以人民為中心一體化解決農(nóng)村學(xué)校撤并問題

2024年秋季開學(xué)后，不少人發(fā)現(xiàn)身邊的學(xué)校被撤了。數(shù)據(jù)顯示，這次各地農(nóng)村撤并的學(xué)校和教學(xué)點數(shù)量不少，有的一個縣就有數(shù)十所，于是這成為一個全社會關(guān)注的問題。2001年“布局調(diào)整\"引發(fā)的“撤點并校”曾使農(nóng)村中小學(xué)大量減少，在這個過程中，撤并力度最大、影響最大的是貧困山區(qū)的小學(xué)，給那里的孩子、父母造成了很大的不便。該輪撤并在一定程度拉大了城鄉(xiāng)之間的教育差距，影響了教育均衡目標(biāo)的實現(xiàn)，成為國民尤其是農(nóng)民記憶的痛點。不少人擔(dān)心新的一輪農(nóng)村學(xué)校撤并會重演上次的過程。對此，各地政府應(yīng)站在以人民為中心的立場上處置好當(dāng)下面臨的問題。

一、農(nóng)村學(xué)校撤并問題的分析

根據(jù)教育部年度教育事業(yè)統(tǒng)計公報，2023年全國共有各級各類學(xué)校49.83萬所，比上年減少2.02萬所。其中共有普通小學(xué)14.35萬所，比上年減少5600所；共有初中5.23萬所，比上年減少200所。總體統(tǒng)計與人們的實際感受相一致：學(xué)校數(shù)量在快速減少，農(nóng)村中小學(xué)大規(guī)模撤點并校現(xiàn)象確實存在。

農(nóng)村學(xué)校大量撤并的原因是什么？不妨結(jié)合前一輪撤并對比分析。

第一個原因當(dāng)然是人口出生率下降。前一輪主要是受到計劃生育政策的影響，農(nóng)村人口出生率下降，農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口減少，出現(xiàn)了大量規(guī)模小、生源少、條件差的學(xué)校。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，應(yīng)因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，拉開了全國農(nóng)村中小學(xué)“撤點并校\"的帷幕。而這一次主要是受到2017年后我國人口出生率快速下滑的影響。

第二個原因是財政經(jīng)費不足。前一輪農(nóng)村撤并的學(xué)校大多數(shù)是1980年后村級集體在“人民教育人民辦\"的口號鼓動下的“村村辦學(xué)”，在2000年前主要靠鄉(xiāng)級財政維持運轉(zhuǎn)，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)費困難，出現(xiàn)大面積教師欠薪現(xiàn)象。2001年改為實行“以縣為主”的教育財政體制后，在教育經(jīng)費保障能力增強的同時，原來主要由村集體創(chuàng)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政保障的學(xué)校總量超出當(dāng)?shù)乜h級財政供養(yǎng)能力，于是其中學(xué)生數(shù)較少的鄉(xiāng)村學(xué)校就被大量撤并。當(dāng)前面臨的問題是，不少地方縣級財政收支難以平衡，農(nóng)村學(xué)校可能再次因為經(jīng)費不足而被裁撤。

第三個原因則是不均衡。不均衡在撤并學(xué)校中是常被忽視的原因，卻是極為關(guān)鍵的原因。由于城鄉(xiāng)學(xué)校質(zhì)量存在明顯差距，多年來，許多地方就學(xué)城鎮(zhèn)化率高于居住城鎮(zhèn)化率近20個百分點。家長擔(dān)心鄉(xiāng)村教育質(zhì)量低而紛紛將孩子送往縣城的寄宿制學(xué)校，導(dǎo)致“城里擠，鄉(xiāng)下空”。在不少地方，鄉(xiāng)村學(xué)校的人數(shù)少與城鎮(zhèn)學(xué)校“大班額”“巨型學(xué)校”是并存的。財政經(jīng)費投入鄉(xiāng)村學(xué)校的社會效益不明顯，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生進一步減少，形成馬太效應(yīng)，更不利于農(nóng)村學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量。近年來，隨著新生兒數(shù)量減少和學(xué)生的外流，農(nóng)村學(xué)校發(fā)展遇到的困難比城鎮(zhèn)學(xué)校遇到的困難更大，振興鄉(xiāng)村教育變得越來越難。

從上述分析不難看出，鄉(xiāng)村學(xué)校撤并的原因是多種因素積累導(dǎo)致的。村民是鄉(xiāng)村學(xué)校撤并的最大受害者，撤并增加了他們子女受教育的成本；他們中的一些人將孩子送進城里學(xué)校的行為又是鄉(xiāng)村學(xué)校不斷變?nèi)醯脑颉Ｔ诟鞣N原因中，一些屬于客觀性的，是當(dāng)前無力改變的，另一些屬于主觀性的，比如說村民的孩子與市民的孩子擁有平等享受公共教育服務(wù)的權(quán)利，是本應(yīng)該做好而在不少地方卻未做好的事。

