中小城商行審計委員會的構建

在我國公司治理實踐中，審計委員會并非一個全新的事物，特別是在監管政策層面的推動下，銀行業金融機構以及上市公司的公司治理中，作為董事會下屬的功能機構，審計委員會已經存在和發展了多年。2023年末，新修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新《公司法》”）頒布。本次修訂在法律層面上首次確認了董事會審計委員會（以下簡稱“審計委員會”）制度，并為除國有獨資公司之外的公司，包括商業銀行在內，就公司治理中監督機構的設置出了一道“選擇題”：審計委員會與監事會并行，抑或僅設審計委員會不設監事會，這是我國公司治理中監督機制在法律層面的重大變革。如果采取單設審計委員會的模式并真正發揮作用，必須厘清監督模式的選擇邏輯，重新構建審計委員會，并明確其獨立性。

公司監督模式的選擇邏輯

公司監督機制的源起。現代企業所有權與控制權（或經營管理權）的分離，推動公司機關分化和權力配置格局的轉型[1]。所有權與控制權分離實現了企業經營管理的專業化，推動了企業快速成長，但同時也帶來了代理問題。公司治理的核心是通過建立合理的監督機構，監督經營者尤其是高級管理人員正確執行公司事務，從而實現公司和股東利益最大化。公司監督機構的創設和發展也是建立在如何減少代理成本和控制代理風險的理論基礎上。

公司監督機構的模式類型。公司監督機構的設置主要有四種模式：一是實行單層制的英美公司法，不單設監督機構，由董事會履行監督職責，具體由外部董事組成的審計委員會負責，英國還設有審計員專司財務審計。二是實行雙層制的德國公司法，在董事會之上設置監事會，負責對董事會的業務活動監督，同時享有任命董事并決定其報酬、批準公司重大決策等權力。三是日本、韓國的公司法在股東會之下設置平行的董事會和集體制的監事會或者獨任制的監事（日本公司法還允許公司選擇設置“三委員會”或監事會），負責董事會、經理的業務監督，同時另設對監事（會）匯報工作的會計檢查人專司財務監察。四是允許自由選擇單層制或雙層制的法國公司法，可以選擇設置或不設置監事會3]。

新《公司法》實施前，我國公司的監督機構設置基本上屬于上述第三種模式。新《公司法》實施后，已經由第三種模式轉變為第四種模式，即允許公司根據自己的情況進行選擇。

各國根據自己的國情和法律傳統形成了不同的公司監督機構設置模式，但就典型的單層制和雙層制而言，兩種制度下的公司監督機構運行和功能日益趨同，單層制下的公司董事會通過審計委員會逐漸強化自身監督職能，雙層制下的公司董事會逐步引入單層制2。因此，選擇公司監督機構模式，應當深刻理解公司治理生成機理，在現行法律架構設定下，結合自身的股權、規模、監管等方面因素作出適合自身的選擇。

折中單層制：中小城商行單層制監督機構的優選

東亞國家在引入當代英美單層制公司董事會模式時，與德國的監事會模式進行了折中，形成東亞的折中單層制模式[4]。折中單層制下，審計委員會職能較歐美單層制進行了限縮而集中于內部監督，同時又將監督職能擴充至雙層制下的監事會職能，從而將董事會和監事會的監督職能進行集中和融合，執行權則交由董事會與其他功能委員會實施，具有以下優勢。

降低監督成本。公司監督機構設置的核心是解決代理問題。監督成本是代理成本的一個重要組成。我國原有的雙層制下，公司單設監事會或監事實施監督職能，同時在改革雙層制過程中引入獨立董事組建審計委員會加強董事會的監督職能，監督機構重復設置，疊床架屋，提高了公司的監督成本。折中單層制將公司監督力量進行了集中和精簡，降低了監督成本。

監督職責邊界清晰。我國原有的雙層制下，引入獨立董事后會帶來與監事會職能交叉的新問題5。以獨立董事為主的審計委員會與監事會同為公司監督力量，監督職責范圍雖有差異，但更多的是重合與交叉。理論上的分工配合在實踐中往往難以落實，反而容易在二者之間產生推諉扯皮、搭便車的問題。折中單層制下公司監督機構單一，職責明確清晰，更有利于監督職責實施。

