推動公共數據資源高質量開發利用

公共數據的開發利用經歷了從共享到開放到運營的過程，公共數據開放模式的內在缺陷逐漸顯現，而授權運營模式更加契合數據作為新生產要素的資源屬性。國內各地政府正在積極探索公共數據授權運營的新模式，以期充分挖掘公共數據的價值。

把握公共數據的資源屬性

從我國公共數據的相關政策及法律文件出臺，可見公共數據經歷從共享到開放到運營的過程。這一歷程源于立法者對數據的資源屬性的認識逐步加深。

公共數據的共享、開放可以追溯至2007年左右的政府信息公開，彼時著重關注數據的信息載體屬性。隨著信息收集、處理和數據分析技術的發展，“政府信息”這一信息載體逐步成為要素化的公共數據，經濟價值日漸凸顯，相關的政策和立法目標也轉向通過公共數據開發產生價值，著重關注大數據的資源屬性。此后，隨著“大數據”“數據強國”等概念的提出和配套政策、法律文件的出臺，數據的經濟屬性越來越突出，部分地區開始出臺文件規制公共數據開放共享。2019年左右，數據正式成為新的生產要素，各地紛紛制定地方數據條例，明確區分在行政服務管理機構之間的公共數據共享行為與向公眾提供的公共數據開放行為。部分地區對于公共數據進行了有償開放的立法嘗試，公共數據從共享、開放向運營發展。2022年，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）從中央政策層面提出數據授權運營模式，至此公共數據資源屬性正式得到挖掘，且政策和立法上開始探索經濟價值上的實現方式，即采用授權運營的模式。

公共數據授權運營的制度優勢

公共數據開放是一項普惠性的數據利用政策。然而，在全球范圍內，許多國家的公共數據開放工作放慢了腳步，目前一些公共數據開放平臺更新不夠持續，還面臨著開放形式單一、成果數量有限、數據質量不高等問題。

公共數據授權運營模式則顯現出一定的制度優勢。公共數據授權運營模式通過簽訂授權協議來明確雙方權利和義務，有效預防產權爭議，減少交易成本，有助于減少對于數據共享的顧慮，推動公共數據更有效利用和價值增值。公共數據授權運營模式對于緩解地方財政壓力、激發政府共享數據的主動性也具有積極作用，這主要通過直接和間接兩種途徑來實現。直接途徑是指政府通過向獲得授權的運營方收取費用，直接增加地方政府的財政收入。間接途徑則是通過將公共數據授權給第三方進行商業化運營，借助市場機制挖掘數據潛在價值，推動數據產業和數字經濟的繁榮，進而通過經濟增長帶動地方稅收的增加。

公共數據授權運營的法律屬性

公共數據授權運營是在公共數據無償開放難以充分實現數據價值的背景下產生的，其有償性可以通過“受益者負擔”原則得到合理化，并可通過“行政收費”的法律路徑實現。公共數據授權運營雖然包含“授權”這一詞匯，但其與行政許可有著一些區別。公共數據授權運營涉及政府與運營主體之間的協商和合作，通過簽訂授權協議，雙方建立了一種既包含管理與被管理關系，又融合了公共服務買賣合作的復合型關系。這樣的關系既有公法的屬性，也有私法的特征。故公共數據授權運營是一個更為復雜、涉及多方關系和法律屬性的合作模式。

公共數據授權運營不屬于已有的特許經營領域，作為開發對象的公共數據資源又與傳統的自然資源在性質上大相徑庭。在制度的設計上可以參考特許經營的立法框架和實踐規則，以確保制度融貫性，同時應綜合考慮公共數據資源的特性，以確定合適的授權運營實體，劃定可授權數據的邊界，明確各參與方的權利與責任，設定授權的有效期限，以及建立評價和退出機制。

公共數據授權運營的相關探索

總體而言，我國在公共數據授權運營領域的探索呈現出“先立法、后實踐”的特點，即通過總體的立法引導，再由地方政府進行具體的實施和創新。

就公共數據授權運營的制度設計而言，“數據二十條”提出推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。《關于支持深圳探索創新財政政策體系與管理體制的實施意見》積極推進數據資產管理研究，明確支持深圳研究數據資源相關會計問題，探索試點公共數據資產確權、估值、管理及市場化利用。《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》提出擴大政府數據開放范圍，明確獲取和使用公開數據方式，發布開放數據集目錄，探索開展公共數據開發利用，鼓勵開發以數據集為基礎的產品和服務。盡管中央層面已經就公共數據授權運營提出了原則性指導，但目前尚缺乏具體可操作的實施細則。

就授權的相關主體而言，2023年印發的《黨和國家機構改革方案》明確要求組建國家數據局，由國家發展和改革委員會管理，將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責劃入國家數據局。

國內各地對公共數據授權運營進行了有益的嘗試。如在制度設計方面，《上海市數據條例》首次在全國范圍內以立法形式正式提出公共數據授權運營制度；《浙江省公共數據條例》明確允許縣級及以上人民政府開展公共數據授權運營；《四川省數據條例》提出公共數據按照共享屬性分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，公共數據按照開放屬性分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類；《成都市數據條例》提出將公共數據作為新型國有資產統一授權給國有企業進行市場化運營。

在授權運營機制方面，各地主要形成了三種模式：一是集中授權運營模式，其中較獨特的是“成都模式”，將公共數據作為新型國有資產，統一授權給國有企業進行市場化運營，具體操作對外是成都大數據集團集中運營，對內是各數據控制部門分散授權。二是分領域授權運營模式，其中北京、上海分別采取不同的治理結構，北京設立金融、醫療、交通、空間等領域的公共數據專區，由市政府開展授權運營，推動公共數據有條件開放和社會化應用；上海構建了覆蓋“市—區—鄉鎮（街道）”三個層級的管理體系，市政府負責全市數字化工作的總體協調和解決關鍵問題，區政府負責本區的數據管理工作，鄉鎮（街道）負責推動數據技術的落地應用，共同協同推動公共數據的增值利用。三是分散授權運營模式，通過制定明確的授權運營機構條件，采用競爭性遴選機制選擇若干家專業公司進行公共數據的授權運營，以激發市場活力和提高服務質量。其中浙江省采取相對創新的做法，允許縣（區）級政府獨立開展授權運營，在有條件的地區先行試點，鼓勵地方政府根據自身實際情況，探索出適合當地的授權運營模式。

對于公共數據資源的高質量開發利用，筆者認為，宜盡快明確公共數據的概念及界定范圍。由于國家層面的政策尚未對公共數據提供一個明確的定義，加之學術界也存在一定的討論，公共數據的具體范圍仍然是一個開放且發展中的問題。同時，目前地方嘗試的集中授權運營、分領域授權運營、分散授權運營三種模式在實踐中都存在一些短板，國家級公共數據授權運營機制有待構建。

（盧穎系上海市第一中級人民法院民事審判庭副庭長、三級高級法官；張冰玢系上海市第一中級人民法院民事審判庭法官助理）

編輯：張宏羽" " zhanghongyuchn@hotmail.com