撫州市地方政府專項債券全生命周期管理的問題分析和對策建議

摘要：優(yōu)化地方政府專項債券管理機制是積極擴大有效投資的重要舉措，在強基礎、補短板、惠民生等方面也有積極的作用。近年來，中央持續(xù)增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。本文以江西省撫州市地方政府專項債券全生命周期管理為例進行研究，分析存在的問題，并提出加強地方政府專項債券全生命周期管理的對策建議。

關鍵詞：專項債 全生命周期管理 財政

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為地方促投資、補短板、穩(wěn)經濟的重要政策工具，隨著政策的不斷完善和成熟，支持范圍也逐漸多元化。通過全生命周期管理，專項債可更好發(fā)揮“資金跟著項目走”的優(yōu)勢，實現“借、用、管、還”一體化，推動經濟社會高質量發(fā)展。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規(guī)模、比例。同時，中央提出優(yōu)化地方政府專項債管理機制，提升資金使用效率，保障資金的合規(guī)使用和項目的高效實施，為地方經濟的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

位于中部地區(qū)的江西省撫州市，專項債的發(fā)行和使用情況既有全國共性，也體現出區(qū)域特點。發(fā)行方面重點傾斜縣域、聚焦“小而美”項目，資金投向主要是生態(tài)產品價值轉化、農業(yè)基礎設施升級、民生短板精準補強等方面。撫州市專項債的“生態(tài)+”特色鮮明，通過將綠水青山轉化為償債資產，走出了一條欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)融資路徑。通過對撫州市專項債的發(fā)行使用情況的調研，有助于通過問題導向和證據驅動，推動專項債從規(guī)模擴張轉向質量優(yōu)先，最終實現穩(wěn)增長與防風險的雙重目標，其“小而美、專而精”的項目特色，為生態(tài)敏感地區(qū)用好專項債提供了寶貴經驗。課題采取多種方式進行調研，如文獻資料分析法，對政策文件、審計報告、學術研究進行收集和梳理；實地調研法，對典型項目進行現場考察，對政府部門、實施單位、受益群體等進行訪談。調研發(fā)現，撫州市持續(xù)推動專項債使用加力提效，同時在“借、用、管、還”全生命周期管理中仍面臨亟待破解的問題。本文旨在以撫州市為例探索提出專項債全生命周期管理的對策建議，為優(yōu)化專項債管理機制提供相關研究支持。

撫州市專項債發(fā)行使用的主要成效

撫州市專項債的發(fā)行和使用緊密結合本地生態(tài)優(yōu)勢和發(fā)展需求，形成了特色鮮明的本地模式。

（一）有力支持新興產業(yè)發(fā)展

專項債支持新興產業(yè)發(fā)展的政策框架已逐步完善，核心舉措包括擴大投向領域、優(yōu)化資本金使用機制、強化政策協(xié)同等。《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》明確將低空經濟、量子科技、生物制造等新興產業(yè)納入專項債支持范圍，并實行正面清單管理，優(yōu)先支持其基礎設施建設。專項債用作項目資本金的規(guī)模上限由各省份專項債規(guī)模的25%提升至30%，進一步放大杠桿效應，吸引社會資本參與新興產業(yè)項目。撫州市通過政府專項債有力支持新能源產業(yè)、高新技術產業(yè)等新興產業(yè)的基礎設施和配套項目，不僅解決了融資瓶頸，還推動了產業(yè)鏈升級、基礎設施完善和區(qū)域經濟高質量發(fā)展，實現了生態(tài)效益與經濟效益的雙贏。

1.新能源產業(yè)方面

全市域充電樁（一期）項目系統(tǒng)地建設服務于全市電動汽車充電樁網絡，大力推動了撫州市電動汽車產業(yè)鏈和配套服務業(yè)的發(fā)展，促進電動汽車相關產業(yè)如電機及電控產業(yè)、動力電池產業(yè)和配套科技產業(yè)的科技進步和產業(yè)升級，帶動相關行業(yè)的就業(yè)，推動電動汽車市場的消費升級，滿足居民對更加智能高效、便捷舒適的電動汽車的消費需求和交通出行需求。

