摘要:衛(wèi)生用農(nóng)藥在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有重要作用,使用衛(wèi)生用農(nóng)藥是對(duì)病媒生物進(jìn)行防治的重要手段,隨著衛(wèi)生用農(nóng)藥的廣泛使用,衛(wèi)生用農(nóng)藥的安全性問題也越來越受到重視,但是市場(chǎng)上衛(wèi)生用農(nóng)藥種類繁多,質(zhì)量參差不齊,假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止,安全性無法得到保障,這些問題不僅威脅公眾健康,還可能對(duì)環(huán)境造成污染。本文通過對(duì)蚌埠市衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)管現(xiàn)狀的分析以及典型案例研究,梳理了衛(wèi)生用農(nóng)藥存在的經(jīng)營(yíng)混亂、監(jiān)管不到位、執(zhí)法人員不足、消費(fèi)者缺乏辨別能力、法律法規(guī)不健全等問題,為規(guī)范衛(wèi)生用農(nóng)藥市場(chǎng),保障群眾用藥安全,提出完善法律法規(guī)、健全監(jiān)管體系強(qiáng)化監(jiān)管、加強(qiáng)普法宣傳等建議,以期進(jìn)一步提升衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)督管理工作成效。
關(guān)鍵詞:衛(wèi)生用農(nóng)藥;監(jiān)督管理;對(duì)策
衛(wèi)生用農(nóng)藥是指用于預(yù)防、控制人類生活環(huán)境和農(nóng)林業(yè)中養(yǎng)殖動(dòng)物生活環(huán)境的蚊、蠅、蟑螂、螞蟻和其他有害生物的農(nóng)藥。按照使用場(chǎng)所和使用方式大致可分為家用和環(huán)境用兩類。家用主要指不需要稀釋或處理、多在室內(nèi)由民眾直接使用的產(chǎn)品,如驅(qū)蚊液、蚊香和樟腦丸等;環(huán)境用多指經(jīng)稀釋或?qū)I(yè)設(shè)備在室內(nèi)外由專業(yè)人員使用的產(chǎn)品[1]。人們?cè)谏钪胁幻鈺?huì)遇到各種各樣的害蟲,多會(huì)使用衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品進(jìn)行防治[2]。使用衛(wèi)生用農(nóng)藥是對(duì)病媒生物進(jìn)行防治的重要手段,具有見效快、使用方便的特點(diǎn),能快速降低病媒生物密度 [3]。
蚌埠市衛(wèi)生用農(nóng)藥案件,涉案產(chǎn)品以蚊香和樟腦丸為主,產(chǎn)品主要存在以下幾類問題:沒有生產(chǎn)日期、沒有農(nóng)藥登記證號(hào)、沒有農(nóng)藥生產(chǎn)許可證號(hào)、沒有毒性及其標(biāo)識(shí),標(biāo)稱生產(chǎn)廠家與農(nóng)藥登記證號(hào)的廠家不同等。案件來源以群眾投訴舉報(bào)為主,多是采用線上美團(tuán)、餓了么等平臺(tái)購(gòu)買。涉案金額較小,多數(shù)不超過100元,行政處罰以不予行政處罰為主。
1 衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中存在的主要問題
1.1 市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模小、布局散、秩序亂,經(jīng)營(yíng)者缺乏專業(yè)素質(zhì)
經(jīng)營(yíng)單位雜且分散,監(jiān)管難度大。在蚌埠市,衛(wèi)生用農(nóng)藥僅被當(dāng)成附帶品在一些農(nóng)資銷售門店、商超、菜市場(chǎng)、雜貨鋪等單位出售。這些銷售門店大多規(guī)模偏小、數(shù)量較多、類型較雜,分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、農(nóng)村等地方,因不需要辦理許可證,所以經(jīng)營(yíng)單位的數(shù)量,地址等信息無法統(tǒng)計(jì),因此日常監(jiān)管不到位,執(zhí)法時(shí)可能還需要對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥進(jìn)行檢測(cè),這需要監(jiān)管部門投入大量人力、物力、財(cái)力,監(jiān)管成本高,加大了監(jiān)管難度。
專門經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生用農(nóng)藥的單位和個(gè)人不需要取得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證,因此部分經(jīng)營(yíng)者沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)就購(gòu)置并出售衛(wèi)生用農(nóng)藥。大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥缺乏認(rèn)知,進(jìn)貨時(shí)沒有查看農(nóng)藥登記證等相關(guān)信息,經(jīng)營(yíng)時(shí)將衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品與其他商品同柜隨意擺放、銷售。