城市更新需引“活水”

城市更新，資金為要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》明確提出“健全多元化投融資方式”，直面城市化存量時代的關鍵命題。

國家統計局數據顯示，截至2024年底，我國常住人口城鎮化率達67%，9.4億城鎮居民亟待改善基礎設施、提升生活品質。盡管中央財政已通過預算內投資、特別國債等形式投入數千億元，但如何突破傳統基建的路徑依賴，讓巨額資金猶如“活水”持續滋養城市生命力，成為破局關鍵。?

破解“錢袋子”難題，“產融結合+價值再生”的資本循環體系是重要抓手。國有企業從全包項目轉型為統籌規劃，發揮資源整合優勢，引導資金高效配置；民營企業通過物業經營權證券化，拓寬融資渠道，為城市更新注入活力；居民自籌與社會資本相結合的多元投入模式，則匯聚各方資金力量。?

面對城市更新資金需求大、回報周期長的痛點，唯有多方協同發力，才能讓“活水”源源不斷注入城市建設，推動城市更新從資金消耗型向價值創造型轉變。當城市資產被激活，城市發展不再依賴輸血，而是具備自我造血能力，便能真正實現城市的迭代升級與可持續發展。

讓城市資產流動起來

在城市發展進程中，國家正以空前力度推動城市煥新，為城市發展注入強勁動力。“十四五”以來，已累計安排超4700億元中央預算內投資，支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區、城中村改造等配套基礎設施建設；同時，安排增發國債資金1400億元、超長期特別國債資金超2900億元，助力城市排水防澇和地下管網建設改造。這些真金白銀的投入，最終都轉化為市民身邊實實在在的改變：老舊住宅里新裝的防跌倒扶手、小區花園中新增的兒童游樂區、街角郵局變身的社區圖書館……

然而，城市更新并非簡單的拆墻補瓦，它猶如一場精密的手術，既要守護城市的歷史底蘊，又要植入現代化功能。其難點在于如何整合社會資本、創新金融工具，協調多元主體，破解“錢從哪里來”“活由誰來干”“利該怎么分”這三大難題。這不僅關乎城市的外在面貌，更關系到城市資產能否真正“活起來”“動起來”。?

國企作為城市更新的重要力量，正在經歷從“包工頭”到“總導演”的轉型。過去十年，憑借低至3%-4%的融資成本，國企主導了大量破舊廠房、老街老巷的改造項目，成績斐然。但隨著城市更新需求的升級，單靠國企“獨舞”已難以滿足發展需要。重資產投入如同吞金獸，而輕資產運營又缺乏經驗。在此背景下，國企開始探索新路徑，如某城市將老舊工業區的土地收儲交由國企負責，隨后通過招標引入專業民企團隊進行商業運營。國企把控整體方向，民企發揮靈活創新優勢，“國企搭臺、民企唱戲”的模式，既保障了國有資產安全，又激活了市場活力，為城市更新注入新動能。?

國企把控整體方向，民企發揮靈活創新優勢，“國企搭臺、民企唱戲”的模式，既保障了國有資產安全，又激活了市場活力，為城市更新注入新動能。

民企作為城市更新中的“創意大腦”，此前卻因諸多限制難以充分施展拳腳。5%-6%甚至10%以上的融資成本高于國企，較短的物業租賃期限（國企資產租賃給民企一般為5年）使得投資回報難以保障，這極大束縛了民企的參與熱情。不過，一些試點城市已率先破局，將國有物業運營權延長至15年，并出臺稅收分成政策，讓民企看到了長期發展的希望。政策優化后，民企敢于加大投入，積極孵化網紅店鋪、策劃主題活動，推動城市更新從快閃式向長線化轉變，實現可持續發展。?

金融工具在城市更新中的作用也在不斷升級，從單一的“鐵鎬”向多功能的“瑞士軍刀”轉變。傳統的銀行貸款模式在城市更新中效率較低，如今，資產證券化將老廠房未來租金提前變現，快速籌集改造資金；捆綁開發型債券將河道整治與文創園區開發打包，為投資者提供多元收益；收益權質押則以停車場、廣告位等未來收入進行抵押貸款，實現資金的高效利用。這些創新金融工具如同資金滑輪組，有效撬動了更多社會資本參與城市更新。?

破解城市更新難題，還需建立“風險共擔、收益共享”的利益分配機制。在某老城改造項目中，政府讓出20%土地出讓金設立風險池，國企承擔修路通管等基礎性工作，民企專注商業運營，銀行提供前三年貼息貸款。通過多方協作模式，政府收獲了城市品質提升，國企完成了社會責任，民企獲取了商業利潤，銀行也實現了穩定收益，各方在合作中實現共贏，打破了“零和博弈”的困局。?