2.高新技術產業(yè)方面

某區(qū)建設高教園區(qū)智慧路燈項目，通過5G技術和智能化設備的應用，提升了城市的運行效率，讓城市管理更加精細高效；同時也極大地改善了居民的生活體驗，讓人們隨時隨地暢享高速穩(wěn)定的網絡服務，享受智能家居帶來的便捷與舒適，助力城市向著更加智慧、宜居的方向發(fā)展。另外，結合專項債與工業(yè)創(chuàng)新專項資金支持企業(yè)智能化改造，鼓勵企業(yè)創(chuàng)建“5G+工業(yè)互聯(lián)網”示范項目，推動制造業(yè)數字化轉型覆蓋率提升。專項債資金與政策支持形成合力，推動高新技術企業(yè)數量和專利質量雙提升。

（二）有效帶動農林水利發(fā)展

農林水利是專項債重點支持的九大領域之一，近年來專項債被廣泛用于農林水利等基礎設施項目。2024年12月22日，國務院辦公廳印發(fā)《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（以下簡稱《意見》），將水利等22個行業(yè)納入專項債用作項目資本金范圍的正面清單，并提高了專項債用作項目資本金的比例。《意見》的出臺對水利建設投資來說是重大利好，撫州市通過專項債大力支持高標準農田建設、蔬菜大棚建設、水利基礎設施建設等農林水利項目，對農林水利發(fā)展和鄉(xiāng)村振興起到了積極作用。

1.高標準農田建設方面

項目區(qū)內集中連片的耕地建設適應了現代農業(yè)化發(fā)展要求，平整土地增加、灌溉設施完備、田間道路暢通，耕地質量等級得到提升，通過“田塊整治+土壤改良+智慧灌溉”模式，實現了畝均糧食增產，大幅提高了農業(yè)機械化綜合作業(yè)率和農作物優(yōu)良品種覆蓋率。

2.蔬菜大棚建設方面

通過蔬菜大棚的建設，加快了農業(yè)供給側改革，促使農民務工增收，培育了新型經營主體和蔬菜優(yōu)質生產基地。按照“企業(yè)+合作社”“基地+農戶”的生產經營模式，不僅提高了農業(yè)生產效率，降低了生產成本，還增強了農產品的市場競爭力，并使之成為產業(yè)扶貧、建設秀美鄉(xiāng)村的支柱產業(yè)，為農業(yè)現代化發(fā)展奠定了堅實基礎。

3.水利基礎設施建設方面

某區(qū)發(fā)行涉水專項債3.4億元，重點用于水利基礎設施建設，如灌區(qū)續(xù)建配套、防洪排澇工程等。結合河道疏浚砂石資源收益作為還款來源，探索資源變資產的可行路徑，提升骨干渠道輸水能力，解決上下游用水矛盾，顯著改善農業(yè)生產條件和防洪能力。

（三）有序提升城市建設水平

專項債近年來被廣泛用于支持城市基礎設施建設和公共服務提升，以推動城鎮(zhèn)化進程和城市高質量發(fā)展。2024年12月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》提出，通過專項債支持符合條件的新型城市基礎設施建設項目，鼓勵通過以獎代補等方式強化政策引導。撫州市通過專項債在基礎環(huán)境改善、城市功能提升、穩(wěn)定就業(yè)、促進經濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，解決了城市供水、供電和停車場等人民群眾急難愁盼的問題，提升了人民群眾的幸福感和獲得感。

1.交通基礎設施方面

新建公路和道路改造連通了城市主干道和縣鄉(xiāng)道路，提升了城市公路網絡的質量，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級客貨運輸能力得到提升，縮短了交通運輸時間，降低了成本，為經濟社會發(fā)展打牢交通基礎。地下停車場滿足了商業(yè)配套與居民停車需求，完善了城市基礎設施和功能，實現經濟效益和社會效益雙贏。

