鄒驥：要從“大水漫灌”向“滴灌”轉變

“以舊換新”如今已成為不少人熟悉的關鍵詞。6月1日，商務部公布了“兩新”（即大規模設備更新和消費品以舊換新）政策在消費端的階段性成果：截至5月底，汽車以舊換新補貼申請量達412萬份，電動自行車以舊換新650萬輛，家電、數碼產品銷售超1億件。

進入2025年，我國擬發行1.3萬億元超長期特別國債，其中5000億元用于支持各地落實“兩新”政策。

城市更新也在同步提速。6月初，財政部公示了20個擬支持城市名單，未來幾年，中央財政將補助超過200億元，探索建立可持續的城市更新機制。

在真金白銀的投入下，一場涵蓋城市基礎設施、工業生產到普通人生活場景的大更新，正在持續推進。如何確保巨額財政資金“用在刀刃上”？如何真正引導產業實現更深層次的綠色轉型？

鄒驥是能源基金會首席執行官兼中國區總裁，長期推動中國低碳發展，參與應對氣候變化的國際合作。目前，他與團隊也正與一些城市合作，為“兩新”政策提供研究支持。圍繞上述問題，《中國新聞周刊》在近期專訪了鄒驥。

從“大水漫灌”向“渠灌” “滴灌”轉變

《中國新聞周刊》：在你看來，“兩新”政策給低碳轉型帶來了怎樣的契機？

鄒驥：我們可以從實現“雙碳”目標的路徑談起，能源基金會識別了六條基本路徑，其中之一是推動可持續的用能方式，也就是節能與提高能效。能效提升的重點場景，正是在工業和居民家庭用能領域，這也正是“兩新”政策直接發力的方向。

在工業領域，“兩新”政策主要聚焦于高耗能、高排放設備的更新改造，包括鍋爐、電機、換熱器、水泵、照明等。在過去十多年中，這些設備無論在能效標準還是技術水平上，都已有顯著提升。

“兩新”是一舉多得的政策。從經濟角度看，國家投入了巨額資金支持這一政策：2024年安排3000億元超長期特別國債資金，2025年又增加了5000億元。這會撬動更多社會資本投入，帶動相關產業聯動，幫助企業盤活過剩產能，推動產品銷售。同時，更新固定資產本身就是一種投資，可以拉動GDP，也提升了企業效率、降低了生產成本，助力產業升級。

從能效角度看，設備更新替換掉了此前低能效的老設備。尤其是在我國以化石能源為主的能源結構下，人們用電少，這意味著少燒煤，對溫室氣體減排做出了貢獻。

居民端也一樣。“兩新”鼓勵汽車、家電等以舊換新，把新能源汽車、綠色家電等作為支持對象，都是在促需求的同時，推進了減排和低碳轉型。

《中國新聞周刊》：在低碳轉型的資金支持方面，你曾提到要從“大水漫灌”向“渠灌”“滴灌”轉變。此次“兩新”政策中也安排了大量財政投入，你怎么看這三者的銜接？

鄒驥：“大水漫灌”指的是過去的一種典型財政支持方式，中央發國債，層層下分到地方，但會導致一些地方為拿到資金“湊項目”，資金使用效率不高。

這次“兩新”政策，已進入“渠灌”階段，政府治理水平有了很大提升。不管是超長期特別國債還是金融配套貸款，都有重點支持清單，比如高耗能設備的節能降碳改造、綠色低碳項目等，資金的投向更明確。

但還需要進一步提高支持的精準度。中國國家財政資金通常經歷四級傳導，中央到省、市、縣，有時會直接到企業。在“兩新”政策下，資金由國家發展改革委下發到省、市級發展改革委，再具體撥給項目，也有城市直接把資金撥付給重點企業。企業想拿補貼，就主動向上申報更新鍋爐、電機、照明等項目。

