三線城市政府引導基金的產業政策研究

摘"要：政府引導基金是兼具政策性和營利性的重要資本力量，不僅反映了“看得見的手”和“看不見的手”的契合度，還像一面透鏡，折射出區域經濟發展水平和營商環境的競爭力。棗莊市作為三線城市與發達地區城市有所不同，隨著我國經濟步入高質量發展階段，發揮政府引導基金杠桿作用、提高政府引導基金運作效率、打造富民強市的戰略性支柱產業，成為助推棗莊經濟成功轉型和“強工興產”的關鍵環節。

關鍵詞："引導基金；基金機構；產業集群；項目資源

中圖分類號：F812.45；F8文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）15-0058-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.15.015

1"引言

政府引導基金由“有為政府”與“有效市場”雙管齊下，利用引導基金杠桿效應，扶持科技前沿企業和各種初期創新企業的發展，從而實現科技水平提升、區域產業優化，解決市場失靈[1]。當前，三線城市面臨國內經濟需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，地方政府的“土地財政”政策難以為繼，迫切需要實現向“股權財政”轉移，增加資本供給的同時提高國有資本收益率。引導基金在促進新質生產力快速發展方面發揮著越來越重要的作用。

2"棗莊市政府引導基金促進產業發展的成效

棗莊市與山東省其他地市相比較，GDP總量排名落后。2022年，全市生產總值實現2039.04億元，較列入國家資源枯竭型城市轉型試點市之前的2008年翻了近一番；三次產業比例調整為2022年的9.5∶39.4∶51.1，第三產業占比較2008年提高了22.7個百分點；高新技術產業產值占規模以上工業總產值比重達到47.04%，比2008年提高29.77個百分點[2]。因此棗莊市需要加大投入力度，利用政府引導基金促進經濟發展，調整產業結構的同時在經濟總量上奮起直追。

2.1"著力支持重點產業

市、區（市）兩級財政、國資、金融等部門圍繞重點產業發展需求，截至2022年9月，引導各類基金投資新能源產業約21.79億元、醫藥及相關產業約8.07億元、高端裝備產業約4.38億元、新材料產業約3.32億元。當前基金帶動重點項目發展力度持續提升，20.1億元海王優品項目基金已全部出資到位；豐元創業基金（7.5萬噸正極材料項目）已投放8億元；30億元欣旺達創投基金已全部出資到位；100億元海王大健康產業基金（海王星辰項目）已全部出資到位；5億元棗莊高端裝備產業基金，一期1.5億元已到位。投資方向、投資額及占比詳見圖1。

2.2"搭建投貸聯動機制

市財政局、市工信局、市財金控股集團、棗莊銀行、棗莊農商銀行聯合印發《關于建立棗莊市技改基金“投保貸”聯動機制的通知》，明確對市技改基金擬投資項目給予3～5倍的貸款支持（視企業實際需求）。截至2022年，市技改基金已投資企業8家共7400萬元，帶動信貸投放約1.41億元，有效放大了基金投資效應。

2.3"擴大產業投資規模

全市基金產業發展態勢良好，市外資本直接投資力度不斷加大，股權投資總體規模逐年遞增。截至2022年，全市各類基金116只，認繳資本291.08億元，實繳資本90.30億元，累計投資市內64家企業32.11億元。市內外各類基金累計投資棗莊市71家企業42.76億元，市內基金投資占比75.09%（見圖2）。從當前各類項目基金設立運作情況來看，近兩年基金投資將呈爆發態勢，預計市內外基金投資規模超80億元。精工電子、威智醫藥、天科新能源、海吉雅環保、尚品家居、胖虎科技、正凱新材料等被投企業已啟動境內外上市工作，基金投資成效，尤其對企業上市孵化推動作用將在未來三年逐步顯現。

2.4"全力打造“中國北方鋰電之都”

