設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后土地復(fù)墾的思考

摘要：設(shè)施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方式，但用地期限到期后，土地復(fù)墾面臨諸多挑戰(zhàn)。本文從提高土地資源利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保障糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定三個(gè)方面闡述了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后土地復(fù)墾的重要意義，分析了復(fù)墾過(guò)程中存在的資金與技術(shù)瓶頸、法律法規(guī)與政策缺失、公眾意識(shí)與參與度低、生態(tài)恢復(fù)難度大等問(wèn)題，進(jìn)而提出加大資金投入與技術(shù)研發(fā)、完善法律法規(guī)與政策體系、提升公眾意識(shí)與參與度、科學(xué)規(guī)劃與實(shí)施生態(tài)修復(fù)等策略，以期為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后的合理利用提供參考。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)；土地復(fù)墾；生態(tài)修復(fù)

設(shè)施農(nóng)業(yè)是集工程、材料、環(huán)境、栽培、信息等高新技術(shù)為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。然而，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地期限到期后，土地復(fù)墾卻面臨諸多挑戰(zhàn)。尤其在山地丘陵等地形條件復(fù)雜的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地復(fù)墾難度更大。如何科學(xué)有序地推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后的土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，是亟待研究和解決的問(wèn)題。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后土地復(fù)墾的意義

1.1 提高土地資源使用率

土地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)財(cái)富的重要來(lái)源。然而，隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地資源日益緊缺。尤其在山區(qū)和丘陵地帶，耕地資源更加有限，人均耕地面積遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地期限到期后，如任其荒廢，將加劇土地資源的浪費(fèi)。因此，及時(shí)開(kāi)展土地復(fù)墾，對(duì)于提高土地資源使用率具有重要意義。通過(guò)復(fù)墾，可將閑置和廢棄的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地重新開(kāi)發(fā)利用，增加有效耕地面積，緩解人地矛盾，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的土地資源。同時(shí)，復(fù)墾后的土地若能合理規(guī)劃、科學(xué)管理，還可進(jìn)一步提升單位面積產(chǎn)出水平，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約高效利用。這對(duì)于保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興都具有重要意義。

1.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

設(shè)施農(nóng)業(yè)在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要作用，但也帶來(lái)土壤退化、環(huán)境污染等問(wèn)題。設(shè)施用地經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期高強(qiáng)度使用，土壤板結(jié)、鹽漬化等問(wèn)題突出，地力衰退，產(chǎn)出效益逐年下降。同時(shí)，過(guò)度施用化肥農(nóng)藥，也造成環(huán)境污染，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。這些問(wèn)題如不及時(shí)解決，將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而土地復(fù)墾為破解這一難題提供了有效途徑。通過(guò)復(fù)墾，可以改善土壤理化性狀，提高土壤肥力，修復(fù)受損的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。一方面，可采取工程措施，如深松整地、客土改良等，改善土壤通透性，提高保水保肥能力；另一方面，可采取生物措施，合理輪作、增施有機(jī)肥，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量。通過(guò)綜合治理，可逐步修復(fù)土壤健康，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的土地基礎(chǔ)。同時(shí)，復(fù)墾還為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。復(fù)墾后的土地可因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，走綠色發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展注入新動(dòng)力。

1.3 保障糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定

保障糧食安全，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)人多地少的基本國(guó)情沒(méi)有改變，保障14億人的糧食安全任重道遠(yuǎn)。而設(shè)施農(nóng)業(yè)占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)也出現(xiàn)了設(shè)施蔬菜“非糧化”的現(xiàn)象。設(shè)施用地到期后，如能通過(guò)復(fù)墾重新開(kāi)發(fā)利用，無(wú)疑可以擴(kuò)大糧食生產(chǎn)面積，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。這對(duì)于鞏固提升糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全具有重要意義。同時(shí)，土地復(fù)墾還可帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民就地就近就業(yè)，分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，有利于緩解當(dāng)前農(nóng)村“空心化”問(wèn)題，培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。此外，土地復(fù)墾過(guò)程中，需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染，改善農(nóng)村人居環(huán)境，這對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展也大有裨益。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾面臨的挑戰(zhàn)

