從“領域”到“效能”：“大綜合一體化城市治理體制機制的創新與探索

編者按：2024年4月，習近平總書記親臨重慶視察時強調，“要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現代化治理新路子”，賦予重慶新使命、新任務。過去一年以來，重慶勇擔戰略使命，不斷提升超大城市現代化治理能力和水平。為總結城市治理經驗、共享城市治理智慧，本刊特開設專題欄目，邀請專家學者圍繞“超大城市現代化治理\"進行研究論述，旨在為進一步推進城市治理體系和治理能力現代化提供參考借鑒。

2024年4月，習近平總書記在重慶視察時強調，要“深人踐行人民城市理念，積極探索超大城市現代化治理新路子\"]，這是賦予重慶的重大使命和任務。就此，重慶在建立健全\"大綜合一體化\"城市綜合治理體制機制方面做出了積極有效的實踐探索，開拓出一幅從領域拓展、職能整合、數字支撐到治理有效的城市綜合治理圖景。

一、“大綜合一體化\"城市治理體制機制溯源與發展

“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革源于“大綜合一體化\"行政執法的改革實踐。最初主要集中于區縣一級的行政執法改革探索，是行政執法由單一治理走向綜合治理的模式變遷，重慶探索將其轉變為體制機制的變革，實現了“區縣實驗\"向“市域統籌\"的轉變，理念、領域和技術成為“大綜合一體化\"新發展的核心要素，共同構筑起超大城市高效治理的行動基礎。

（一）行政執法領域的“大綜合一體化”

“大綜合一體化”是我國地方黨委政府推進城市治理的重要機制創新，最早集中出現在城市行政執法領域，尤其以浙江的“大綜合一體化\"行政執法改革最具有代表性。其一，制度性成果最具顯性特征，并呈現出由工作方案向地方立法轉化的發展趨勢。通過對北大法寶、國家法律法規數據庫進行綜合檢索和統計分析，迄今為止，全國共出臺32件\"大綜合一體化\"主題的專項制度規范（包括2部地方性法規和30件工作規范方案），僅浙江省就出臺31件。“大綜合一體化\"行政執法制度改革肇始于2021年，從時間階段看，2021-2022年是\"大綜合一體化\"制度規范發布最多的年份，共計出臺29份。在4年多的發展探索中，實現了由政府工作方案向地方性法規的轉化，以2024年出臺的《重慶市大綜合一體化行政執法條例》和《嘉興市綜合查一次若干規定》兩部人大立法最為典型。其二，創新實踐始發于區縣，重在職能和隊伍的整合。以初期的浙江省實踐而言，大綜合化一體化\"行政執法改革主要以區縣級人民政府的自主探索為主，省級職能部門主要定位在于業務指導和支撐保障“歸并\"“移交”“下沉\"是關涉行政執法事項改革的關鍵詞，尤其是以跨部門跨領域行政綜合執法改革為指向，常態化開展\"綜合查一次\"行政執法活動;將教育、民政、社保等10余個職能部門執法權限劃轉行政執法局統一行使，在市場監管、生態環境、文化旅游、交通運輸、農業農村、應急管理、自然資源和衛生健康等八大領域外，不再保留執法隊伍;重在下沉執法權限和執法力量，在鄉鎮（街道）形成“一支隊伍管執法”的格局。以此而言，“大綜合一體化\"城市治理原初義在于行政執法事權統一，目的在于實現提升治理效能的價值追求。

（二）全域治理的“大綜合一體化\"改革探索

2024年，重慶市成立城市治理委員會，不斷創新超大城市現代化治理體制機制，實現了由“大綜合一體化\"行政執法改革向“大綜合一體化\"城市綜合治理體制機制改革的躍升發展。