2.社會事業(yè)方面

通過新建或擴建醫(yī)院，加大了醫(yī)療的覆蓋面，提升當地居民的就醫(yī)條件；新建幼兒園改善了當地幼兒園整體規(guī)模不足、幼兒園布局不合理的現狀，通過擴大幼兒園招生規(guī)模解決當地幼兒入托難題；擴建職業(yè)學校有效緩解了學校融資困局，提升職業(yè)教育社會服務能力，助力新時代職業(yè)教育提質培優(yōu)、賦能增效。建成養(yǎng)老服務中心項目，有效破解養(yǎng)老服務資金投入短缺問題，提升養(yǎng)老服務質量，滿足老人的養(yǎng)老需求。建設“一河兩岸”舊城改造項目，提升城市品質，極大地改善市民生活環(huán)境，惠及城區(qū)居民。

3.產業(yè)園區(qū)基礎設施方面

按照園區(qū)主導產業(yè)的規(guī)劃，分行業(yè)建設標準廠房，項目建設完成后，完善了上下游產業(yè)鏈，產生了集聚效應，有效降低了企業(yè)物流成本。減少入駐企業(yè)時間及資金成本，通過租賃的方式，為企業(yè)在前期生產經營節(jié)約了基礎設施建設時間及資金，企業(yè)能夠迅速投產，產生效益，拉動當地經濟發(fā)展和就業(yè)增長。

撫州市專項債全生命周期管理的問題分析

（一）“借”環(huán)節(jié)：項目儲備尚待規(guī)范

隨著近年來專項債項目的大規(guī)模發(fā)行，以及受經濟下行帶來的各種困境和不確定性因素的影響，撫州市符合公益性要求、有一定收益、可以快速形成實物工作量的優(yōu)質項目逐漸減少。加之市縣考慮到控制債務風險問題，對未來新增債務規(guī)模預測較為審慎，新謀劃的項目數量不多，申報積極性待提高。

（二）“用”環(huán)節(jié)：資金使用不夠嚴格有序

部分項目因自籌資金不足、項目用地征拆未完成、招商引資困難等原因造成停工，專項債資金沉淀在項目單位。部分項目長期未履行招投標手續(xù)，但是前期進行了債券資金分配，出現了資金閑置現象。部分單位在推進項目時，受自有資金的約束，對專項債資金的依賴性較大，包括項目資本金、前期發(fā)行費用、經常性支出等從專項債資金中列支的問題，或存在使用范圍不合規(guī)現象。

（三）“管”環(huán)節(jié)：績效管理不夠科學有效

部分項目單位對專項債資金的績效管理重視不夠，存在“重申報、輕管理”“重投入輕管理、重支出輕績效”問題。比如，績效目標動態(tài)調整制度不完善、部門協(xié)同機制不健全等因素導致項目收益預算偏差過大；尚未形成動態(tài)績效評價指標體系，部分項目的績效評價結果未及時應用到后續(xù)的項目管理和資金分配中，導致績效評價的激勵和約束作用未能充分發(fā)揮。

（四）“還”環(huán)節(jié)：償債能力不夠強勁有力

再融資專項債自2018年首度發(fā)行后，債券到期“借新還舊”比例一直維持在80%以上，對應項目收益和政府性基金收入的實際償還率不足20%。撫州市也存在上述情況，使得債務償還期限集中在某些特定時間段，償債壓力過于集中，給當地財政帶來了較大的償債壓力，同時也會影響新建項目的申報。一方面，部分已發(fā)行的專項債項目受到市場環(huán)境、施工進度等各種因素的影響，實際收益沒有達到預期水平或者收益回收緩慢；另一方面，項目產生的經營性收入（如租金、收費、特許經營收益等）未按規(guī)定及時足額劃入專項債償債專戶，存在資金滯留項目單位的情況。

專項債全生命周期管理的對策建議

（一）“借”環(huán)節(jié)：強化項目儲備，做好項目審核

建立完善項目儲備長效機制，持續(xù)提升項目儲備數量和質量，同時做好項目的審核、評估及入庫上報等工作。

1.做好項目儲備征集

一方面，相關部門應采用定期申報與日常申報相結合的方式征集項目，將項目重要性、開工建設可行性等納入儲備標準；另一方面，各行業(yè)部門和項目單位應充分了解債券申報發(fā)行使用的相關流程，提前做好申報前的各項準備工作。

