工業3.0水平才具備培育新質生產力的基礎，理想狀態應實現工業4.0。因為工業4.0是通過深度融合數字技術與制造業，能夠為新質生產力的發展提供系統性支撐。所以，經開區發展新質生產力也要因地制宜，不能一哄而上。但東部經開區可以與中西部和東北地區合作共建產業園區，以此帶動中西部和東北經開區的發展。”

張彩云說，新質生產力的發展與地方的區位條件、資源稟賦、產業基礎深度融合才能更好釋放效能。

“我國各地國家級經開區的情況各不相同，發展也不平衡，實踐中發展什么產業，必須充分考慮不同區域、不同產業的實際情況，做到因地制宜、錯位發展，避免同質化發展導致的惡性競爭和資源浪費問題。”張彩云說。

發展新質生產力，人才是重要因素。基于企業實踐，張振中表示，目前半導體行業面臨嚴重的人才結構性缺口，特別是集成電路和電力電子領域的專業人才供不應求。“像西安電子科技大學等重點高校的相關專業畢業生成‘香餑餑’，而具備實戰經驗的資深工程師更是稀缺資源。”

針對人才問題，《工作方案》指出“加大招才引智力度”，并明確提出了具體措施：支持國家級經開區及區內企業通過產教融合試點、“雙元制”教育等方式與高校、科研院所共同培養產業技能人才。

事實上，這種“產學研用”深度融合的創新模式已初見成效。2024年，蘇州、無錫、重慶兩江等經開區通過這一模式成功培育出多家國產高端醫療設備和新能源動力系統領域的領軍企業。北京經開區通過引進中國科學院、新松機器人等創新主體，構建了國內較完整的機器人產業鏈。

“這些成功案例都值得其他經開區借鑒。”張召堂說。

“制度型開放”重塑新優勢

在浙江自貿試驗區寧波片區的跨境自提中心，林女士體驗了一場“跨境購物”。

“您好，您購買的是跨境商品，需要登記身份證。”服務臺工作人員輕聲提醒。不到5分鐘，林女士就拿到了心儀的雅詩蘭黛小棕瓶。

記者實地探訪了這個位于寧波保稅區進口商品市場A區三樓的“跨境購物新地標”。1600平方米的寬敞空間內，赫蓮娜、海藍之謎等國際一線品牌的護膚品、日化用品、酒水等10余類商品琳瑯滿目。

“以前海淘要等半個月，現在逛街就能順便提貨，還享受零關稅政策。”林女士展示著購物小票，興奮之情溢于言表。

這個“即買即提”的創新模式背后，是寧波經開區在制度型開放領域的探索。

探索不止于此，寧波經開區政策法規局副局長姜建明向記者介紹：“以前一筆跨國貿易可能需要幾十份紙質文件，如今通過‘大宗易行’平臺，在手機上點一點，就能實現全球單據流通。”

這個被譽為“貿易支付寶”的系統，運用區塊鏈技術將傳統紙質提單電子化，已獲得國際航運協會認證。上線兩年多來，平臺已服務50余家金融機構和企業用戶，連馬來西亞橡膠進口商都通過它辦理融資抵押。

從“世界超市”的消費創新到“大宗易行”的貿易變革，寧波經開區正以制度型開放為引領，持續為對外貿易高質量發展注入新動能。

《工作方案》進一步強化了經開區作為制度創新試驗田的定位，明確提出“加大國家級經開區制度型開放力度，賦予更多改革開放先行先試功能”的政策導向。

“經開區憑借開放平臺與制度創新的雙重優勢，通過與自貿試驗區、綜合保稅區等開放載體的協同聯動，已成為探索和推廣制度型開放改革的前沿陣地。既為全國探路，也為全球經貿規則創新貢獻中國方案。”張召堂說。

在他看來，“制度型開放”不僅僅是降低關稅或放寬行業準入，更強調與國際高標準在投資保護、知識產權、數字、環保、勞工等方面“無縫銜接”。也因如此，在“制度型開放”大背景下，服務業、數據、資本市場等要素自由流動，“監管沙盒”、數據跨境、“人才綠卡”等新機制不斷涌現。

“這標志著中國正從‘世界工廠’向‘世界市場’和全球創新中心轉型升級。在這個過程中，打造能夠先行先試、探索規則制定和制度創新的示范，已成為推動改革開放戰略的重要抓手。”張召堂表示。

以新型政商關系

持續優化營商環境

“凌晨緊急求助，當天下午就拿到簽證。寧波經開區的‘極速服務’讓我們真切體會到什么是‘中國效率’。”某跨國箱包企業的總經理回憶起前不久的一段經歷。

原來，該企業亞太區高管在出發前突發簽證過期問題，若不能及時處理，將嚴重影響廣交會等重要行程。緊急關頭，寧波經開區“自優行”出入境便利化專班立即啟動應急響應機制。

聯合寧波公安出入境部門與上海口岸簽證機構，通過政企數據共享平臺調取企業信用記錄，線上預審材料、跨城聯動審批，僅用"一"個工作日就完成了常規需要5天的簽證流程。

“原本以為要誤大事，沒想到政府反應比我們還快，真正實現了‘數據多跑路、企業不跑腿’。”這位總經理對本刊記者感慨道，這樣的“兜底服務”讓企業未來在北侖的發展更有底氣。

