政策性金融與綠色金融 協同發展的實踐與展望

綠色金融作為中央金融工作會議提出的“五篇大文章”之一，已成為推動中國經濟高質量發展的重要引擎。當前，我國綠色金融體系建設取得顯著成效，綠色信貸規模位居全球前列，綠色債券發行量持續增長，碳金融市場穩步發展。然而，在實踐層面仍面臨諸多挑戰。習近平總書記在中央金融工作會議上強調，強化政策性金融機構職能定位，聚焦服務國家戰略，主要做商業性金融機構干不了、干不好的業務。在此背景下，政策性金融機構憑借其獨特的制度優勢和中長期投融資優勢和逆周期調節功能，成為破解綠色金融發展瓶頸的關鍵力量。

政策性金融支持綠色金融的優勢與實踐路徑

政策性金融機構在跨周期和逆周期調節中展現出獨特優勢，能夠有效匹配綠色項目長周期、重資產的特征，緩解期限錯配問題。政策性金融機構的資金來源更穩定、期限更長，能夠為綠色項目提供長期可持續的融資支持。同時，其保本微利的定位使其能夠承擔更高的環境和社會責任，彌補市場失靈，推動綠色金融體系的完善。此外，政策性金融機構在正外部性歸集領域積累了豐富經驗，能夠引導社會資本，推動形成市場調節、供求均衡的可持續融資環境。

在綠色金融的具體支持領域上，政策性金融主要聚焦以下三個方向。

推動支持產業結構優化升級及低碳轉型。通過政策性資金引導，推動傳統產業技術改造和轉型升級，實現節能減排和資源的高效利用，提高整個產業鏈的競爭力。一是聚焦傳統行業綠色低碳轉型，強化對鋼鐵、有色金屬、石化化工等領域工藝革新和設備更新改造升級的資金支持，發揮資金引領作用，引導資金流向低污染、高能效、具有可持續發展潛力的行業與領域，培育綠色低碳效應明顯的戰略性新興產業。二是圍繞低碳交通運輸體系建設，支持以鐵路、水路為骨干的多式聯運，推進“公轉鐵”和“公轉水”，電動汽車充電樁及換電站建設。三是支持節能環保技術研發與應用，如工業節能技術、碳捕集與封存、環保材料等。

推動支持生態環境質量改善。生態環境質量改善項目是以可持續發展理念為指導的綜合性系統工程，其核心特征體現在三個方面：一是這類工程兼具生態保護修復、環境質量提升和社會經濟發展三重功能；二是呈現出跨行業、跨區域的系統性治理需求，往往需要多部門、多主體的協同推進；三是普遍具有投資規模大、回收周期長的特點，且兼具顯著的正外部性，在改善生態環境的同時帶來廣泛的社會經濟效益。在實踐中，政策性資金結合生態環境導向的開發（EOD）模式已成為推動此類項目的重要路徑。例如，在流域綜合治理項目中，政策性金融機構可提供長期貸款，支持河道整治、濕地修復、礦山生態修復、土壤污染治理、生物多樣性保護等工程，配套發展生態旅游、綠色農業等產業，實現環境效益與經濟效益的雙贏。同時，探索生態補償機制，如碳匯交易、水權交易等，增強項目的財務可持續性。通過系統性支持生態環境治理為綠色產業發展創造良好基礎。

推動支持清潔能源發展與低碳建設。清潔能源發展方面，立足能源行業低碳轉型，支持傳統能源清潔高效利用，圍繞可再生能源產業鏈發展，覆蓋光伏、風電、水電等清潔能源的生產、建設與運營；同時支持抽水蓄能、特高壓輸電、儲能系統及智能電網等配套基礎設施的新建與升級改造。低碳建設方面，助力綠色建筑與低碳城市建設，如超低能耗建筑、近零碳建筑示范項目、建筑光伏一體化、綠色智能家居、城市更新中的既有建筑的節能改造和供熱系統低碳化升級等。

政策性金融支持綠色金融面臨的堵點與困難

綠色項目自身特性制約融資可行性。綠色項目普遍具有以下特征：一是投資回報率低于市場平均水平，且投資回收周期顯著長于常規項目；二是環境效益與社會效益具有顯著的外部性和滯后性；三是項目現金流不穩定，導致市場化融資面臨還款來源不確定的結構性難題。這些固有特性使綠色項目在以財務指標為核心的傳統融資評估體系中處于競爭劣勢。

