穩增長、促消費、保民生的政策新篇

2025年3月5日，第十四屆全國人民代表大會第三次會議在北京隆重開幕，國務院總理季強代表國務院向大會作政府工作報告。報告明確了2025年我國經濟社會發展的主要預期目標：國內生產總值增長 5% 左右；城鎮調查失業率 5.5% 左右，城鎮新增就業1200萬人以上；居民消費價格漲幅 2% 左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.4萬億斤左右；單位國內生產總值能耗降低 3% 左右，生態環境質量持續改善。

作為政府年度工作的綱領性文件，政府工作報告不僅總結了過去一年的成就，深入剖析了當前國內外的經濟、貿易環境，更為新一年中國經濟的發展指明了方向。2025年作為“十四五”規劃的收官之年，亦是承上啟下的關鍵一年，政府工作報告的看點與信息含量要明顯多于往年。具體來看，報告中有以下幾方面表述值得關注。

外部環境復雜嚴峻，國內經濟回升向好基礎仍需鞏固

海外方面，與2024年12月的中央經濟工作會議相比，本次政府工作報告對外部環境的關注度顯著提高。報告指出，當前外部環境“更趨復雜嚴峻”，并進一步指明了外部環境變化可能帶來的一系列后果。隨著全球經貿環境的改變，不僅國內的貿易、科技領域將受到沖擊，全球產業鏈供應鏈的穩定、市場預期和投資信心等都會受到影響。特別是2025年1月特朗普正式就任美國總統后，其關稅政策的迅速調整引發了全球經貿格局的劇烈震蕩。這種外部環境的變化可能對我國經濟產生深遠影響，對此，政策層面給予高度重視。

國內方面，盡管我國經濟呈現回升向好的態勢，但報告明確指出，經濟回升向好的基礎“還不穩固”。其中，有效需求不足、部分企業生產經營困難、群眾就業增收面臨壓力、民生領域存在短板、一些地方基層財政困難等問題持續對國內經濟回升向好形成拖累。此外，報告特別提到“消費不振”的問題，促消費的重要性進一步凸顯。除了經濟運行中的一系列困難與挑戰，報告還指出政府工作中存在的一些問題，如協調配合不夠、服務觀念不強、辦事效率不高等。這些問題的提出，既是對黨的二十屆三中全會改革精神的具體落實，也是對2025年2月民營企業座談會相關要求的回應。

經濟發展穩中求進，政策取向靈活前瞻

本次政府工作報告提出的主要發展目標與2024年基本持平。考慮到2025年外部環境的變化，這無疑顯示出政策層面對“穩增長”的決心和信心。其中，國內經濟增長目標和就業目標與2024年保持一致，這既是為了與2035年遠景規劃相銜接，也體現了短期內“穩中求進”的政策基調。值得注意的是，報告將居民消費價格漲幅目標從往年的 3% 左右調整為 2% 左右。這一調整并非政策目標的放松，而是基于現實情況的合理考量。此外，報告提出2025年“單位國內生產總值能耗降低 3% 左右”，較2024年的 2.5% 有所提高。作為“十四五”規劃的收官之年，更多有力的環保政策有望出臺，將推動我國綠色低碳發展邁上新臺階。

政策基調方面，本次政府工作報告延續了近兩年來“穩中求進、以進促穩，守正創新、先立后破，系統集成、協同配合”的表述，但新增了“根據形勢變化動態調整政策”“講求時機力度”等說法。這一系列變化表明，在外部風險事件頻發、內部復蘇基礎偏弱的背景下，政策層面對突發事件的反應能力將顯著提升，政策的靈活性、前瞻性和及時性都將強于往年。

財政政策精準有效，貨幣政策適度寬松

財政政策方面，本次報告作出較為具體的安排，涉及預算內赤字、超長期特別國債、特別國債、地方政府專項債等多種工具。總的來看，今年合計新增政府債務總規模為11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元。其中，預算內赤字率按 4% 安排，赤字規模達5.66萬億元，二者均創下了新高，而超長期特別國債、地方政府專項債規模較去年分別增加3000億元、5000億元，同時將發行5000億元特別國債用于補充國有大型商業銀行資本金。在財政資金的使用方面，本次報告同樣作出相應的調整，除了常規的財政支出項目外，報告還提出了土地收儲和收購存量商品房、促消費等多個資金使用方向，并要求“持續優化支出結構”。這些舉措表明，財政資金的使用方式正在發生轉變，財政政策的效能有望得到提升。需要注意的是，今年新增的11.86萬億元政府債務中，有一部分用于銀行補充資本、化解地方政府債務等領域，這部分資金帶來的拉動效果相對有限，財政政策的整體擴張力度仍需要進一步觀察。

貨幣政策方面，本次報告沿用了“適度寬松的貨幣政策”的表述，并再度提及“適時降準降息”。盡管2024年末以來市場的寬松預期有所降溫，但這一表述的再度出現意味著貨幣政策仍有寬松的空間。結合“根據形勢變化動態調整政策”的理念，貨幣政策加碼的時間點存在較大的不確定性，需要結合內外部環境綜合研判。此外，本次報告提出“優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展”，后續貨幣政策或將在穩定資產價格、化解金融風險方面承擔更大的職能。本次報告還提出“落實無還本續貸政策，強化融資增信和風險分擔”等支持措施，有助于緩解中小民營企業融資難、融資貴的困境，這也是對民營企業座談會后政策落實的具體體現。

宏觀政策民生導向，協調配合增強合力

與以往相比，本次政府工作報告的一個顯著特征是強調了宏觀政策的“民生導向”，這在以往的高層次報告中是比較少見的。具體來看，政策的“民生導向”主要體現在以下幾個方面：一是提振居民消費，今年財政政策專門安排超長期特別國債3000億元用于支持消費品以舊換新，凸顯政策層面對于居民支出的關注；二是增加居民收入，本次報告提出將推動中低收入群體增收減負、完善勞動者工資正常增長機制，這一系列舉措將有效提升廣大居民的消費能力和消費意愿；三是做好民生保障，通過提高城鄉居民基礎養老金最低標準、發放育兒補貼以及強化基本醫療和就業服務等舉措，進一步消解居民消費的后顧之憂。

在政策落地執行的過程中，各類政策能否相互協調配合、形成合力也至關重要。而本次報告同樣關注到了這一點，提出要“加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策協同以及與改革開放舉措的協調配合”，這不僅為政策執行提供了更加系統化的框架，也為政策實施的精準性和有效性提供了保障。在此基礎上，后續各類政策的執行將得到更高層次的協調，避免“合成謬誤”的出現。

綜上所述，2025年政府工作報告在復雜嚴峻的外部環境和國內經濟回升向好基礎仍需鞏固的背景下，明確了穩中求進的政策基調，強調財政政策的精準有效和貨幣政策的適度寬松，同時突出宏觀政策的民生導向和協調配合。這些舉措不僅為“十四五”規劃的圓滿收官奠定了堅實基礎，也為中國經濟的高質量發展和民生福祉的持續改善提供了有力保障。未來，隨著各項政策的落地實施，中國經濟有望在內外挑戰中穩步前行，為實現2035年遠景目標邁出堅實一步。

（作者肖立晟系中國社科院世經政所全球宏觀經濟研究室主任、九方智投首席經濟學家，李梟劍系九方金融研究所宏觀研究員）