這只是寧波經開區建設市場化、國際化一流營商環境的一個場景。在人才招聘的“戰場”"上，寧波經開區在建設一流營商環境上，同樣用創新破解難點。

在最近的招聘會上，大連工業大學畢業生小李因專業對口企業少而發愁，寧波經開區服務臺的就業指導專家通過“職達北侖”平臺的千余家企業崗位庫，為他精準匹配了3家新材料企業，并量身修改簡歷投遞策略。

“以前校園招聘會常出現‘企業展臺冷清、學生簡歷石沉大海’的尷尬，現在有了‘兜底求職服務臺’，再也不用擔心空手而歸。”小李指著手機里的面試通知對記者說，“這種‘定制化’服務讓我們應屆生心里很踏實。”

從跨國高管的“緊急簽證”到畢業生的“精準求職”，這兩個故事折射出寧波經開區營商環境的升級邏輯：不是被動應對問題，而是主動構建“需求發現—精準響應—服務閉環”的生態體系。

寧波市北侖區營商環境建設辦公室副主任李蓓莉接受本刊記者采訪時表示：“好的營商環境不僅是政策的‘溫度’，更是服務的‘精度’，讓企業遇到急事有人‘接得住’，人才碰到難事有人‘兜得住’，這樣區域發展的磁力場就自然形成了。”

《工作方案》將“打造營商環境高地”列為重點任務，明確要求：健全“高效辦成一件事”重點事項清單，做好“馬上辦、網上辦、一次辦”等一站式平臺服務，解決企業反映突出的堵點卡點問題。

“打造營商環境是經開區改革創新的重要抓手和關鍵突破口。”張召堂說，當前經開區已逐步轉向以市場為導向、政府賦能，高效、透明、尊重經營主體的管理模式。60%園區已實現精簡機構、審批權限下放，推出“高效辦一事”“免申即享”“一次辦結”等政策，提高行政效率。

強化土地保障，寸土生金集約發展

一個巴掌大的試劑盒，15分鐘即可完成腫瘤病理篩查；厚度不足發絲的納米材料，能讓普通玻璃變身智能顯示器；一種納米微球，可大幅提高生物制藥的純度……這些創新，皆出自位于江蘇蘇州工業園的蘇州納米城。

在這片僅1平方公里的土地上，集聚了550余家納米技術企業和10余所頂尖科研院所，共同推動蘇州工業園區納米產業年產值突破1550億元大關。

面對土地資源日益緊缺的挑戰，蘇州工業園區通過培育高新技術企業實現了“寸土寸金”的集約發展。

而在200多公里之外的寧波經開區，正面臨土地資源緊張的挑戰：當前的土地開發強度超過39%，遠超浙江省平均水平。

在這片“彈丸之地”上，一場以“向存量要空間，向低效要效益”為主題的土地保衛戰正在打響。

“你看這張地圖，綠色是山地，黃色是建成區。黃色區域開發已近飽和，而綠色山地又受生態保護限制無法開發，我們必須在有限的空間里做活發展文章。”寧波經開區發展和改革局副局長王禎指著會議室墻上的地圖對記者說。

為解決土地資源緊張問題，寧波經開區出臺了一系列支持政策：在滿足安全要求前提下，引導“工業上樓”，對企業自用提高的容積率不增收土地價款，并對高效用地予以獎勵；將普通工業項目配套用房建筑面積占比提高，研發型工業用地的配套用房比例提高到30%；鼓勵企業原址改擴建，按規定給予獎勵。

走進寧波經開區臨港經濟示范區，改造后的廠房煥然一新：原本兩層的廠房“長高”到四層，停車場變身智能化車間，廠區綠地被“壓縮”成立體綠植墻。

深耕漁具制造37年的寧波海伯集團，通過廠房改擴建，產能提升30%，二期項目還吸引了德國研發團隊入駐，成為存量土地盤活的直接受益者。

寧波經開區通過創新政策組合拳，有效破解土地資源瓶頸。“我們允許企業突破容積率限制，每增加一平方米建筑面積最高給予300元補貼。”王禎解釋，這種“工業上樓”模式使土地容積率提升40%以上。

除了土地在“空間”的擴容，經開區還推出了“退出機制”。寧波經開區投資促進局副局長章永樂介紹說，比如，對“批而未用，用而未盡”的閑置存量工業用地實施整治；深化“畝均論英雄”改革，對不符合產業導向，特別是高耗能、高污染、低產出企業，實行資源要素供給價格差別化政策，倒逼低效企業（用地）進行改造提升或關停淘汰。

“這些政策既破解了空間制約，又為企業發展拓展了新空間。”章永樂說。

《工作方案》明確要求：支持國家級經開區探索“工業上樓”發展模式，通過制定產業準入清單、完善立體開發標準等舉措，推動工業用地高效集約利用。

張召堂說：“面對土地資源約束，經開區正通過推進混合產業用地模式、發展‘工業上樓’業態、試點新型產業用地（M0）等舉措，適應創新需求。這些改革將突破東部經開區土地瓶頸，提升空間資源配置效率，為重大項目落地創造條件。”

“作為經開區重要的要素保障，土地資源在這片制度創新的試驗田上，正在為培育科技創新驅動力和高水平開放競爭力兩大增長極發揮著關鍵作用。”張召堂充滿信心地表示。

編輯：孫曉萌sunxiaomeng@ceweekly.cn

美編：孟凡婷