二、以人民為中心是處置農(nóng)村學(xué)校是否撤并的準(zhǔn)則

城鎮(zhèn)化、少子化是不斷發(fā)展的進程與趨勢，卻不能成為鄉(xiāng)村學(xué)校撤并的充分理由。鄉(xiāng)村是否有學(xué)校與鄉(xiāng)村是否有村民以及鄉(xiāng)村能否振興是同一個問題。對于鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展，中央政策精神是明確的。在2024年9月召開的全國教育大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：要堅持以人民為中心，不斷提升教育公共服務(wù)的普惠性、可及性、便捷性，讓教育改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

早在2018年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，就明確了鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（指不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校是農(nóng)村義務(wù)教育的重要組成部分。

現(xiàn)在看來，2018年的“指導(dǎo)意見\"事實上沒有阻止眼前的鄉(xiāng)村學(xué)校撤并，或在各地并未嚴(yán)格、有效落實。僅就鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量、質(zhì)量解決鄉(xiāng)村學(xué)校撤并問題的思路已經(jīng)解決不了當(dāng)前的問題，需要以人民為中心，把滿足人民群眾接受良好教育的需求作為出發(fā)點和落腳點，以更深的探索與更廣的視野尋求新解。

三、在城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)中解決鄉(xiāng)村學(xué)校存留問題

城鄉(xiāng)是區(qū)域生態(tài)體系不可或缺、相互依存的組成部分。只要有鄉(xiāng)村存在，就不能只有城鎮(zhèn)學(xué)校，沒有鄉(xiāng)村學(xué)校。鄉(xiāng)村的自然環(huán)境使得它在辦學(xué)中具有絕大多數(shù)城鎮(zhèn)不可能具有的得天獨厚的條件和資源，標(biāo)準(zhǔn)過于單一的排他性教育管理和評價才是鄉(xiāng)村學(xué)校被邊緣化到無法生存的主因。

教育經(jīng)費不足、人口減少和城市化進程等因素可能是導(dǎo)致學(xué)校“合并關(guān)停”的誘因，但不是充分條件。以包容性普惠與現(xiàn)代教育觀念考量，就必須明確在一個縣域內(nèi)提高教育公共服務(wù)水平，不斷織密優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系；就需要以城鄉(xiāng)一體化視野與思維，明確存在下列情況之一就不宜撤并鄉(xiāng)村學(xué)校：

一是城鎮(zhèn)學(xué)校廣泛存在大班額和巨型學(xué)校。這種現(xiàn)象說明當(dāng)?shù)亟逃獯胧┎坏轿唬豢赡苷嬲龑崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。學(xué)校規(guī)模過大使得學(xué)生和教師之間的聯(lián)系松散，教師無法了解每個學(xué)生的特點和需求，難以提供個性化的教育。而在撤并后的大規(guī)模學(xué)校中，教師的工作壓力增大，往往更難以顧及每一個學(xué)生的需要，學(xué)生也可能失去了個性化發(fā)展的機會，大量學(xué)生處于“陪讀\"狀態(tài)。因此，我們需要利用鄉(xiāng)村學(xué)校的校舍、設(shè)施進一步推進均衡。學(xué)校的適度規(guī)模是幼兒園平行班不超過3個，小學(xué)平行班不超過5個，中學(xué)平行班不超過8個，班額按教育部相關(guān)文件要求配置。各地須增強遵循適度規(guī)模的意識，并形成規(guī)則，嚴(yán)格按定額規(guī)范學(xué)校的學(xué)位數(shù)辦學(xué)，存在超額的區(qū)縣就不能啟動撤并鄉(xiāng)村學(xué)校的程序。

二是學(xué)校布點集中度高于一定值。就學(xué)城鎮(zhèn)化率高于居住城鎮(zhèn)化率本身造成鄉(xiāng)村家長需要花費更長的時間、更多的精力去接送孩子，教育成本加大，安全風(fēng)險增高。一個縣域的學(xué)校布點需要根據(jù)地理、交通、人口分布、行政區(qū)劃等因素呈現(xiàn)均衡態(tài)勢。不少地方明顯以縣城為中心過度集中，甚至出現(xiàn)縣城以外無學(xué)校的極度集中的情況，需要加以抑制才能維護當(dāng)?shù)亟逃牧己蒙鷳B(tài)。