監督效率與效果提升。雙層制下監事會的監督屬于事后監督，監事可以列席董事會，有質詢和建議的權利，但不能參與決策表決[。審計委員會成員屬于董事會成員，可以參與董事會決策，屬于事中，甚至事前監督，監督效率明顯更高。監督者能夠獲取到的信息是能否有效抑制經理人代理成本的核心要素之一[2]。監事會因為事后監督的特點，所取得的信息存在經理人和董事會兩層過濾，信息獲取能力偏弱。審計委員會是董事會組成部分，信息獲取的能力和質量明顯優于監事會。

監督深度進一步擴張。通常認為監事會的監督屬于合法性監督，審計委員會則兼顧了合法性監督與合理性監督[8。特別是商業銀行董事會關于業務戰略、資本管理、風險管理、內部控制、人事薪酬等方面的決策事項，必然涉及合理性判斷。審計委員會作為董事會組成部分，無論具體參與表決抑或提出意見建議，均能發揮監督和糾偏的作用。折中單層制在集中監督力度、降低監督成本的同時兼顧了監督效率和效果，對于中小城商行而言是一個現實而較優的選擇。

折中單層制下中小城商行審計委員會的構建

折中單層制下，審計委員會要想更好地履行監督職責，應從組織形式、職責功能、人員構成、報告路徑、交流協作五個方面實現轉變。

組織形式由會議制向實體機構轉變。新《公司法》實施前的審計委員會，是董事會下設的功能性委員會，與董事會其他委員會一樣，通過定期或不定期的現場或線上會議形式進行議事。新《公司法》下，折中單層制的審計委員會代行監事會職責，是公司治理中的唯一監督機構，其在組織中角色已顯著不同于董事會其他功能委員會，除協助董事會開展工作外，還需要承擔對董事會內部的橫向的監督及對高級管理層的向下監督。除了向董事會負責并報告工作外，還應就財務報告審計、外部審計機構聘任等事項直接向股東會負責，提供決策支持。折中單層制下的審計委員會已轉變為既是董事會組成部分但又相對獨立的實體管理機構，采用會議形式已經難以滿足新的履職需要。參考日本的監事會設有常設監事和平均兩個幫助人員的組織形式，審計委員會應設置常務工作人員，協助日常不在公司的審計委員獲取公司信息和開展監督工作4。在實踐中，商業銀行內部審計部門通常作為審計委員會的工作機構，可以作為審計委員會日常辦事機構，以滿足董事會閉會期間審計委員會的職責履行及履職支撐的需要。

職責功能由咨詢服務向實質監督轉變。新《公司法》前的審計委員會，是董事會下設的功能性委員會，對董事會提供決策支持、決策咨詢服務，協助董事會管理商業銀行內部審計工作。上市公司的審計委員會職能雖擴展至財務報告審核、外審機構聘任前置審核，但其前述定位并未改變。新《公司法》下，折中單層制的審計委員會除了沿襲原有咨詢和決策支持、內部審計工作管理的職責，還承繼了監事會全面監督的職責。

一是法定職責。新《公司法》明確規定，可以在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權。這是審計委員會法定職權的來源，法定職權不得通過公司章程予以限制。新《公司法》明確規定監事會享有如下職權：財務檢查、監督董事高管職務行為、建議解任董事高管、糾正董事高管侵害公司利益行為、召集主持股東會會議、向股東會提案、起訴董事高管、列席董事會會議、對董事會質詢和建議、對公司經營異常進行調查、要求董事高管提交執行職務報告。從廣義上講，監管規定是審計委員會法定職權的另一個來源。《商業銀行內部審計指引》（銀監發

[2016]12號）規定，審計委員會負責審核內部審計章程等重要制度和報告，審批中長期審計規劃和年度審計計劃，指導、考核和評價內部審計工作，審閱內部審計部門提交的審計報告。對于上市的商業銀行，其審計委員會還有外審機構、財務負責人的聘用和解聘，以及財務報告披露的前置審議權。