節能降碳改造是“兩新”政策的重要支持方向，一些地方已經開始制定一些補貼標準，比如，個人購買的冰箱、彩電、炊具等，需要達到幾級能效標準。這個做法很精細，這就是“滴灌”。

避免臨時“湊一堆項目申報”

《中國新聞周刊》：你觀察到的“滴灌”推進情況怎么樣？

鄒驥：“滴灌”實際上對地方政府能力提出更高要求。政府必須將項目補貼標準細化，盡早建立項目庫。因為資金申報周期通常只有一個月，地方政府要避免因窗口期短、任務壓得急，就臨時“湊一堆項目”的情況。

能源基金會最近就在和地方省市合作推進“兩新”工作。實際的需求是：拿到中央財政支持后，這些錢怎么分配？比如鍋爐、汽車、冰箱、電磁爐各投多少？每一類設備用什么樣的能效門檻，是A級還是B級？替換的是哪些型號？每類能節能多少？這都要定量核算。

其實無論是工業設備還是家用電器，出廠時都有國家能效等級，這是明確的。以工業鍋爐為例，一般用“蒸噸”來描述產生的蒸汽量，鍋爐一蒸噸有多少煤耗或油耗，國家有不同指標等級。把當前產品與過去主流型號對比，就可以測算出更換一臺設備能減少多少能耗。進一步，就可以從補貼金額反推出能更新多少設備，總體節能量是多少。

這能指導地方通過補貼引導綠色更新。還是以工業鍋爐為例，目前工業鍋爐的市場份額可以大致統計出來，假設最高能耗標準的A級占30％的市場份額，B級約占50％，低一級的產品占20％。政府可以設置一個補貼門檻，比如凡是要享受“兩新”政策補貼的，只能選用A級設備，政策就具有了清晰的導向性。

《中國新聞周刊》：地方在執行中遇到的挑戰是什么？

鄒驥：挑戰就是實操過程中，幾千億元的支持下，涉及多少項目和多少設備，其中有大量的統計工作，需要有清晰的臺賬，哪些設備換了、補貼了多少，數量和金額要一一對應。

這需要專門機構來做，比如地方發展改革委的下屬部門，或者委托更專業的市場機構。誰換了什么，補貼了多少錢，統計回來后要上報省、市，最終匯總到國家發展改革委。要防止虛報、誤報、騙補。現在技術條件好一些了，可以用大數據，甚至是區塊鏈來提高可追溯性。

另一個挑戰是補貼產品標準要怎么選擇。如果標準太低，起不到節能減排的效果；但也不能太高，曲高和寡，符合條件的項目太少，或者更新成本太高，政策推不開。“兩新”一方面要促投資、促消費，另一方面也要促節能，要在這兩者之間尋找一個平衡，找到“質與量”的平衡。

此外，這里面還要考慮更新配套的問題。以儲能為例，項目還得進一步細分：是光伏組件、電池板，還是逆變器？它們是否形成完整匹配？能否有機整合成系統？這都需要細致設計。不能是政府補貼了某一個設備，但不支持連接管件，導致設備沒法用，就像我給你買雙鞋，只給你左腳，右腳還得你自己買。

這是一個實操問題，地方政府除了提高一些常規的能力建設，也可以思考如何調動、培育更專業的市場主體，避免一些不必要的損失和低效，提高政府的治理水平以及政策的執行效果。

城市更新背后是一個萬億市場

《中國新聞周刊》：近期，《關于持續推進城市更新行動的意見》正式發布，財政部也公示了20個城市名單。對于本輪政策你最關注哪些內容？從綠色低碳視角看，有哪些突破點嗎？

鄒驥：我們其實關注城市更新已經很多年了。從國家層面來說，政府一直在推動這一塊。首先，城市更新的意義是刺激經濟。過去我們的經濟增長，很大程度上依賴房地產，現在我們就要找新動能來填補這個缺口，穩住增長率。