三是學(xué)生抑郁等心理問題高發(fā)。調(diào)查顯示，學(xué)生心理問題高發(fā)與當(dāng)?shù)亟逃砟顔我弧⑦^早集中寄宿、學(xué)生壓力過大、學(xué)校生活單調(diào)等直接相關(guān)，需要更多鄉(xiāng)村學(xué)校多樣化的辦學(xué)理念，親近自然與社會的辦學(xué)方式，以及師生更多更親密的溝通與接觸，更加豐富的體育運動等多種途徑緩解、減輕當(dāng)?shù)貙W(xué)生的心理壓力。保留鄉(xiāng)村學(xué)校就保住了從上述方面改進的基礎(chǔ)條件與資源。

四是當(dāng)?shù)鼐用窳η蟊Ａ舻霓r(nóng)村學(xué)校。在一些農(nóng)村道路不完善、交通工具有限的情況下，村民有權(quán)要求留住附近的學(xué)校，即便該校的學(xué)生數(shù)低于一些地方文件要求的30人。對于一些歷史悠久、傳統(tǒng)優(yōu)良、特色鮮明的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，也不宜一撤了之，而是支持它們向鄉(xiāng)村\"珍珠校\"的方向發(fā)展。撤并學(xué)校在決策之前必須嚴(yán)格走民意征求程序，推進優(yōu)質(zhì)教育資源均等化必須切實將鄉(xiāng)村納入目標(biāo)范圍之內(nèi)。

撤點并校并非解決農(nóng)村教育問題的最佳途徑，可能會進一步加劇教育資源的不均衡，窄化居民教育受惠范圍。教育公共服務(wù)從“均等化”向\"均衡性\"\"可及性\"延伸是未來的發(fā)展方向。教育公共服務(wù)需要致力于實現(xiàn)村民也能參與優(yōu)質(zhì)均衡高質(zhì)量教育的成果共享，解決好教育公共服務(wù)的“最后一公里”問題。在一個縣域范圍內(nèi)，如果學(xué)校間差距越大，那么撤并的驅(qū)動力就越強。縣域內(nèi)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進到位，就自然逐漸消解撤并鄉(xiāng)村學(xué)校的動力。就此而言，切實推進教育優(yōu)質(zhì)均衡是解決鄉(xiāng)村學(xué)校撤并問題的良方。

四、開辟鄉(xiāng)村小而美學(xué)校發(fā)展之路

能否走出鄉(xiāng)村學(xué)校小而美、小而優(yōu)的路徑，是證明鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校是否有保留價值的關(guān)鍵。這點在眾多發(fā)達國家和地區(qū)的學(xué)校已經(jīng)不需要證明，在許多評價標(biāo)準(zhǔn)單一的地方卻需要辦學(xué)者向家長、社會和政府不斷證明。

學(xué)校小而美的表征在于有效實現(xiàn)人性化、個性化、多樣化的現(xiàn)代教育價值，辦出有根的、有機的、綠色的、生態(tài)的教育，這才是屬于鄉(xiāng)村教育美好的明天。數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校（不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點）大約占農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點總數(shù)的4 0 % ，在校生總數(shù)約占 5 % 。由于位置偏僻、辦學(xué)條件相對較差、經(jīng)費和師資保障不到位、校園文化建設(shè)相對滯后等，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校大多處于“小而差”“小而弱”的狀態(tài)，學(xué)校老師的狀態(tài)不佳，默默地、孤單地待在學(xué)校。老師對自身學(xué)校的處境非常擔(dān)心，擔(dān)憂隨時會被關(guān)停，甚至懷疑這個學(xué)校有沒有存活的價值。

而同時，確實有一些鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦得小而美。實現(xiàn)這個目標(biāo)其實并不難，鄉(xiāng)村的環(huán)境本就美，政府需要做的是提供充足的經(jīng)費保障，打破現(xiàn)行組織和制度壁壘，選派有資質(zhì)的“敢探未發(fā)明的新理，敢入未開化的邊疆”的志愿者，去鄉(xiāng)村建立新的學(xué)校運營模式，并讓小規(guī)模學(xué)校形成專業(yè)資源共享的聯(lián)盟，形成教學(xué)和育人共同體，聯(lián)盟內(nèi)部教師和課程資源的流動。解決了鄉(xiāng)村師資配套、教研開展、教師提升和學(xué)生發(fā)展的難題，就能一步步走向越來越優(yōu)。

哪里有人，哪里就要辦學(xué)校。保障村民和孩子平等享受教育權(quán)利，享受基本公共服務(wù)，就必須有小規(guī)模學(xué)校。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校方便學(xué)生就近入學(xué)，實行小班化教學(xué)，師生關(guān)系密切，著眼于學(xué)生的生活和成長，有利于個性化教育，因而完全可能成為高品質(zhì)的教育。

（作者單位：中國教育科學(xué)研究院）