棗莊市委、市政府搶抓省委、省政府支持棗莊集聚發展鋰電產業的重大機遇，按照全省第一、全國領先的目標，高起點規劃，推進形成“一個核心基地+三個配套產業區+三個協調發展區”的“1+3+3”鋰電產業發展總布局，高起點打造棗莊高新區鋰電池及電動車整車集群“核心基地”；高標準打造滕州市鋰電隔膜、電解液及儲能，薛城區鋰電銅箔、負極材料，臺兒莊區鋰電正極材料、鋰電池及鋰電池拆解回收“三個配套產業區”；高品質打造市中區正極材料及電解液，嶧城區電池管理系統及電控芯片，山亭區新能源汽車裝備研發、制造、應用及儲能“三個協調發展區”，引導各區（市）鋰電產業差異化、協同化發展，形成了“一核引領、多點支撐、全域聯動”的鋰電產業協同發展大格局。

2.5"加快布局新興產業集群

棗莊市精密部件、醫藥健康等4個產業入選省“十強”產業雁陣形集群，精工電子、康力醫療等4家企業獲評省“十強”產業集群領軍企業，辛化硅膠榮膺國家級制造業單項冠軍。全市國家級科技型中小企業、省級專精特新企業分別達到835家和179家，2022年前三季度高新技術產業產值增長20.87%，占規模以上工業比重提高4.72個百分點，增速居全省首位。全市新增國家高新技術企業110家、國家科技型中小企業174家、專精特新“小巨人”企業13家、省級專精特新中小企業107家。2022年以來，全市新增“四上”企業520家，同比增長76.3%，聯泓新科、魯南化工、豐元股份等5家企業上榜中國石油和化工企業500強。

3"新形勢下棗莊市政府引導基金發展存在的問題

盡管棗莊市國民經濟發展近年來取得了突破性發展，但是由于經濟體量較小，與其他地區相比，依然存在不可忽視的區位、經濟以及競爭等劣勢，產業引導基金運作方面還存在不少問題。

3.1"基金運作模式落后，資金撬動能力薄弱

從近幾年市內基金已投資項目情況（見圖3）來看，出資人主要是市、區（市）兩級財政、國資，沒有引進社會資本，未能發揮財政資金杠桿的積極放大作用。在32.11億元基金投資中國資實際出資31億元，占比96.54%，社會資本占比較小。從2022年設立的欣旺達創投基金來看，情況有所改善，市、區兩級政府出資占比和市外資本占比情況如圖4所示。

3.2"基金運作規模較小，投資動能有待進一步匯聚

目前，國內設立的政府引導基金呈現出多地開花、區域集聚的特點。棗莊市引導基金不僅起步較晚，而且尚未形成規模優勢。無論是數量還是規模，都落后于全省平均水平。棗莊市引導基金規模列全省第13位，數量和規模均仍有較大提升空間。例如截至2022年8月底，青島市引導基金規模為"1299億元，是棗莊的30倍有余。由于棗莊市引導基金規模較小、吸引人才力度弱，造成了基金運作方式單一、投資效率不高、培育創新主體能力有待進一步提升等問題。3.3"資金退出渠道有限，可投項目資源短缺

迄今為止，棗莊市國家級和省級“獨角獸”企業屈指可數，全市116只基金，投資棗莊市項目的僅有35家，其余基金（主要集中在鳳鳴基金小鎮）已投資市外項目或暫未找到投資標的。投資市內偏少的主要原因是基金市場化運作程度高、趨利性較強，重點投資具備上市潛力的企業或者是能夠帶來較高收益的優質項目，而棗莊市此類項目較少，且已經做到能投盡投。上市公司日益成為創新發展的發動機、產業升級的主力軍和落實重大戰略的排頭兵。棗莊市上市公司數量較少、市值偏小。目前棗莊上市公司僅有5家，和省內的青島（77家）、煙臺（56家）、濟南（51家）相比不可同日而語。

3.4"基金管理人才匱乏，創投力量后備不足

專業人才不足也是棗莊市引導基金的主要問題之一。基金管理機構是基金的核心和靈魂，一只基金的運作情況與基金管理機構的素質密不可分。政府引導基金相比于一般基金而言有其特殊性，在政策把握上要求符合產業導向，資金使用上更注重安全性。投資項目前的篩選需要具有前瞻性，投后項目的管理需要具有專業性，所以對于管理機構的人才管理能力和專業素養要求較高。棗莊市屬于三線城市，管理機構專業人才不足問題嚴重制約著政府引導基金的發展，同時也大大增加了基金運作風險。

