日本防衛指揮體制有重大調整

3月24日，日本政府宣布在位于東京市谷的防衛省內成立“統合作戰司令部”，編制240人，由航空自衛隊出身的統合幕僚副長南云憲一郎出任首任司令官。該司令部的核心職能包括統一指揮從“平時”到“戰時”的陸上、海上、航空自衛隊各項遂行任務，并與駐日美軍深度融合，進而提升日本的戰時指揮能力。“統合作戰司令部”的成立，意味著日本防衛指揮體制的重大調整，有當地媒體喻之為“擔負著日本的未來命運”。

意圖構建一元化聯合作戰指揮體制

為加強陸上、海上與航空自衛隊的統合運用，日本早在1954年就曾成立統合幕僚會議，后于2006年調整為統合幕僚監部。

迄今為止，以統合幕僚長為首的統合幕僚監部，在綜合性軍事判斷和軍事作戰指揮上輔佐首相及防衛大臣。根據統合幕僚長的建議，首相下令出動，再由防衛大臣向部隊發布命令。從法律規定看，統合幕僚長僅有給防衛大臣當參謀的職權，而沒有對自衛隊部隊的指揮權。但在具體實踐中，統合幕僚長既負責制定作戰方案、輔佐首相和防衛大臣，又負責根據首相和防衛大臣的命令指揮部隊“出動”，以及與駐日美軍進行協調。

對此，日本國內始終存有一種擔心——一旦發生實際武力攻擊事態及全國規模災害，以統合幕僚長為首的統合幕僚監部，在輔佐首相及防衛大臣進行綜合性軍事判斷的同時，很難就自衛隊整體的作戰指揮向防衛大臣提出建議。例如，在2011年“3·11大地震”期間，統合幕僚長因忙于向防衛大臣及首相匯報，以致被認為在自衛隊指揮運用上投入的時間和精力不足。在日本政府看來，現行體制下“軍令”系統效率過低，統合幕僚長無暇專注于自衛隊的指揮運用。

為解決上述問題，日本政府采取通過設立“統合作戰司令部”來實現“角色分工”的政策路徑。在此過程中，2022年12月，日本政府發布的新版《國家防衛戰略》明確提出：“為強化統合運用的實效性，通過調整現存機構，創設能夠一元化指揮陸上、海上與航空自衛隊的常設機構統合司令部。”2023年4月，日本統合幕僚長吉田圭秀明確提出“統合作戰司令部”和統合幕僚監部的權責劃分：前者負責戰役層級的聯合作戰指揮運用，后者負責戰略層級的輔佐防衛大臣決策。

歷經多方準備，日本參議院全體會議于2024年5月通過了《自衛隊法》等修正案，核心就是新設統一指揮陸海空自衛隊的常設機構“統合作戰司令部”。根據相關法律修正案，在防衛大臣的授權下，統合作戰司令官指揮自衛隊的行動范圍包括：《自衛隊法》第六章規定的防衛出動、治安出動、海上警備行動、彈道導彈等摧毀措施、災害派遣、應對侵犯領空措施、海外僑民運送、重要影響事態中對美軍等的后方支援、國際緊急援助行動、聯合國維和行動等國際和平合作業務；《防衛省設置法》規定的在日本領域及其周邊平時開展的警戒監視活動；其他法律規定運用自衛隊的場合。

此次成立的“統合作戰司令部”，由總務、情報、作戰、后方運用、指揮通信運用以及法務等六個主要部門組成，以確保其能夠有效指揮和管理自衛隊的各項任務。至此，自衛隊的戰略參謀權與戰術指揮權被一分為二，參謀權歸屬統合幕僚長，指揮權歸屬統合作戰司令官。

在“統合作戰司令部”體制下，日本自衛隊的“軍令”系統效率將大幅提升。其中，在多域聯合作戰領域，它將承擔陸海空及太空、網絡、電磁波等領域的聯合作戰“司令塔”職能。在行使反擊能力領域，它將在匯總各自衛隊收集的“敵方”情報的基礎上指揮部隊實施反擊，還將根據任務需要迅速編組并指揮由多個作戰域力量組成的聯合部隊。

從“平時至戰時”，歸根結底還是“戰時”。因此，“統合作戰司令部”的成立，其實質在于推動日本自衛隊戰時聯合作戰指揮能力的提升。

駐日美軍司令部同期“升格”

防衛一體化是日美同盟強化的核心內涵，其關鍵在于雙方指揮控制框架的一體化合作。“統合作戰司令部”的成立，不僅有助于日本構建一元化聯合作戰指揮體制，還將促進日美兩國實現指揮控制框架一體化合作。