有一個新動能，其實也和房子有關，就是舊房改造，如果范圍再大一些，就是廣義上的城市更新，既包括房屋改造，也包括基礎設施的更新，這是一個萬億級別的市場。

比如說，中國現有的已建成房屋，其中相當一部分是20世紀八九十年代建的老房子，很多房子保溫不好、門窗漏風、沒有電梯。居住不方便，也有很大的能耗問題。很多舊城的排水、電力、供熱等基礎設施老化，都是高碳排放的。

除此之外，城市更新包括小區和街區環境的優化，比如現在常說的“15分鐘生活圈”。在更新過程中都可以引入很多新技術，比如高效照明、新型取暖技術、更安全的電網結構、智能控制系統等。這些既能拉動投資、促進消費，也能推動城市綠色低碳發展。

《中國新聞周刊》：城市更新潛力巨大，在推進過程中會面臨哪些挑戰？

鄒驥：現在最大的挑戰在于，如何尋找一套新的商業模式。

過去房地產開發有一套成熟模式，開發商從政府手中拍地蓋房，靠預售拿到住戶的首付款，同時還能從銀行貸款。人們購買房子后向銀行慢慢還貸。但舊房改造的情況不一樣。項目可以靠中央財政支持啟動，但后續如何運轉，銀行會不會貸款，企業用什么抵押，改造帶來的收益能不能形成閉環等，這需要開創新的商業模式。

從理論上說，舊房改造的住戶和基礎設施更新的使用者是受益人，他們應當為福利改善而支付投資成本，但這種支付意愿往往是不平均、被動且分散的，支付投資的交易成本極高。基礎設施更新的投資，在理論上可以通過提高使用回收價格，而這又是十分敏感的。這些投資形成的資產增值如何確權、保值、增值、流轉，是促成投資必須回答的問題。僅靠公共財政支出、補貼，要么杯水車薪，要么缺乏收益動力，難以為繼。

這就需要開創新的商業模式。例如，對具有公共產品或準公共產品性質的基礎設施進行更新，公共財政可通過貼息或部分支付、適當漲價的方式解決投資回報；對于老舊住房改造投資，可考慮以某種投資確權的方式形成資產憑證，甚至采取鼓勵措施令其可流通增值，鼓勵住房及其他投資者投資。

從目前看，一些城市在工業用地的改造上，推進效果更快一些。比如我們在上海楊浦區看到，過去造船廠搬遷后，留下了大量空地，這些地塊本就在政府手里，現在可以統一規劃，用于建設創意園區、數據中心，甚至發展工業旅游，有點像北京的首鋼園、798藝術區。這類改造可行性的關鍵在于這些“留白”之地統一由政府所有。

除了工業用地，還有居民區、商業用地等類型的舊城改造。居民區改造的難點在于，涉及每一個業主，改造的錢怎么出，是企業補貼免費改造，通過未來節能收益反哺企業投資，還是讓住戶也出一部分？這些都要探索。但現在許多地方都在探索，都覺得城市更新是一個方興未艾、值得去探索和開發的方向。

城市更新不只是舊房改造、基礎設施的更新，更廣義上還包括城市產業的更新換代。

從綠色發展中淘金

《中國新聞周刊》：之前你也提到，以可再生能源、電動汽車為代表的綠色產業，正在成為經濟增長的新動能。“兩新”和城市更新等支持政策下，這種新增長的轉變如何體現？

鄒驥：從物理上來講，“兩新”政策下，能替代煤發電的設備使用增多，再加之終端用戶的電氣化，也可以替代化石能源。從經濟上來講，部署可再生能源技術產業是需要投資的，投資又是經濟增長的動能之一。

而且綠色產業轉型，產業關聯度很高。比如，支持太陽能發展，就會帶動上游，有人做太陽能電池板、電池、晶硅材料；太陽能裝在屋頂，也會帶動有人投資逆變器儲能設備；用微網連接，就會有人做微網調節設備等，下游還會帶動熱泵、電器等產業發展。