當國企轉變角色、民企獲得信心、金融工具不斷創新、利益分配更加合理，這本質上是生產關系的重構，通過創新合作模式和利益分配機制，喚醒沉睡的城市資產。

居民成為“合伙人”

當杭州浙工新村548戶業主自籌4.7億元整體重建危房，當深圳紅崗花園以“產權面積比例出資+民主協商”煥新家園，越來越多的居民正從城市更新的“被動受益者”轉變為手握資金的“合伙人”。這一角色轉變，不僅開啟了城市更新的全新篇章，更成為撬動基層治理現代化的重要支點。

在城市更新進程中，利益共享機制成為激活居民參與熱情的關鍵。老舊小區改造的難點在于，如何將居民從旁觀者轉化為投資者。杭州浙工新村的解決方式是，通過“原拆原建+擴面補差”模式，讓居民每平方米承擔1350元改造費，同時享受房產增值80萬-200萬元/戶的收益。這種機制的本質是產權價值的顯性化：當居民發現資金投入與資產升值直接掛鉤，“政府要改”便轉化為“我要改”。

同時，決策共治為資金自籌模式的可持續性筑牢根基。資金自籌的順利推進，建立在更加透明的信任體系之上。安徽寧國市某小區設立“共管賬戶+業主監督”制度，政府僅補貼20%基礎設施費用，居民全程參與資金監管。這種透明化治理打破了“政府包辦”模式，形成了“權責對等”的參與機制，讓每一分錢流向都可追溯，也讓居民變為了責任人。

政策創新則為居民參與城市更新注入了強大動能。各地紛紛推出務實舉措，如浙江允許提取公積金支付改造費，將居民儲蓄轉化為改造資金；福建晉江在老舊小區改造中建立起“產權重置+微減容改造+財政反哺”政策體系，通過土地重新征收出讓、居民補差價、返還土地出讓金，系統性破解小產權房更新困局，實現“三無”（無產權、無學區、無配套）向“三有”轉化。這些做法通過降低參與成本、明確收益預期，提升居民參與意愿。

隨著居民深度參與城市更新，一場從建設到治理的生態躍遷正在發生。資金自籌的真正價值，在于構建“投入-增值-反哺”的生態閉環。當居民為改造掏腰包，便自然成為社區治理的主體——城市更新由此從單純的物理工程升維為社會治理實驗。

嫁接新質生產力基因?

從依賴財政投入和短期資本博弈，轉向構建資本自循環、要素高效配置的全新體系，城市更新資金模式的變革，為新質生產力的培育與壯大提供堅實支撐。?

傳統城市更新資金模式容易導致資金投入沉淀，難以形成持續發展動能。如今，以無錫藍系列園區為代表的創新實踐，探索出資本服務增值的自循環路徑，構建起“載體升級-企業培育-稅收增值”的閉環。其將建筑空間轉化為可增值的生產要素，使每一筆資金投入都成為產業躍升的助推器，為新質生產力的孕育提供了物質基礎和資金保障。?

資金模式的創新，直接推動城市更新向要素重組平臺轉型。無錫藍系列園區將數萬平方米工業遺存改造為數字產業聯合體，依托專門打造的“藍191”服務平臺，整合數字設計、微影視等多元業態，形成“拆除圍墻即見產業鏈”的生態網絡，吸引110余家企業集聚。這一過程中，資金不再單純用于空間改造，而是作為“粘合劑”，串聯起技術、人才、數據等生產要素，打破物理邊界，構建起要素自由流動、深度融合的“反應容器”，為新質生產力的發展創造良好生態。資金模式變革推動利益聯結機制的創新，進一步驅動新質生產力發展。無錫藍系列園區首創的“服務換股權”模式，以億元孵化基金為紐帶，突破傳統“房東-租客”關系，將投資方、運營方與企業深度綁定。投資方通過種子基金分享企業成長紅利，運營方憑借服務能力獲取增值收益，企業則獲得發展所需資源，形成“載體-服務-資本”的三角共贏格局。這種利益共享機制，有效激發了各方參與城市更新、培育新質生產力的積極性，保障了資金投入的持續回報和產業創新的持久動力。?

在創新驅動發展的浪潮下，城市更新已不再局限于物理空間的改造，而是躍升為重組生產要素、激活新質生產力的實踐。未來，城市更新將超越“投入-產出”的線性思維，讓每一分資金投入都轉化為生產力躍升的基因，讓每個改造項目都成為創新載體，推進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，推動城市高質量發展。

（作者系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部主任規劃師、正高級工程師）