2.1 資金與技術(shù)瓶頸

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要大量資金投入。然而，當(dāng)前復(fù)墾資金來(lái)源渠道單一，主要依靠政府補(bǔ)助，難以滿足實(shí)際需求。尤其在財(cái)政資金緊張的情況下，復(fù)墾項(xiàng)目難以落地實(shí)施。同時(shí)，市場(chǎng)化、多元化的投融資機(jī)制尚未建立，社會(huì)資本參與度不高，也制約了復(fù)墾工作的推進(jìn)。資金瓶頸已成為土地復(fù)墾面臨的首要挑戰(zhàn)。此外，山區(qū)丘陵復(fù)雜的地形地貌條件，也給土地復(fù)墾帶來(lái)技術(shù)難題。這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重，傳統(tǒng)的復(fù)墾措施難以奏效。加之部分區(qū)域交通不便，大型機(jī)械難以進(jìn)入，復(fù)墾成本高昂。現(xiàn)有的土壤改良、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)還不夠成熟，適用性、可推廣性有待提高?？萍贾尾蛔?，使得復(fù)墾工作難以因地制宜開(kāi)展，實(shí)施效果難以保證。

2.2 法律法規(guī)與政策缺失

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地期限到期后如何退出？由誰(shuí)來(lái)組織實(shí)施復(fù)墾？復(fù)墾資金如何籌集使用？復(fù)墾后的土地如何管理利用？凡此種種，都需要法律法規(guī)和政策措施予以明確和規(guī)范。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)中，尚未對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。相關(guān)政策多是原則性、指導(dǎo)性的，可操作性不強(qiáng)。法律規(guī)范缺失，導(dǎo)致復(fù)墾工作缺乏剛性約束，責(zé)權(quán)劃分不清，監(jiān)管執(zhí)行不力。一些地方重上項(xiàng)目、輕管養(yǎng)護(hù)，致使復(fù)墾工程建設(shè)與后期管理脫節(jié)。有的工程偷工減料、粗制濫造，復(fù)墾質(zhì)量堪憂。同時(shí)，配套的優(yōu)惠扶持政策還不完善，針對(duì)性、有效性不夠，難以調(diào)動(dòng)各方參與復(fù)墾的積極性。如何通過(guò)法治化手段，厘清復(fù)墾主體、規(guī)范復(fù)墾行為、明晰各方責(zé)權(quán)，是一大需要破解的法律難題。

2.3 公眾意識(shí)與參與度低

推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾，單靠政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要社會(huì)公眾廣泛參與。然而，現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)土地復(fù)墾重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，參與的積極性和主動(dòng)性不高。部分農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響，認(rèn)為“寧撂荒、不改良”，不愿配合復(fù)墾改土工作。還有一些農(nóng)戶(hù)為圖眼前利益，不愿退出設(shè)施農(nóng)業(yè)、改變土地利用方式。公眾參與度低，使得復(fù)墾工作難以深入人心、取得實(shí)效。究其原因，一方面是宣傳推廣不到位。土地復(fù)墾涉及面廣、周期長(zhǎng)，需要全社會(huì)的理解和支持。但目前缺乏面向公眾的宣傳教育，政策解讀不夠，信息公開(kāi)不足，導(dǎo)致公眾對(duì)復(fù)墾認(rèn)識(shí)模糊、參與意愿不強(qiáng)。另一方面是利益保障機(jī)制不健全。土地復(fù)墾往往涉及農(nóng)戶(hù)切身利益，如補(bǔ)償安置、利益分配等。而這些問(wèn)題如處理不當(dāng)，將影響農(nóng)戶(hù)參與復(fù)墾的積極性。

2.4 生態(tài)恢復(fù)難度大

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期高強(qiáng)度利用，地力衰竭，環(huán)境污染嚴(yán)重，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。加之部分設(shè)施用地分布在生態(tài)脆弱區(qū)，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)抗干擾能力差，一旦退化將難以恢復(fù)。因此，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾不僅要恢復(fù)地力，還要修復(fù)生態(tài)，難度較大。以土壤修復(fù)為例，由于長(zhǎng)期濫用化肥農(nóng)藥，設(shè)施土壤板結(jié)、酸化、鹽漬化問(wèn)題突出。如何通過(guò)客土、改良等措施，快速改善土壤理化性狀，恢復(fù)地力，是一大難題。再如水生態(tài)修復(fù)，設(shè)施大棚阻隔了大氣降水，地表徑流減少，且廢水污染嚴(yán)重，須因地制宜開(kāi)展水系連通、污水處理等綜合治理。而生物多樣性恢復(fù)更是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要阻斷外來(lái)物種入侵，又要重建食物鏈、穩(wěn)定種群，切忌單一措施、急功近利。總之，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地生態(tài)恢復(fù)涉及土、水、氣、生等諸多要素，破壞嚴(yán)重、修復(fù)難度大，必須遵循自然規(guī)律，因地制宜、科學(xué)施策。