在這個過程中，一個中長期的趨勢是，綠色產業領域能夠吸收更多就業。有一種估計說，到2050年前后，風光行業的就業人數能夠達到1000萬人。目前，風光行業就業人數已達400萬人，相當于采選煤行業的就業人數。

但我要強調下，現在集中式風電和光電，進入大的電網，主要通過特高壓輸送直流電給城市或城市周邊供電。但農村地區也值得關注，現在好多分布式光伏是安裝在農村，這類綠色產業的發展，可以直接支持農村的低收入人群。

《中國新聞周刊》：提到光伏產業，近兩年業內討論最多的是“內卷”與“反內卷”。光伏產業“內卷”的癥結在哪里？該如何破解？

鄒驥：國內光伏產業的痛點，在于下游的需求端沒有充分打開，所以解決問題的重點不是生產端“踩剎車”，而是擴大需求，幫助這些光伏企業把過剩的產品消化掉。

一個堵點是，國內有大量分布式光伏部署在農村，但農民自己用不了。比如一些地方的農民，我們給一個300平方米的農家院子裝上光伏后，農戶實際用電量只占發電量的10％。因為背后缺乏一些用電的配套設施。我們打算把使用率提高到50％，做法是給農民裝儲能設備。裝完后，就可以結合農民的需求尋找用能場景。比如再裝熱泵，冬天取暖，夏天制冷。在農業生產中推動農機具的電氣化，如拖拉機、插秧機使用電能，提高農業效率，增加農民收入。但資金問題成為關鍵制約。

實際上，從長遠來看，我認為中國光伏產能并不是太多，而是遠遠不夠。瓶頸在于可再生能源的發電上網不暢。目前中國國家電網風光發電占比約18.6％，而德國和美國加州電網這一比例都達到40％左右。

隨著儲能，基于AI的調頻、調度技術和電網互聯互通的發展，上升空間是存在的，也會開拓更大的可再生能源市場需求，這與宏觀經濟拓展市場需求的整體要求是一致的，應該自覺成為政策的側重點。此外，盡管有挑戰，國際市場仍然要開拓。

《中國新聞周刊》：具體還是需要各個城市來落地。城市如何把握這個契機？

鄒驥：蘇州是一個很有代表性的案例。近年來，蘇州的電力系統已經在悄悄發生變化，儲能設施的布局顯著提升了其應對用電高峰的能力。2024年江蘇平均氣溫28.5℃，為1961年以來同期第二高值，全網用電負荷七次創新高，但作為工業大市，蘇州通過儲能調節和用電管理，首次實現了峰值負荷下，不拉閘限電，順利迎峰度夏。這說明，完全可以不用依靠傳統煤電，就能應對住用電的尖峰負荷。除了儲能，蘇州也在布局虛擬電廠和車網互動（V2G），綠色能源逐漸融入日常的生產生活中，一個城市就升級了。

過去兩年，能源基金會支持蘇州開展“雙零”研究，以“零碳”促能源結構、產業結構和空間結構轉型，以“零廢”促循環經濟發展和廢棄物資源化利用，同時減少非二氧化碳溫室氣體排放。

這樣的研究給了蘇州很多啟示，他們不僅發展綠色低碳產業，也敏銳地意識到，可以從綠色發展中淘金，形成增長新動能。當地看到了綠色發展帶來的招商引資的機會，希望把蘇州的綠色產品推廣出去，幫助本地企業獲得更多的市場機會，這也是一種很好的方式。

另外，墻里開花墻里更要香，當地生產的綠色低碳產品，不光給別人安裝，也要自己先用起來。比如一些城市的出租車都是當地汽車品牌。這并不是地方保護主義，而是打造本地綠色產業生態的一種起步路徑。我們建議蘇州“雙零”工作多打造本地示范應用場景，讓產品先在本地“跑起來”，得到應用和驗證，為企業提供“第一桶金”，支持企業發展，也帶動技術落地和市場拓展，同時碳減排指標也會提升，這是一種多贏。