2.做好項目審核評估

相關部門要盡早啟動謀劃儲備項目的審核和評估，對符合新增專項債投向領域、項目論證充分、開工條件成熟等項目進行可行性分析，確保項目的科學性和可持續(xù)性。

3.做好項目發(fā)行準備

相關部門要根據上級下達的專項額度，嚴格對應上報項目，做好債券發(fā)行準備。同時要密切跟蹤儲備項目進展，主動靠前服務，督促盡快完成開工前準備。在專項債發(fā)行之后，就可以盡早開工建設，形成實物工作量。

（二）“用”環(huán)節(jié)：規(guī)范債券使用，保障資金安全

依托地方政府債務管理系統(tǒng)和重大建設項目庫系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)控專項債資金使用，持續(xù)加強債券資金使用情況統(tǒng)計監(jiān)測和通報預警，切實規(guī)范專項債資金的使用，確保資金安全。

1.明確使用范圍

專項債使用范圍的明確需以“負面清單+動態(tài)調整”為核心，通過分類管理、穿透式監(jiān)管、區(qū)域差異化政策等手段，實現“資金—項目—收益”的精準匹配。同時，需強化問責機制，對違規(guī)行為“零容忍”，確保專項債真正成為穩(wěn)投資、補短板、防風險的政策利器。

2.促進用途調整

專項債通過建立動態(tài)調整機制，在確保風險可控的前提下，允許資金用途在一定條件下進行優(yōu)化調整，這是提升資金使用靈活性的關鍵制度創(chuàng)新，其核心價值在于通過“動態(tài)糾偏+精準滴灌”實現財政資金的適應性配置。需在“放活”與“管好”之間尋求平衡：一方面擴大地方政府自主權；另一方面通過技術賦能和制度約束，確保調整行為服務于高質量發(fā)展而非短期政績，從而提升資金使用效率、應對政策環(huán)境變化或項目突發(fā)問題。

（三）“管”環(huán)節(jié)：加強績效管理，提升債券效能

提升專項債效能的核心在于將績效管理從軟約束變?yōu)橛哺軛U。通過構建可量化、可追溯、可獎懲的績效管理體系，倒逼地方政府從“搶額度”轉向“重實效”，最終實現“發(fā)得出、用得好、還得上”的良性循環(huán)。

1.落實責任機制

堅持“舉債必問效、無效必問責”，要強化相關部門和項目單位的責任意識，保障各個環(huán)節(jié)有效運行。構建權責清晰、約束有力、激勵相容的制度框架，責任主體明確化、考核指標量化、問責路徑具體化。

2.強化績效意識

對專項債項目資金績效管理工作設置績效管理目標，并加強過程跟蹤和評估，包括項目進度、預期產出及效果、滿意度、償債風險等全生命周期的績效評價，通過目標約束、過程管控等制度設計，強化各責任主體的績效意識。

3.強化結果應用

強化專項債績效管理的結果應用，是推動資金、項目、績效深度綁定的關鍵環(huán)節(jié)。通過額度分配“獎優(yōu)罰劣”實現資源優(yōu)化配置，通過問題整改“精準滴灌”提升項目質量，通過考核監(jiān)督壓實責任倒逼意識轉變，通過信息公開凝聚社會共識，將績效結果深度嵌入管理全流程。

（四）“還”環(huán)節(jié)：加強風險防控，提升償還能力

構建專項債風險評估和預警指標體系，實施跨部門全過程聯(lián)合監(jiān)督，不斷提升專項債的償還能力，牢牢守住風險防控底線。

1.從項目源頭上把準關

相關部門應做好項目的前期審核把關，要對項目的收益、運營成本等進行充分的系統(tǒng)評估，根據項目資金需求、債務期限結構、市場資金寬松程度等因素，審核新增專項債的發(fā)行規(guī)模和時點，選出真正有收益的好項目，降低償債風險。

2.從項目督導上把嚴關

要持續(xù)督促項目主管部門推動項目盡快實現預期收入，落實償債資金來源，防范到期償債風險。對于資產運營效益低下，甚至存在閑置浪費等情況，應及時采取應對措施，作為負面典型案例予以通報。

3.從項目債償上把好關

要對尚未實現收入或收入不足以支付到期本息的專項債項目進行重點關注，多維度分析項目建設、運營收益等方面存在的問題，并積極與地方各相關部門溝通，共同研究解決問題的對策。（本文觀點不代表作者供職單位意見）