還有一些經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使,進(jìn)購(gòu)便宜產(chǎn)品,對(duì)產(chǎn)品來源跟質(zhì)量把控不到位,導(dǎo)致有問題的衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品流入市場(chǎng)。此外,在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn),蚌埠市幾乎沒有專門經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生用農(nóng)藥的單位和個(gè)人建立采購(gòu)臺(tái)賬,也沒有保存采購(gòu)票據(jù),導(dǎo)致無法溯源,也無法召回。例如:蚌埠市蚌山區(qū)某某百貨超市經(jīng)營(yíng)未依法取得農(nóng)藥登記證的農(nóng)藥案,經(jīng)調(diào)查,當(dāng)事人銷售的“某安槍手蚊香”未依法取得農(nóng)藥登記證,共進(jìn)購(gòu)12盒,銷售2盒,當(dāng)事人自述涉案蚊香可能是從蚌埠市義烏商貿(mào)城某某紙業(yè)購(gòu)進(jìn),但因當(dāng)事人沒有建立臺(tái)賬,沒有采購(gòu)票據(jù),經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查蚌埠市義烏商貿(mào)城某某紙業(yè),現(xiàn)場(chǎng)未發(fā)現(xiàn)涉案產(chǎn)品,且經(jīng)營(yíng)者自述未采購(gòu)、銷售過涉案蚊香,因此無法溯源。當(dāng)事人沒有銷售臺(tái)賬,也無法召回不合格蚊香。
1.2 監(jiān)管體系不健全、執(zhí)法人員不足
監(jiān)管部門職責(zé)不清,存在多重管理或監(jiān)管空白現(xiàn)象。衛(wèi)生用農(nóng)藥屬于農(nóng)藥范疇,僅占農(nóng)藥種類的一小部分,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以大田使用農(nóng)藥為主要監(jiān)管對(duì)象,監(jiān)管主體以農(nóng)資店為主,但衛(wèi)生用農(nóng)藥主要在商超、菜市場(chǎng)、雜貨鋪等單位進(jìn)行銷售,這些經(jīng)營(yíng)主體由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行管理,市場(chǎng)監(jiān)管部門又缺乏衛(wèi)生用農(nóng)藥的專業(yè)知識(shí),導(dǎo)致實(shí)際工作中,對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥日常監(jiān)管不夠,往往是有消費(fèi)者投訴舉報(bào),再來處理,這樣不僅不能防患于未然,還造成執(zhí)法工作的被動(dòng),導(dǎo)致日常監(jiān)管弱化。
同時(shí),各縣區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全,裝備配備不足,執(zhí)法人員缺乏專業(yè)知識(shí)。部分區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不到位,執(zhí)法車輛、執(zhí)法艇、執(zhí)法記錄儀等基礎(chǔ)裝備配備不足。衛(wèi)生用農(nóng)藥執(zhí)法專業(yè)性較強(qiáng),不僅要掌握衛(wèi)生用農(nóng)藥相關(guān)法律法規(guī),還要掌握具體業(yè)務(wù),但是在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn),多數(shù)執(zhí)法人員存在缺少執(zhí)法培訓(xùn),平時(shí)缺乏對(duì)典型案例的學(xué)習(xí),農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案例書籍較少,執(zhí)法人員自學(xué)也較為困難。同時(shí)缺少執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),缺乏衛(wèi)生用農(nóng)藥抽樣檢測(cè)經(jīng)費(fèi),執(zhí)法人員無法開展衛(wèi)生用農(nóng)藥質(zhì)量檢測(cè),執(zhí)法檢查仍停留在查看產(chǎn)品標(biāo)簽、采購(gòu)臺(tái)賬等肉眼可觀察的問題,無法通過檢測(cè)發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生用農(nóng)藥可能存在的質(zhì)量問題,影響了判斷的準(zhǔn)確性和執(zhí)法效率。