二是章程授權。首先是財務會計監督。這是審計委員會的核心職權。在英美單層制下，財務會計監督是審計委員會的首要核心職能。新《公司法》規定了上市公司審計委員會財務會計報告披露的前置審議權。審計委員會代行監事會職權，應當在章程中授權審計委員會的財務會計監督權，對財務報告進行前置審核，開展財務會計事項檢查監督。其次是外審機構聘用建議、報酬確定及履約評價。有學者認為審計委員會應當具有對外審機構聘用的決策權[。新《公司法》第二百一十五條規定“公司聘用、解聘承辦公司審計業務的會計師事務所，按照公司章程的規定，由股東會、董事會或者監事會決定”，將外審機構的決定權劃入公司自治范疇，但對上市公司審計委員會賦予了外審機構聘用和解聘的前置審議權。《銀行保險機構公司治理準則》則明確規定該職權歸屬于股東會。因此公司章程可以參照《上海證券交易所上市公司董事會審計委員會運作指引》，明確審計委員會對外審機構聘任前置審核、報酬確定及審計報告質量評價的權利，以保障審計委員會會計財務監督職責履行。第三是內控管理評價。該職能是審計委員會對董事會、高級管理層履職情況監督的必然要求。董事會負責建立并實施充分有效的內部控制體系，高級管理層負責對內部控制體系的充分性與有效性進行監測評估。審計委員會應當對董事會和高級管理層在內部控制管理方面的履行情況進行監督，促進內控體系建設和完善。

人員構成由獨立董事主導向內外結合轉變。新《公司法》實施前的審計委員會更多借助外部力量。《商業銀行內部審計指引》（銀監發[2016]12號）規定“審計委員會多數成員應為獨立董事”。《銀行保險機構公司治理準則》規定“審計委員會中獨立董事占比原則上不低于三分之一”，董事會審計委員會主任委員或負責人應由獨立董事擔任。但獨立董事都是在本職工作之外兼任獨立董事職務，在監督工作上呈現非職業性，工作方式及工作條件限制其信息獲取能力和監督功能的發揮。

折中單層制下的審計委員會在保留原有職責的基礎上承接監事會職責，原有的監督職責從廣度、深度上得到了極大的拓展，組織形式也需要轉變為實體管理機構，以獨立董事為主的人員構成已經難以滿足履職需要。

新《公司法》規定“職工人數三百人以上的有限責任公司，除依法設監事會并有公司職工代表的外，其董事會成員中應當有公司職工代表”“董事會成員中的職工代表可以成為審計委員會成員”“監事會成員應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一”。折中單層制下，不設監事會而由審計委員會代行其職責，但職責履行有賴于人員構成，關于監事會的規定仍應準用于審計委員會。因此從法律規定、監管規定、信息收集能力及履職效果保障等方面綜合考慮，在保留獨立董事的基礎上，吸收監事、職工董事和股東代表，由獨立董事、監事會人員、股東代表、職工代表共同構成審計委員會。

鑒于獨立董事職業化問題仍處于學術探討階段，從履職效果保障和權責利相一致的角度考慮，折中單層制下的審計委員會負責人由公司內部人員擔任更加適宜。新《公司法》并未要求審計委員會負責人為外部董事，不存在法律障礙。但是對商業銀行而言，審計委員會中獨立董事人數占比、審計委員會負責人均有明確的監管規定，直接改變現狀存在合規風險。國家金融監督管理總局在《關于公司治理監管規定與公司法銜接有關事項的通知》（金規［2024］23號）中關于商業銀行監督機構設立模式基本與新《公司法》規定一致，由商業銀行根據自身情況進行選擇。由此可以想見，如果商業銀行采用折中單一制下的審計委員會制，監督管理部門之前相關文件中關于監事會及審計委員會的規定，也必將與時俱進進行調整，以避免相關合規風險，而將監管的強制性規定修改為由公司章程規定可能是一個較為妥帖的方法。

同時，折中單層制下的審計委員會人員構成應堅持專業化的要求，審計委員會成員應具備審計、財務、會計、法律方面的專業知識和工作經驗，以符合《銀行保險機構公司治理準則》規定。基于商業銀行公司內部監督的工作實踐，審計委員會也應有金融、信息技術等方面的專家。

折中單層制下的審計委員會應該堅持集體決策制，成員人數可以根據本機構的規模、業務復雜程度、內控水平、風險狀況等因素進行設定，但股份有限公司不得少于法定的3人或行業監管規定的人數，且通常應設定為奇數，以便于決策。