一是拓展“大綜合一體化\"城市治理的思維。在城市化發展進程中，城市治理模式也在隨之發生變化，城市發展中心開始由建設向治理轉移，由碎片化治理向整體性治理變遷。這就意味著城市治理要發生兩個重要變化：其一，城市治理需要更多協同，特別依據城市治理的流程看，要強化城市治理末端部門對城市治理始端及前端的參與，城市治理程式由事后治理主導轉變為全周期治理;其二，被動治理模式向主動治理模式轉型，感知—回應一處理”成為城市治理的主要行動選擇，尤其是通過制度精準、空間精準和權責精準的實踐，以互動治理和跨域治理推動多元治理目標的達成。

二是實現從“一域\"到\"全域\"治理的綜合拓展。重慶“大綜合一體化\"改革實踐由單一的行政執法改革擴展為整體性的綜合治理體制機制改革，從“一域\"擴展至\"全域”。根據在重慶市城市管理系統的調研整理，具體包含城市規建治一體化、城市交通綜合治理、行政執法一體化、城市公共服務供給、城市文明建設、基層治理現代化、安全韌性建設、城鄉一體發展等方面內容。重慶“大綜合一體化\"改革探索涉及環節多、領域廣，既包含治理流程的重塑，又體現出對超大城市“城市病\"問題的回應，更體現了山地城市以及大城市帶大農村大山區大庫區發展的區域特色。

三是依托數字基座型構和鏈通綜合治理網絡。數字治理是重慶\"大綜合一體化\"城市治理體制機制改革的基本底色，依托三級數字化城市運行和治理中心組織架構及技術網絡，以公共數據融合共通為紐帶，鏈接城市治理職能部門間的職能流程，將數字治理融入“大綜合一體化”，城市治理體制機制形成以技術為支撐的超大城市敏捷治理新模式。其中，尤以強化數字孿生技術在城市生命線監測中的運用為重，通過感知設備融入規建治一體化的實踐程式，推動風險監測向事前預防轉型，促進超大城市治理由流量城市向感知城市轉型。

二、“大綜合一體化”城市治理體制機制建構的重要議題

“大綜合一體化\"城市治理體制機制的創新發展立足現實問題，以實現超大城市現代化治理效能的全面躍升為目標。結合重慶城市治理的基本現狀和訴求而言，“大綜合一體化\"改革應強化在城市空間微觀治理、交通緩堵促暢、高品質生活服務圈打造、數字治理實戰等領域的一體化探索。

（一）城市空間微觀治理的一體化探索

小微空間治理是重慶推進超大城市現代化治理的品牌項目。基于山地城市地形因素以及歷史遺留等客觀因素影響，重慶城區尤其是老城區城市空間布局普遍存在\"邊角料”和\"治理死角”，且具有零星分布和空間狹小等特點，小微空間的充分利用能夠有效緩解中心城區及老城區的公共服務用地緊張，形成創新性的公共服務供給模式。在\"大綜合一體化\"改革實踐中，黨委政府應該加強頂層設計，尤其要在城市更新過程中實現一體規劃設計、一體建設布局和一體管控治理，優化小微停車場、口袋公園、城市服務驛站、城市書房等微觀空間建設布局，實現小微空間多維形式開發和多元渠道利用，豐富空間供給多樣性，形成山地城市空間格局建構的立體化發展。

（二）交通緩堵促暢的治理重點與機制優化

交通擁堵是超大城市發展存在的普遍現象和城市治理必然面對的現實問題。重慶交通緩堵促暢的關鍵節點在于重大活動（賽事）節假日、特定場所和重點道路。重慶具有中心城區多、橋梁隧道多等客觀因素，又具有\"網紅城市\"效應催動的節假日人員、車輛等流量，以及演唱會等重大活動誘致的短時人員驟集，交通緩堵促暢機制建構應形成“高峰常態 + 特定時間節點”的綜合治理取向，尤其需要重視后者的一體化治理。此外，優質教育和醫療資源場所也是緩堵促暢一體化治理的重要區域。一方面，這些區域的治理有賴于城市管理、交通管理、交警以及所屬行業管理部門的協作推進。另一方面，屬地管理和跨級管理兩者之間又存在行政張力。以醫院為例，屬地行政部門推動區級醫院緩堵促暢的效果普遍高于市級醫院，深層次原因在于轄域內行政命令與跨級行政協調對治理效果的影響差異。這就要求在“大綜合一體化”城市治理改革中依托市級領導議事協調機構的功能實現對跨級事項的提級辦理，通過理順機制提升治理效能。

