歐洲“重新武裝”，能做到嗎

近期，隨著“安全”在歐洲政治議程的核心位置進(jìn)一步凸顯，歐盟及英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、波蘭等陸續(xù)做出了一系列提升防務(wù)能力的舉措。其中，歐盟更是繼2024年《歐洲國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略》和行動(dòng)計(jì)劃后，再次推出防務(wù)一攬子計(jì)劃和名為“2030準(zhǔn)備就緒”的國(guó)防白皮書，發(fā)揮了較為明顯的引領(lǐng)作用。從烏克蘭危機(jī)爆發(fā)開始的歐洲“再軍事化”浪潮似乎達(dá)到了一輪新高潮。

多措并舉積極提升防務(wù)能力

一是增加防務(wù)開支。防務(wù)“欠費(fèi)”是當(dāng)前歐洲存在安全能力短板的根源性因素，也是掣肘歐洲走向戰(zhàn)略自主的核心要素。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐洲在“安全是發(fā)展的基礎(chǔ)”這一理念上逐步形成共識(shí)，這一點(diǎn)在歐盟2022年發(fā)布的安全戰(zhàn)略文件《戰(zhàn)略指南針》中也有所體現(xiàn)，越來越多的歐洲國(guó)家意識(shí)到自己要“為安全付費(fèi)”。因此，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后歐洲的防務(wù)投資逐步攀升，去年，超過20個(gè)北約成員國(guó)達(dá)到軍費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）2%的標(biāo)準(zhǔn)，而2014年僅有三國(guó)達(dá)標(biāo)。歐盟委員會(huì)3月19日發(fā)布的國(guó)防白皮書中包含了一個(gè)價(jià)值1500億歐元的財(cái)政工具，以貸款形式幫助成員國(guó)進(jìn)一步提升國(guó)防投資，并希望最終在幾年內(nèi)撬動(dòng)8000億歐元的額外國(guó)防開支。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)3月18日以多數(shù)票通過了千億歐元的支出法案，預(yù)計(jì)將有1000億歐元流向國(guó)防板塊。波蘭也計(jì)劃今年將國(guó)防開支提升至GDP的4.7%，領(lǐng)跑歐盟。

二是確定歐洲防務(wù)的“重點(diǎn)缺口”。為指導(dǎo)成員國(guó)防務(wù)投資，協(xié)調(diào)歐洲防務(wù)建設(shè)，歐盟在《歐洲國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略》中就開列了歐洲防務(wù)亟待提升的“關(guān)鍵能力”，這一清單在本次國(guó)防白皮書中得到重申和完善，分別是：防空和反導(dǎo)能力，火炮和導(dǎo)彈系統(tǒng)，彈藥，無人機(jī)與反無人機(jī)能力，軍事機(jī)動(dòng)性，顛覆性國(guó)防技術(shù)（含人工智能、量子、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、電子戰(zhàn)等），戰(zhàn)略支援能力（含情報(bào)與態(tài)勢(shì)感知、戰(zhàn)略空運(yùn)和空中加油、太空與軍用通信等）。

三是逐步消除防務(wù)建設(shè)的束縛性因素。一方面，放寬財(cái)政規(guī)則限制。在歐盟層面，歐委會(huì)作為財(cái)政紀(jì)律的“守門員”，在國(guó)防白皮書中提出將在四年內(nèi)啟動(dòng)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》（該公約旨在限制成員國(guó)財(cái)政赤字和公債率）的國(guó)家豁免條款，讓防務(wù)開支不計(jì)入政府財(cái)政赤字的限額。據(jù)估，在所有成員國(guó)都“用足政策”的情況下，約可在四年內(nèi)釋放6500億歐元的國(guó)防支出。歐洲還在討論發(fā)行“共同國(guó)防債”。這些都與德國(guó)近期“節(jié)儉立場(chǎng)”的改變有關(guān)。同時(shí)，歐委會(huì)還表示將出臺(tái)措施使成員國(guó)能夠使用區(qū)域凝聚力基金和歐洲投資銀行的貸款投資防務(wù)。

另一方面，提高公眾對(duì)防務(wù)建設(shè)的接受度。國(guó)防白皮書原名為“重新武裝歐洲計(jì)劃”，但因意大利、西班牙等國(guó)反對(duì)而更名為“2030準(zhǔn)備就緒”。這體現(xiàn)出政黨和民眾對(duì)于歐洲“再軍事化”問題的看法呈現(xiàn)分化。因此，通過各種手段爭(zhēng)取大幅投資防務(wù)所需的政治基礎(chǔ)也是歐洲的工作重點(diǎn)。