基于審計委員會人員構成及與董事會的相對獨立性，審計委員會在具體議事規則上應明確回避機制。在具體事項的執行、審議等環節，具有利害關系的成員應當提出回避，或由審計委員會負責人主動決定回避。

報告路徑由單線匯報向雙線匯報轉變。新《公司法》實施前的審計委員會是董事會下設的功能委員會，由董事會選舉產生，對董事會負責，在董事會授權范圍內履行職責并向其報告。折中單層制下的審計委員會身兼雙責，既有對董事會的咨詢建議、決策服務的職責，同時也兼有原監事會對董事會、高管層的監督職責。因此審計委員會應區分事項，向董事會、股東會進行雙線匯報，如原監事會職權內事項、財務會計監督事項、外審機構選（解）聘事項，除向董事會報告外，還應向股東會進行報告。

交流協作由封閉被動向協同聯動轉變。新《公司法》實施前的審計委員會限于其組織形式和工作方式，很少與監事會、公司的紀檢監察部門開展交流協作。折中單層制下的審計委員會，特別是國有控股商業銀行，要充分發揮職能作用必須與紀檢監察部門進行協同，整合公司治理的監督力量與黨內政治監督力量，開展同查、同審、同析、同治，定期會商、信息共享，實現全方位監督。

折中單層制下中小城商行審計委員會的獨立性

監督機構的獨立性主要是獨立于管理層而非獨立于不擔任公司董事或管理層的控股股東[2]。因此關于審計委員會獨立性的討論主要是其與董事會、高級管理層的關系。

與董事會的相對獨立。雙層制下監事會的監督屬于公司治理的內部監督，單層制下的審計委員會監督屬于董事會的自我監督，其獨立性弱于監事會的獨立性。公司治理的現實情況表明過分強調獨立性會對獲取監督信息的能力形成不利影響，這是雙層制監督機構監督效果欠佳的原因之一，也是單層制監督機構的優勢之一。因此需要在獨立性與監督有效性之間取得合理的平衡。單層制下的審計委員會與董事會是相對獨立關系。新《公司法》規定“在董事會中設置由董事組成的審計委員會”，即審計委員會的成員首先應當具備董事資格，再組成審計委員會，成為董事會的組成部分，從而方便監督關口前移和監督深入擴張。但基于相對獨立性考量，其他董事會專業委員會成員除非必要應避免交叉任職。

與執行董事及高管層的絕對獨立。單層制下的審計委員會與執行董事、高管層是絕對獨立關系。新《公司法》規定股份有限公司審計委員會成員“過半數成員不得在公司擔任除董事以外的其他職務，且不得與公司存在任何可能影響其獨立客觀判斷的關系”。此處的“其他職務”不包括職工董事擔任的公司職務，而是指“執行董事和高管人員”[3]。一方面，新《公司法》規定“公司董事會中的職工代表可以成為審計委員會成員”，即職工代表所擔任的公司職務不構成成為審計委員會成員的障礙；另一方面，審計委員會代行監事會職責，監督對象主要是執行董事和高管，因此新《公司法》關于“董事、高級管理人員不得兼任監事”的規定，也適用于審計委員會。基于獨立性要求和避免自我監督的考量，審計委員會應與執行董事及高管保持絕對獨立。

審計委員會成員選任應實行雙層決議制。職工代表董事資格的選舉、更換由職工代表大會等民主形式確定。股東代表及獨立董事的董事資格的選舉、更換由股東大會確定。董事資格確定后，按照董事會功能委員會由董事會選舉的原則，審計委員會成員資格的選舉與更換由董事會負責。同時，考慮審計委員會與董事會的相對獨立性及雙線匯報的的特點，參考股東會決定監事人選的法律規定，公司章程應規定董事會選舉與更換審計委員會成員的決議須提交股東會審議通過，從而形成審計委員會成員選任的雙層決議機制，為審計委員會的獨立性提供保障。

審計委員會決議應具終局性。為保持審計委員會的獨立性，公司章程還應該明確，審計委員會就職權范圍內事項決議通過的，董事會不得再予以否決；審計委員會就職權范圍內事項決議未通過的，董事會不得通過。

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（作者周佳瑜系寧波東海銀行黨委書記、董事長，楊曉剛系寧波東海銀行審計部副總經理）