執(zhí)法人員不足,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。各區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)編制數(shù)4~10個(gè),各縣編制數(shù)30個(gè),承擔(dān)著大量的執(zhí)法職責(zé),僅行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)就有近300項(xiàng),涵蓋了獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)機(jī)、農(nóng)村宅基地、漁政等執(zhí)法工作,還要負(fù)責(zé)一部分行政工作。工作量大且執(zhí)法人員不足,僅能滿足基本執(zhí)法要求,很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為,并且存在執(zhí)法人員一人身兼多職的情況,導(dǎo)致各縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)管力度不大,監(jiān)管有心無力。
1.3 法律法規(guī)不完善
現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥的針對(duì)性不足,缺乏專門的管理?xiàng)l例。目前對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥的管理主要依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》而這兩部法律主要針對(duì)大田農(nóng)作物使用的農(nóng)藥,對(duì)于衛(wèi)生用農(nóng)藥針對(duì)性不強(qiáng),不能滿足現(xiàn)在的執(zhí)法需求。
同時(shí)缺乏統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)。《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第五十五條規(guī)定,經(jīng)營(yíng)假農(nóng)藥由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止經(jīng)營(yíng),沒收違法所得、違法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)藥和用于違法經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備等,違法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)藥貨值金額不足1萬(wàn)元的,并處5 000元以上5萬(wàn)元以下罰款,貨值金額1萬(wàn)元以上的,并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。這對(duì)于衛(wèi)生用農(nóng)藥案件來說行政處罰起點(diǎn)高,容易造成“過罰不當(dāng)”。以蚌埠市為例,近4年來蚌埠市衛(wèi)生用農(nóng)藥案件的違法經(jīng)營(yíng)貨值金額均不超過
100元,貨值金額較低,且衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)主體多為微小企業(yè)、個(gè)體戶,衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品屬于貨值不高的生活必需品,該違法行為屬于“小過錯(cuò)”,過高的罰款不符合過罰相當(dāng)原則,不利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,并且容易形成輿情。例如:“天價(jià)芹菜案”陜西榆林市一家蔬菜糧油店,銷售的2.5 kg芹菜,毒死蜱實(shí)測(cè)值為
0.11 mg/kg,農(nóng)藥殘留超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量。因涉案芹菜已售出,無購(gòu)買者信息無法召回,羅某夫婦不能提供供貨方許可證明及票據(jù),不能如實(shí)說明進(jìn)貨來源,未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù),涉嫌經(jīng)營(yíng)超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的行為,違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》相關(guān)規(guī)定,當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)部門對(duì)其做出6.6萬(wàn)元的處罰。被公眾質(zhì)疑“小過重罰”造成很大的負(fù)面輿情。但是一旦適用過罰相當(dāng)原則,做出低于法定處罰幅度的處罰,現(xiàn)實(shí)中就很可能認(rèn)為,這樣的處理會(huì)讓財(cái)政收入應(yīng)收未收,導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失,進(jìn)而對(duì)具體的執(zhí)法人員實(shí)施問責(zé)。執(zhí)法人員處于罰與不罰都尷尬的境地。
1.4 消費(fèi)者缺乏辨別能力、使用環(huán)節(jié)問題突出