（三）高品質生活服務圈的評價標準建設

“15分鐘高品質生活服務圈\"建設是重慶超大城市現代化治理的重要舉措。九龍坡區民主村社區、江北區渝北社區、渝中區石油路社區、渝北區同盛路社區等已逐漸成為高品質生活服務圈打造的標桿和樣板。然而，關于“高品質\"的界定在政府、行業以及理論界層面依然未有統一標準。通常而言，高品質生活服務圈包括商業、教育、醫療、運動、休閑等資源的一體化配置，重在滿足人民日益增長的美好生活需要。高品質并不等同于高消費等形式的物質呈現，而是更關乎不同階層人群的主觀體驗，不排斥對“性價比\"的追求。因而，高品質生活服務圈評價體系的建構必須堅持\"人民城市人民建，人民城市為人民\"的價值立場，以提升市民的體驗感、幸福感為旨向，體現評價指標的多樣性和差異性，包含客觀量化指標和主觀評價指標，力求形成兼具科學性、人文性和實踐性的評價體系。此外，高品質生活服務圈評價體系建設應倡導創新性要素融入，正視市場參與對提升公共服務質量和對增進公共服務持續性的積極價值，例如“公建民營 + 政府補貼”的社區食堂、城市公園的市場化改革等等。

（四）城市治理數字實戰能力的系統化提升

城市整體智治是達成超大城市敏捷、有效、簡約治理的工具支撐。三級治理中心已經完成基礎架構搭建、跑道建設和公共數據的初步匯聚，但城市數字治理依然存在體征指標多、子跑道多而應用少、動態不足和實戰覆蓋面窄的問題，亟須強化城市治理實戰應用的開發。其中，尤其要加強時空技術、人工智能工具與治理中心的一體聯動，增進城市治理前端和一線處置效率。以此而言，要不斷推進無人機巡視等感知工具由自然災害監測向全天候全場景實時巡查轉型，與區縣治理中心建構數據實時鏈接通道，通過DeepSeek等人工智能技術的本地化部署，建構任務歸屬即時推演和即刻派發的主導運行程式，以“任務派發回流 + 人工糾錯重發\"為輔助，實現一線工作部門的及時治理，依托數據安全和算力供應的有效保障，構建起“秒級監測、分鐘級回應、小時級治理\"的城市數字治理模式。

三、“大綜合一體化”城市治理體制機制的創新發展路徑

“大綜合一體化\"城市治理體制機制的優化發展重在從深層次革新理念，在城市治理觀念和自主知識體系建構層面形成系統性思維，在關鍵領域創新評價體系，圍繞重慶超大城市現代化治理的關鍵場域——中心城區建構治理示范，積極吸納城市治理的典型經驗，推動形成理念導引、場域突出和重點突破的城市治理邏輯范式。

（一）創新“大綜合一體化”城市治理改革的基本理念

超大城市是個復雜巨系統，人口、經濟、交通和數據等要素在其中廣泛聚集和流通。超大城市現代化治理應秉持復合型城市理念，集納各類要素的治理價值，融合城市治理的國際視角和自主實踐，秉持人民城市、感知城市、數字城市、競爭性城市和全球城市的發展理念，以自主創新為基礎夯實在全國方陣中的發展定位，以融入國際分工體系和推進國際陸海貿易新通道建設為翹板強化重慶城市發展的國際競爭力和影響力。同時，“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革是一項系統工程，要有明確的目標體系、話語體系、工作體系、評價體系和實戰能力。其中，目標體系的建構應遵循\"一年重點突破、三年整體提升、五年基本建成\"的總體時序要求;現階段要注重以城市治理委員會為基本形態的工作體系創新，以提煉重慶實踐和重慶經驗為積淀建構超大城市現代化治理的自主話語知識體系;在未來要側重在標志性成果產出領域建構評價體系，例如治理意義上交通擁堵的界定、城鄉融合發展位階的確立、城市安全體征指標的完善等等。此外，“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革落腳點在于實戰能力的提升，涵蓋數字治理、安全治理、依法治理和基層治理等全領域變革，以促進城市綜合治理質效的全面提升。