4"政府引導基金促進棗莊經濟發展潛力測算

為了更科學地評估引導基金戰略發展潛力，對此建立計算模型，對棗莊市政府引導基金在未來城市發展中對國民經濟發展的貢獻進行測算。因統計數據限制，一般無法獲取基金產業增加值的詳細數據，故文章采用基金規模總量作為衡量數據。取棗莊市GDP年增長率為5%，在相同發展水平下，基金規模總量與基金產業增加值存在系數關系（文章取系數為40%），而這一系數則反映了產業鏈長度和相關產業帶動效果。擬定以2023年發布的《棗莊市2022年國民經濟與社會發展統計公報》[2]為基準，即2022年全市生產總值（GDP）2039.04億元，政府引導基金帶動經濟增長100億元。結合《棗莊市政府引導基金發展規劃》，爭取2025年引導基金規模總量300億元，帶動經濟增長突破300億元；到2035年，引導基金成為經濟發展的重要引擎，帶動經濟增長突破1000億元。假定2027年政府引導基金帶動經濟發展總量占GDP比重達到40%（本數字為預估），再用5年時間即2032年引導基金帶動經濟發展總量占GDP比重50%，以此來計算棗莊市政府引導基金相對GDP增長的年貢獻率。

（1）2027年棗莊市政府引導基金帶動經濟增長總量要達到40%的水平。

設：A1：2027年政府引導基金帶動經濟增長值，B1：2027年GDP值，C1：引導基金貢獻GDP的增長率。

則：（A1+200）÷[（1+5%）5×2039.04+A1×40%]=40%；B1="[（1+5%）5×2039.04+A1×40%；C1=2039.04"×（1+C1+5%）5

解得：A1=1001.14，B1=3002.85，C1=0.39%。假定其他條件不變，2022—2027年，引導基金每年拉動棗莊市GDP多增長0.39%。

（2）2028年棗莊市引導基金帶動經濟增長總量要達到50%水平。

設：A2：2032年政府引導基金帶動經濟總增長值，B2：2032年GDP值，C2：政府引導基金貢獻GDP的增長率。

則：（A2+200+1001.14）÷[（1+5%）5×3002.85+A2×40%]=50%；B2="（1+5%）5×3002.85+X2×40%；Y2=3002.85×（1+C2+5%）5

解得：A2=893.88；B2=4726.36；C2=4.5%。假定其他經濟條件不變，2027—2032年，政府引導基金每年拉動棗莊市GDP多增長4.5%。

綜上所述，2022—2032年政府引導基金每年拉動GDP逐步遞增，由不足1個百分點逐步增加到4個百分點左右，由此得出結論：做大、做強政府引導基金發展是棗莊轉型發展過程中最重要、最具效果的一個選項。

5"利用引導基金促進戰略性新興產業發展的建議

為貫徹落實“十四五”發展規劃，加快實現城市功能定位，促進經濟轉型，有必要轉變思想觀念、提高認識水平，加快整合資源進度，奮起直追。

5.1"開展頂層設計，建設魯南創投中心

按照“虛實結合”“產融結合”原則，對標棗莊“北方鋰都”規劃，積極建設“魯南創投中心”。把創投當成一個產業去做，把創投生態做好，而不僅僅是一個促進產業發展的工具。創新資本生態，及時出臺創投、風投發展政策，打造創新創業熱土。暢通資本、信息、人才、技術、產業的對接渠道，實現“四鏈合一”，為創新創業提供強大支撐。建設基金圈子，創設各種創投協會、創業吧、創投之星和創投學院等一系列配套性的工作。推動駐棗高校、科研院所與創投機構合作設立創業投資基金。加快培育一流創投團隊，打造一流創投機構，提升棗莊市創投市場化意識和專業化水平。

5.2"借鑒“合肥模式”，打造政府引導基金“棗莊品牌”