執(zhí)法以及普法的過程中發(fā)現(xiàn),大部分購(gòu)買者對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥沒有清晰的認(rèn)識(shí),不知道哪些屬于衛(wèi)生用農(nóng)藥,不懂得辨別衛(wèi)生用農(nóng)藥的真?zhèn)危瑢?dǎo)致其經(jīng)常買到假冒偽劣產(chǎn)品而不自知。我國(guó)衛(wèi)生用農(nóng)藥涉及領(lǐng)域?qū)掗煟a(chǎn)品類別多樣,包括驅(qū)蚊液、驅(qū)蚊乳、驅(qū)蚊花露水、蚊香、電熱蚊香片、電熱蚊香液、樟腦丸(防霉防蛀)、驅(qū)蚊水、殺蟑螂餌劑等,蚌埠市衛(wèi)生用農(nóng)藥案件涉案產(chǎn)品以蚊香和樟腦丸為主,其他種類衛(wèi)生用農(nóng)藥幾乎沒有接到投訴舉報(bào),主要是因?yàn)橄M(fèi)者缺乏辨別能力,不知道這類產(chǎn)品屬于衛(wèi)生用農(nóng)藥。
公眾對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥的安全使用意識(shí)不足,缺乏科學(xué)指導(dǎo)。其更注重殺蟲效果,導(dǎo)致超量使用、不規(guī)范使用,如氣霧劑等施藥后人不離開房間,孕期婦女、兒童等易感人群長(zhǎng)期使用室內(nèi)衛(wèi)生殺蟲劑等問題普遍存在。使用不當(dāng)容易導(dǎo)致環(huán)境污染和健康風(fēng)險(xiǎn)。
2 完善衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)督管理的對(duì)策措施
2.1 完善法律法規(guī)
一是制定專門的衛(wèi)生用農(nóng)藥管理?xiàng)l例,明確監(jiān)管職責(zé)和處罰措施。參照《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》針對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥的特性,制定專門的法律法規(guī),明確“誰(shuí)來管、管什么、怎么管”的問題。針對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥案值小的特點(diǎn),處罰措施需兼具威力性與合理性。
二是制定統(tǒng)一自由裁量權(quán)基準(zhǔn),避免“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”和“任性執(zhí)法”等問題。行政處罰結(jié)果應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng),確保法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。這就要求,行政處罰不僅要合法,而且要合理,合法與合理是相互統(tǒng)一的,不能偏離群眾普遍的認(rèn)知。分析蚌埠市衛(wèi)生用農(nóng)藥案件,涉案金額均較低,多數(shù)在100元以內(nèi),按照《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》應(yīng)該處5 000元以上5萬(wàn)元以下罰款,但是按照“過罰相當(dāng)”原則,就要作出低于法定處罰幅度的處罰,執(zhí)法人員容易被問責(zé)。按照《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰,又容易造成“過罰不當(dāng)”。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部在行政處罰法框架下,及時(shí)制定行政處罰裁量基準(zhǔn),在法定處罰范圍以內(nèi)作出具體規(guī)定,以統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度,兼具法度、力度、溫度來避免過重、過輕以及“類案不同罰”并給外部監(jiān)督一個(gè)統(tǒng)一的判定尺度。
2.2 健全監(jiān)管體系
明確監(jiān)管部門職責(zé),避免多頭管理或監(jiān)管空白。針對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)主體的特殊性,建立跨部門綜合監(jiān)管制度,明確監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),確定監(jiān)管責(zé)任和分工,細(xì)化實(shí)化監(jiān)管措施,提升發(fā)現(xiàn)問題和處置風(fēng)險(xiǎn)能力。
加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè),提升專業(yè)人員素質(zhì),提高監(jiān)管效率。健全執(zhí)法機(jī)構(gòu),打造高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)執(zhí)法現(xiàn)狀,選出更多優(yōu)秀的人到執(zhí)法隊(duì)伍中,加大對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)力度,強(qiáng)化辦案指導(dǎo),提高辦案能力。落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi),配齊執(zhí)法裝備,建立專項(xiàng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi),保障農(nóng)業(yè)執(zhí)法有效開展。
2.3 規(guī)范市場(chǎng)秩序