四是高調(diào)討論核威懾問題，這一點(diǎn)主要反映在法國(guó)身上。歐洲一直以來都是靠美國(guó)提供核保護(hù)傘，而法國(guó)作為歐盟內(nèi)唯一合法擁有核武器的國(guó)家，一直有意牽頭整合歐洲的核威懾能力，以坐上“歐盟盟主”位子。近期，法國(guó)公開提出正在考慮“核共享”，這一提議得到德國(guó)、波蘭、丹麥等國(guó)的相對(duì)積極回應(yīng)。法國(guó)近期還宣布將對(duì)本國(guó)盧克索伊空軍基地進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以適應(yīng)核武器部署要求，這將成為法第四個(gè)具備核打擊能力的空軍基地。

五是探索提升防務(wù)“獨(dú)立性”，這頗受特朗普政府近期外交與安全政策的影響。當(dāng)前，歐洲三分之二的國(guó)防開支流向美國(guó)。而近期，美國(guó)拋開歐洲與俄羅斯開展“越頂外交”，同時(shí)以暫停軍援和情報(bào)共享等方式逼烏克蘭妥協(xié)，這不僅對(duì)烏影響巨大，在整個(gè)歐洲也是一石激起千層浪。事發(fā)后，歐主流輿論對(duì)“防務(wù)靠美、軍備購(gòu)美、情報(bào)通美”的現(xiàn)狀產(chǎn)生深刻質(zhì)疑，甚至認(rèn)為美制武器裝備中應(yīng)該有“后門開關(guān)”，將來歐洲若在安全政策上不順美國(guó)意愿，武器裝備會(huì)遭“一鍵鎖定”。這推動(dòng)歐洲重拾戰(zhàn)略自主雄心，也提醒了歐洲防務(wù)獨(dú)立的緊迫性和必要性。此前，法國(guó)曾多次力主歐洲尤其是歐盟的國(guó)防資金要購(gòu)買歐洲的軍備，然而響應(yīng)寥寥。但本輪防務(wù)投資潮中，法國(guó)的主張得到了歐盟的認(rèn)可，國(guó)防白皮書中的優(yōu)惠性資金工具有“購(gòu)買歐洲貨”條款，且對(duì)“歐洲軍工企業(yè)”的定義較為嚴(yán)格，僅限于歐盟成員國(guó)、挪威和烏克蘭，不包括美國(guó)和英國(guó)。歐盟的目標(biāo)是打造更為一體化的防務(wù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，建成類似美國(guó)的龐大“軍工聯(lián)合體”。

六是組建“大歐洲安全關(guān)系網(wǎng)”。“伙伴關(guān)系”一直都是歐洲安全計(jì)劃的必備部分，近期這一關(guān)系具有更為務(wù)實(shí)和明確的意義。首先，英國(guó)的作用更為突出。英國(guó)不在歐盟內(nèi)但屬于歐洲軍事強(qiáng)國(guó)，也是歐洲的一大核力量。工黨政府上臺(tái)后，英歐關(guān)系明顯拉近。近期，在美國(guó)明顯不愿繼續(xù)援烏的情況下，英國(guó)更加積極主動(dòng)地扛起了援烏、對(duì)烏安全保障的大旗，聯(lián)合發(fā)起并主導(dǎo)了對(duì)烏安保的“自愿聯(lián)盟”。此前，英德還簽訂了防務(wù)協(xié)議，補(bǔ)齊了英法《蘭開斯特宮條約》、德法《亞琛條約》的安全條約網(wǎng)。其次，國(guó)防白皮書為“志同道合”的非歐盟國(guó)家參與歐盟防務(wù)項(xiàng)目提供了明確路徑。歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)非歐盟成員（如挪威、冰島和列支敦士登），歐盟候選國(guó)和潛在候選國(guó)，與歐盟簽訂了安全與防務(wù)協(xié)定的國(guó)家（如日本、韓國(guó)等），可以締結(jié)協(xié)議參與歐盟聯(lián)合采購(gòu)，即與歐盟成員合作申請(qǐng)1500億歐元資金池中的優(yōu)惠貸款。此外，歐盟還準(zhǔn)備與加拿大、澳大利亞、新西蘭和印度加強(qiáng)防務(wù)合作。這也與歐洲防務(wù)“獨(dú)立于美”的理念相關(guān)，按歐洲人的話說，即“歐洲可以合作的對(duì)象比美國(guó)想象的要多”。

方向正確，道阻且長(zhǎng)