（二）塑成以中心城區“大綜合一體化”為示范的行動指引

中心城區核心區域連線成片、牽動依賴是重慶超大城市現代化治理面臨的客觀現實，標志性成果和治理示范首先在中心城區實現具有必然性和更多實踐可能。其中，中心城區“大綜合一體化\"改革主要體現在四個方面：一是規建治一體化的實踐，市級層面要加強對道路、公交、公園和公共設施等公共物品規劃、投放和治理的統籌，推進中心城區公共服務的一體均等化配置;二是一體推進中心城區文明建設，市級部門要明確城市文明建設的標準和創建文明城市的行動指引，以9個中心城區和2個功能區（兩江新區、高新區）為整體創建文明城區，提升城市文明建設水平；三是推進中心城區“一個停車場\"建設，市級部門應加強智慧停車應用建設統籌，力求實現平臺一體化、停車數據一體化、停車空間調配一體化、商街（住宅）區停車資源錯時開放一體化和支付一體化，有效解決停車難和高峰時段停車資源不足的問題;四是中心城區行政執法改革一體化，市級部門應統一明確中心城區行政執法事項清單，統一執法標準，強化對執法隊伍建設的一體化要求，不斷提升中心城區行政執法能力。

（三）重在推動城市治理基礎性事項的“大綜合一體化”改革

城市運行安全是有效推動“大綜合一體化\"改革的前提保障。積極推動城市安全治理向事前預防轉型，依托感知網全覆蓋、全圖景立體呈現和數據標準體系化，形成權責明晰、數據精準、反應及時的城市安全預警協同網絡，構建城市安全風險標準監管、信用監管、行業監管相融合的新型監管模式，圍繞宜居城市建設、安全韌性城市建設和智慧城市建設強化制度和立法保障。例如，2025年3月26日，重慶市人民代表大會常務委員會專門出臺立法，明確助推超大城市現代化治理示范區建設的工作內容，規定立法和制度建設的重點領域。2同時，超大城市現代化治理還應及時吸納借鑒其他地方改革的有益經驗，不斷提升自主探索效能。行政執法事項下沉要注意理論可能性與基層（特別是鄉鎮街道）現實承接能力之間的平衡，尤其是要謹慎下放專業性較強的行政執法事項，避免行政執法“逆下沉\"現象的發生和出現\"下放—回收\"的反復情形。2025年3月7日，北京市人民政府發布決定，基于為基層減負的目的，從鄉鎮街道回收20項行政執法權，其中涉及城市道路管理、城市照明管理等城市管理部門的執法事項有12項，這可作為推進城市行政執法改革的重要參考。3此外，還要在成渝之間、川渝毗鄰區域以及中心城區之間探索常態性的跨域執法機制，解決執法真空和執法懸漏的問題，以實現對規制事項的一體化治理。

“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革是一項系統工程，重慶實踐實現了事項突破、流程重塑和工具創新，將整體性治理的理念貫穿于城市治理全流程，形成了以體制機制創新為引領、中心城區一體發展為示范、重點事項集中突破和追求效能為指向的發展格局。因此，“大綜合一體化\"改革在協同機制創新、城市治理評價以及自主話語建構等層面具有更多持續發展空間，以推動超大城市現代化治理高質量、高水平發展。

參考文獻：

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[3]北京市人民政府關于收回一批行政執法職權的決定[EB/OL].（2025-3-13））[2025-3-31].https：//ww.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202503/t20250313_4033776.html.

作者：西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授，重慶城市治理與發展研究院副院長責任編輯：侯詩羽