投融資主體準入門檻高。盡管《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》中明確提出“公開競爭引人生態保護修復主體”的市場化原則，但實踐層面仍呈現國有企業主導的格局。主要是因為綠色金融項目具有的投資周期跨度過長、資金需求規模超大、風險水平顯著偏高的特性形成疊加效應，抑制了市場主體的參與積極性。同時，此類項目通常要求實施主體具備全周期管理能力，包括前期可行性研究、專業化方案設計、工程實施及運營管理等全方位專業能力，客觀上形成了較高的行業準人門檻。

綠色項目結構發展失衡。當前綠色項目市場暴露出“數量短缺、結構單一”的雙重困境。一方面，由于前述實施難度和主體資質要求，可供投資的優質項目總量嚴重不足；另一方面，現有項目類型高度同質化，集中于風電、光伏等可再生能源及軌道交通等模式相對成熟的領域，而高碳產業低碳化改造、多要素協同治理等具有系統復雜性的項目類型明顯不足，這種結構性失衡難以滿足經濟社會全面綠色轉型的需求。

綠色認定方法存在局限性。雖然我國出臺綠色金融界定標準早于其他國家，但現行認證方法存在一定局限性，如對項目的綠色屬性評估往往聚焦于項目全生命周期中的某一階段，缺乏全程動態跟蹤機制，可能導致同一項目出現建設期被認定為綠色項目而運營期不能被認定的矛盾現象，影響評估結果的科學性和連續性。

風險緩釋工具較為局限。政策性金融機構在風險管理方面仍依賴傳統方式，風險處置手段集中于保證擔保和抵押擔保等傳統風險轉移方式，在環境風險共擔機制設計、系統性風險補償政策配套及創新擔保工具開發等關鍵領域存在短板。這種狀況導致其在面對技術路線不確定、市場前景不明朗的前沿性綠色項目時，表現出較為保守的風險偏好。

對策與建議

發揮融資融智作用，大力促進綠色經濟發展。一是充分利用政策性資金導向性優勢，既引導資金支持上下游綠色企業間的協同，促進企業間的協同發展，加速綠色低碳產業鏈的形成，進而打造具有集群效應的綠色產業高地；又引導商業銀行、社會資本等各類資金投入綠色產業，形成政策資金與市場資金的銜接。二是充分發揮融智作用，通過多種方式提升市場主體對綠色金融的認知水平，著力提高實施主體的項目全生命周期運營管理能力，與實施主體在綠色項目上開展全方位合作。三是加大對綠色金融項目直接融資和長期投資的支持力度，進一步拓寬綠色金融項目數量和覆蓋范圍，拓展服務領域，通過優化金融服務流程、創新金融產品等方式，提升綠色金融服務的覆蓋率和質效。

建立健全綠色金融的風險分擔機制。一是完善綠色金融的風險管理手段，在確保風險可控的基礎上，積極探索創新擔保方式，完善綠色金融風險管理手段，如采用碳排放權、排污權、用水權、綠色知識產權質押等多元化的擔保方式，有效緩釋綠色金融項目風險。二是在現行法律法規框架內，充分發揮政府、政策性銀行、商業銀行、擔保機構等項目參與方的作用，共同建立多層次的風險分擔機制，明確各自的風險分擔責任，確保各方共同承擔風險，提升綠色金融體系的整體風險抵御能力。

增強綠色金融項目全生命周期監管。一是強化項目實施過程監管，綠色金融項目應樹立全生命周期財務可持續的理念，在項目設計初期優化建設內容、匹配優質資源、控制成本投入，建立資金可持續管理系統。同時，設計有針對性的量化指標對項目運營進行評價，并在項目實施過程中動態調整，確保生態保護效應通過項目實施體現。二是提升風險管理水平，充分利用大數據分析、人工智能等先進技術，構建環境效益和社會效益的評估模型。通過科學的評估體系，為綠色項目的全生命周期風險評估提供堅實依據，進一步提升綠色金融項目的風險管理能力。

綜上所述，政策性銀行在我國綠色金融發展中發揮著重要作用，但在實際推進過程中仍面臨綠色項目自身特點約束、投融資主體參與動力不足、綠色項目結構失衡、綠色項目認定維度單一、風險分擔方式不足等挑戰。為解決這些問題，可通過發揮融資融智作用、建立健全綠色金融的風險分擔機制和增強綠色金融項目全生命周期監管等方式，推動綠色金融發展各參與方形成合力，共同促進我國綠色金融可持續發展，為經濟社會綠色轉型提供有力支撐。

（作者單位：國家開發銀行重慶市分行）