可以說，歐洲當(dāng)前的方向與行動(dòng)是其實(shí)現(xiàn)防務(wù)自主目標(biāo)的正確路徑。但是歐洲“防務(wù)赤字”嚴(yán)重，彌補(bǔ)差距不僅需要正確的路徑，還需要足夠的時(shí)間和持續(xù)不斷的投入。至少歐洲想獨(dú)立于美國(guó)對(duì)最大“假想敵”俄羅斯形成威懾，道阻且長(zhǎng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至去年底，俄羅斯有約70萬軍隊(duì)在烏參與“特別軍事行動(dòng)”。而蘭德公司去年發(fā)布的報(bào)告評(píng)估，俄若襲擊北約國(guó)家，美國(guó)需要在現(xiàn)有10萬駐歐美軍基礎(chǔ)上再增加20萬美軍才能與之抗衡。歐洲如何能形成等同于30萬美軍的戰(zhàn)斗力是個(gè)很大的問題，這不僅關(guān)乎能力與投資，還需要各國(guó)一致的意愿和統(tǒng)一的指揮體系。

同時(shí)，俄羅斯的國(guó)防產(chǎn)能在近幾年迅速釋放，據(jù)統(tǒng)計(jì)，俄去年一年就生產(chǎn)和翻新了近1550輛坦克、5700輛裝甲車和450門各類火炮。據(jù)歐智庫布魯蓋爾研究所評(píng)估，若想對(duì)俄形成有效威懾，歐不僅需在短期內(nèi)增加30萬軍隊(duì)、每年至少增加2500億歐元的國(guó)防開支，還要準(zhǔn)備至少1400輛坦克、2000輛步兵戰(zhàn)車和700門火炮，而這一數(shù)字已超出了當(dāng)前英、法、德、意陸軍戰(zhàn)力的總和。歐盟對(duì)烏援助的延遲與不足，也導(dǎo)致烏無法維持高強(qiáng)度戰(zhàn)斗。

此外，情報(bào)和衛(wèi)星通信也是必不可少的戰(zhàn)爭(zhēng)支援能力，這方面歐洲對(duì)美國(guó)依賴很深，基礎(chǔ)很差。近期歐洲有意打造自主軍事情報(bào)衛(wèi)星，因?yàn)闅W洲現(xiàn)有的地球觀測(cè)項(xiàng)目“哥白尼計(jì)劃”每24小時(shí)才能生成一次圖像，而好的商用衛(wèi)星系統(tǒng)可以每30分鐘更新一次目標(biāo)和軍事部署信息，這種頻率才能更好滿足軍事情報(bào)的需求。

當(dāng)前，歐洲防務(wù)建設(shè)需要妥善處理好三個(gè)問題。一是經(jīng)濟(jì)效益分配不均。盡管防務(wù)強(qiáng)化提升了區(qū)域整體安全，但東歐與南歐在威脅認(rèn)知及經(jīng)濟(jì)利益上存在顯著分歧。部分歐洲國(guó)家缺乏競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的本土國(guó)防供應(yīng)商和產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致防務(wù)投入的“經(jīng)濟(jì)紅利”高度集中于法、德等軍工強(qiáng)國(guó)，這也是法國(guó)一直推動(dòng)“購(gòu)買歐洲貨”運(yùn)動(dòng)背后的經(jīng)濟(jì)賬。更重要的是，歐盟防務(wù)貸款需申請(qǐng)國(guó)自行償還本息，這加劇了申請(qǐng)國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是平衡防務(wù)與其他領(lǐng)域建設(shè)投資。由于資源有限，切給防務(wù)的蛋糕大了勢(shì)必會(huì)影響到歐盟其他領(lǐng)域的建設(shè)情況。很多成員國(guó)內(nèi)部存在較大反對(duì)聲音的原因就在于，防務(wù)投資將擠占部分政黨高度關(guān)心領(lǐng)域的資金投入。同時(shí)，福利和民生開支的削減也會(huì)增加民眾的反感，最終影響防務(wù)建設(shè)的效果。

但最關(guān)鍵的問題還是歐洲的防務(wù)熱情能持續(xù)多久。當(dāng)前，美俄之間似乎有走近的趨勢(shì)，而美歐之間的關(guān)系受到一定沖擊。雖然這一波“再軍事化”浪潮發(fā)生的根本邏輯在于，只有防務(wù)自主才能戰(zhàn)略自主、只有戰(zhàn)略自主才能更好維護(hù)自身利益，但近期歐洲對(duì)“再軍事化”熱情如此之高或許更多還是因?yàn)檎J(rèn)為“美國(guó)不再可靠”。可特朗普的政策走向很難預(yù)估，歐洲對(duì)美國(guó)的安全依賴又形成了慣性。若美國(guó)認(rèn)為重新對(duì)歐提供安全保障符合自身利益，選擇與歐再次走近，歐洲能否堅(jiān)持走正確的道路猶未可知。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲安全項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）