“合肥模式”，即注重充分發揮國有資本在推進產業發展中的重要作用，整合產業、創業等政府平臺基金，打造百億規模的基金叢林，探索形成“國資領投、社會資本參與”的新型投融資模式和“引進專業團隊→國有資本投資引領→項目落地→通過上市通道退出→循環支持新項目發展”的產業運作模式[3]。目前當務之急是亟須借鑒“合肥模式”，創設棗莊市政府引導基金母基金，積極打造引導基金的“棗莊品牌”。按“1+N”的模式，由“母基金”發起設立不同功能、不同層級的“子基金”，并與中央級、省級基金進行對接配套，積極爭取國家級、省級母基金資源導入，通過母基金的杠桿撬動引導各類型基金在棗莊市設立。

5.3"擴大引導基金規模，提高基金運作效能

發展新質生產力，關鍵是科技創新，方向是構建戰略新興產業。結合棗莊所處地域優勢，擴大引導基金規模，充分發揮產業集群潛能，推動產業升級。不斷強化市場化優勝劣汰機制。對未登記、資金未到位、未開展投資的基金定期進行清理。積極整合現有基金，減少冗余基金數量，增加單只基金規模。盤活、優化存量資產，和新增資產形成良性循環，為引導基金開源。基于子基金反饋，主動調低子基金返投比例，降低市場化資金門檻。

5.4"創新招商引資手段，打造基金產業集聚

引進龍頭頂部機構。著力引進一批具有較強市場競爭力和品牌影響力的基金機構，壯大棗莊市基金產業規模。政府引導基金與基金管理機構之間是雙向奔赴。政府引導基金需要投資機構來合作實現資本招商與經濟轉型，創投機構則需要政府引導基金來撬動更多社會資本[4]。充分發揮龍頭企業標桿示范效應，加快培育本土基金機構，支持發起設立基金管理機構及各類基金。要把發展經濟的著力點放在實體經濟上，以龍頭企業引領帶動重點產業鏈發展。用好市場化、社會化、專業化招商力量。突出抓招商項目落地，強化要素和服務保障，確保項目早開工、早建成、早達產[5]。培養一支懂產業、懂市場、懂金融的招商隊伍，推動專業化招商隊伍邁出新步伐。

5.5"創新體制運行機制，加快棗莊市企業上市融資

順應國有企業改革形勢，加強私募股權運作。尊重市場經濟規律，專業化投資決策，建立現代企業制度，實現良好公司治理。鼓勵魯南公司、國投公司、財金公司開展私募股權投資運作。投資模式成熟以后，也可以擴展至種子、天使和風投領域，甚至是二級市場。基金投資作為股權投資活動，企業上市是實現高收益退出的最佳渠道。應高度重視資本市場發展，制定加快企業上市行動方案。與交易所以及有關券商聯合共建資本市場服務基地，展開常態化培訓輔導。對私募投資基金投資入股的企業，符合條件的優先納入后備資源庫，加強跟蹤指導，推動企業上市步伐。

參考文獻：

[1]陳宇軒，陳嘉，常誠.政府引導基金對地區產業的影響研究[J].中國商論，2022（7）：35-38.

[2]棗莊市統計局.2022年棗莊市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2023-03-23）[2023-03-28].http：//stjj.zaozhuang.gov.cn/xwzx/tjgb/202303/t20230328_1636489.html.

[3]朱克江.“政府基金‘合肥模式’探究與思考”[J].中共合肥市委黨校學報，2021（5）：52-57.

[4]趙娜.百億級政府引導基金頻現：多級聯動、細化考核"引導基金如何提質增效[N].21世紀經濟報道，2022-08-22（2）.

[5]藺君妍.深入學習貫徹黨的二十大精神"匯聚團結奮斗的強大力量[N].青島日報，2022-11-18（1）.

［作者簡介］趙恒法（1971—），男，山東滕州人，碩士，山東省棗莊市財政局，中級會計師，研究方向：產業引導基金對經濟轉型的促進作用；趙治儒（2002—），男，山東滕州人，就讀于山東財經大學公共管理學院，研究方向：公共財政與公共政策。