加強(qiáng)衛(wèi)生用農(nóng)藥市場(chǎng)監(jiān)督管理,打擊假冒偽劣產(chǎn)品。日常監(jiān)督檢查與專項(xiàng)執(zhí)法雙管齊下,針對(duì)目前衛(wèi)生用農(nóng)藥日常監(jiān)管薄弱現(xiàn)象,一是根據(jù)衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店的特殊性,主動(dòng)和市場(chǎng)監(jiān)管部門加強(qiáng)合作,建立聯(lián)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制,增加對(duì)商超和雜貨鋪執(zhí)法檢查。壓實(shí)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任,加強(qiáng)衛(wèi)生用農(nóng)藥日常監(jiān)管。二是根據(jù)蚌埠衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)銷商較為集中的特點(diǎn),在銷售旺季開展對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)銷商的專項(xiàng)執(zhí)法檢查。增加衛(wèi)生用農(nóng)藥質(zhì)量檢測(cè)經(jīng)費(fèi),確保衛(wèi)生用農(nóng)藥執(zhí)法更加公正客觀。
2.4 加強(qiáng)普法宣傳
加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者法律法規(guī)的宣傳,提升經(jīng)營(yíng)者專業(yè)水平。開展衛(wèi)生用農(nóng)藥安全使用的宣傳教育活動(dòng),提高公眾認(rèn)知。一是在夏季衛(wèi)生用農(nóng)藥銷售旺季,開展衛(wèi)生用農(nóng)藥宣傳周活動(dòng)。線下,在集中銷售區(qū)域進(jìn)行普法宣傳,發(fā)放衛(wèi)生用農(nóng)藥明白紙,推廣安全使用指南,以案釋法,宣傳衛(wèi)生用農(nóng)藥典型案例,以具體的案例指導(dǎo)從業(yè)者遵守法律法規(guī),并開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查,執(zhí)法與普法相結(jié)合,引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)合法合規(guī)衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品。線上,通過“兩微一端”廣播和短視頻平臺(tái)進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳,向群眾宣傳如何正確選購(gòu)以及使用衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品,普及法律法規(guī),增強(qiáng)群眾自我維權(quán)意識(shí),購(gòu)買衛(wèi)生用農(nóng)藥產(chǎn)品時(shí),仔細(xì)查看標(biāo)簽,索要票據(jù),保存包裝,一旦發(fā)生維權(quán),可作為有力證據(jù)。二是結(jié)合農(nóng)資打假、3.15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、放心農(nóng)資下鄉(xiāng)宣傳周、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等活動(dòng),深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市開展普法宣傳活動(dòng),通過微信群、明白紙、橫幅等多種形式,增強(qiáng)群眾法律意識(shí),提高公眾安全意識(shí)和科學(xué)使用能力,不僅起到宣傳效果,同時(shí)降低普法成本。
3 結(jié)論
衛(wèi)生用農(nóng)藥使用范圍的特殊性,關(guān)系千家萬(wàn)戶健康,對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和安全性要求較高,衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)督管理工作是保障公眾健康和環(huán)境安全的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前,衛(wèi)生用農(nóng)藥監(jiān)督管理中存在法律法規(guī)不完善、市場(chǎng)秩序混亂、使用不當(dāng)?shù)葐栴},亟須通過完善法律法規(guī)、健全監(jiān)管體系、規(guī)范市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)宣傳教育等措施加以解決。未來,應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)管體系的科學(xué)化和規(guī)范化,確保衛(wèi)生用農(nóng)藥的安全使用,為公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)提供有力保障。
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