目前，駐日美軍司令部并沒有作戰指揮權，僅承擔基地管理等職能，在日美防衛合作中更多扮演了“行政角色”，其司令通常由美空軍第五航空隊司令兼任。駐日美軍的部隊運作指揮以及與自衛隊作戰協調，均由位于夏威夷的美軍“印太”司令部掌控。例如，總部位于橫須賀的美國海軍第七艦隊和駐扎在沖繩的美國海軍陸戰隊，其作戰指揮權都歸屬“印太”司令部。對此，日美兩國認為，雙方指揮控制體制的合作存在距離、時差等弊端，為了自衛隊與美軍順暢合作以應對“有事”，需要加強駐日美軍司令部的權限。

在日本推進“統合作戰司令部”計劃的同時，日美兩國也在同盟框架下著手推進指揮控制框架一體化合作。2023年1月，日美“2+2”會談后發表聯合聲明，提及日本計劃成立“統合司令部”。這實際上是表明美國對此持認可態度。2024年4月，日美首腦會談后發表聯合聲明，宣布“有意通過雙邊方式升級各自的指揮控制框架，并在和平時期和突發事件期間加強美國和日本之間的互操作性和規劃”，“面對緊迫的地區安全挑戰，更加有效的日美同盟指揮控制將會加強威懾力并促進一個自由開放的印太地區”。同年7月，日美“2+2”會談再次確認了調整自衛隊和駐日美軍指揮控制框架。時任美國國防部長奧斯汀對記者表示：“這將是駐日美軍自成立以來最重大的變化，也是70年來我們與日本軍事關系最有力的改善之一。”今年2月，日本首相石破茂訪美并與特朗普會晤后發表聯合聲明，重申將改進各自的指揮控制框架，繼續深化日美同盟。另外，美國“2024財年國防授權法案”也要求加速調整駐日美軍指揮機構，以有效協調日美聯合作戰。

作為具體方案，美國計劃同期將位于橫田基地的駐日美軍司令部升格為“統合軍司令部”，將駐日美軍司令的軍銜升格為上將，并將駐日美軍的部隊運用指揮權限從“印太”司令部轉移過來，以配合日本成立“統合作戰司令部”。如此一來，日美指揮控制框架的對接“架構”將更加明確，即統合幕僚監部與美國參謀長聯席會議對接，“統合作戰司令部”與美國“統合軍司令部”對接。此外，在“統合軍司令部”框架下，日美兩國還在探討將負責與自衛隊協調業務的工作部門遷移至東京都中心區域的美軍赤坂新聞中心（東京港區六本木）。相較于距離防衛省約40公里的橫田基地，赤坂新聞中心離防衛省只有三公里，兩個司令部之間的溝通將更加便捷。日本通過謀求自衛隊“統合作戰司令部”與美軍“統合軍司令部”的緊密合作，將進一步推進美軍與自衛隊的一體化。

值得指出的是，日本還注重與澳大利亞等其他盟伴國家的司令部在情報共享及運用層面上加強合作。例如，2024年9月，日澳兩國外長加防長“2+2”會談，就向各自的“統合作戰司令部”相互派遣聯絡官達成協議。這意味著“指揮控制框架一體化”在未來很有可能由日美同盟向“日美+”小多邊機制外溢。

國內爭議與地區安全風險并存

對于日本構建一元化聯合作戰指揮體制與日美指揮控制框架一體化合作的發展動向，日本國內是有爭議的。

一是有關“自主防衛”的爭議。“自主防衛”是日本實現政治軍事大國目標的核心訴求，具體體現在自衛隊謀求建立自主的、高度現代化的聯合作戰指揮體制。但在日美同盟框架下，日本政府推行“自主防衛”始終存有限度。與日本政府不同，部分在野黨勢力則擔心由于美軍實力與自衛隊相比具有壓倒性優勢，自衛隊有可能事實處于美軍指揮之下，因此日美過度“一體化”將削弱自衛隊作戰指揮權的獨立性。

二是有關憲法規定的“文民統制”爭議。在2015年防衛省改革過程中，日本政府已大幅削弱內局文官的權限，同時向由自衛官出任的幕僚系統賦予直接輔佐防衛大臣的權限。此次成立“統合作戰司令部”后，統合幕僚監部將在防衛省內部進一步擠壓內局文官的決策輔佐地位。日本國內也有人擔心政治家今后只是追認自衛官作出的決定，從而不能有效做出防衛決策。

三是有關“專守防衛”的爭議。從決定保有攻擊他國的“反擊能力”，到不斷完善聯合作戰指揮體制，日本防衛力量建設的“攻勢化”趨勢日益明顯，日本社會輿論質疑日本政府長期奉行的“專守防衛”原則已經“形骸化”。

顯然，日本成立“統合作戰司令部”意味著正將更多的國內資源投入到防衛領域中去，妄圖通過防衛手段來拓展國家利益，且與美國的大國競爭及地區安全戰略深度“捆綁”。在“統合作戰司令部”體制下，日本對外政策偏向軍事抗衡的冒險沖動將繼續加強，其不斷加大力度介入地區熱點問題的趨勢，將導致地區安全穩定面臨更嚴重風險。

（王佳睿為國防科技大學外國語學院助理研究員，徐萬勝為國防科技大學外國語學院教授）