3 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾的策略

3.1 加大資金投入與技術(shù)研發(fā)

當(dāng)前，復(fù)墾資金投入不足，已成為制約復(fù)墾工作的“硬骨頭”。對(duì)此，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入力度?？稍O(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，為復(fù)墾工作提供穩(wěn)定的資金保障。同時(shí)，要優(yōu)化資金使用管理，提高資金使用效率，把有限的資金用在刀刃上，而盤(pán)活存量資金、拓寬投融資渠道，則需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用[1]?？蓜?chuàng)新投融資模式，采取政府和社會(huì)資本合作等方式，撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入復(fù)墾領(lǐng)域。對(duì)復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施貼息貸款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)針對(duì)性金融產(chǎn)品，為復(fù)墾項(xiàng)目提供融資支持。同時(shí)，要加強(qiáng)復(fù)墾關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)?？山a(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮高校、科研院所的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)復(fù)墾技術(shù)研究。圍繞土壤修復(fù)、農(nóng)田水利、生態(tài)重建等方面，加強(qiáng)實(shí)用性、應(yīng)用性技術(shù)研發(fā)，破解復(fù)墾技術(shù)難題[2]。建立健全技術(shù)推廣體系，組織開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高復(fù)墾從業(yè)人員的技術(shù)水平。通過(guò)典型案例示范、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等方式，加快先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用，為復(fù)墾工作提供有力的技術(shù)支撐。

3.2 完善法律法規(guī)與政策體系

當(dāng)前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理還存在法律空白，復(fù)墾工作缺乏有力的制度保障。對(duì)此，要加快相關(guān)立法進(jìn)程，盡快制定出臺(tái)《設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理?xiàng)l例》等法規(guī)制度，從法律層面明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地準(zhǔn)入、使用、退出等各環(huán)節(jié)要求，依法依規(guī)推進(jìn)復(fù)墾工作。同時(shí)，要制定復(fù)墾工作的配套政策，進(jìn)一步細(xì)化復(fù)墾規(guī)劃、復(fù)墾方案編制、工程設(shè)計(jì)施工、驗(yàn)收管護(hù)、考核獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)，做到有法可依、有章可循。

建立部門(mén)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的復(fù)墾管理體系，形成工作合力。在此基礎(chǔ)上，還要健全激勵(lì)約束機(jī)制，制定獎(jiǎng)懲并舉的考核辦法[3]。比如，將復(fù)墾任務(wù)完成情況納入績(jī)效考核，與干部政績(jī)掛鉤，激發(fā)地方政府抓復(fù)墾的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)成效顯著的地區(qū)和單位，在資金、項(xiàng)目等方面給予傾斜支持；對(duì)不作為、亂作為的地區(qū)和單位，則要加大問(wèn)責(zé)力度，讓失職者付出應(yīng)有代價(jià)。總之，要以法治思維和法治方式推進(jìn)復(fù)墾工作，運(yùn)用法治力量破解復(fù)墾難題，為土地復(fù)墾工作營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

3.3 提升公眾意識(shí)與參與度

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界廣泛參與。提升公眾意識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，是推進(jìn)復(fù)墾工作的重要基礎(chǔ)。一方面，要加大宣傳教育力度，提高全民節(jié)約集約用地意識(shí)。可通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳土地復(fù)墾的重要意義，普及復(fù)墾知識(shí)，傳播典型經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持復(fù)墾工作的濃厚氛圍。創(chuàng)新宣傳方式，借助新媒體傳播優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，擴(kuò)大宣傳覆蓋面和影響力[4]。如通過(guò)微博、微信推送權(quán)威信息，引導(dǎo)網(wǎng)民關(guān)注參與。另一方面，要搭建多元參與平臺(tái)，暢通公眾參與渠道。積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民合作社、志愿者組織等參與復(fù)墾，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，形成工作合力。建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾共同參與的復(fù)墾管理機(jī)制，吸納各方代表參與決策、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。建立公眾監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)公開(kāi)復(fù)墾項(xiàng)目信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督[5]。廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)建議，特別是要維護(hù)利益相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民群眾根本利益。只有堅(jiān)持開(kāi)門(mén)復(fù)墾，讓公眾參與貫穿復(fù)墾工作全過(guò)程，才能匯聚起土地復(fù)墾的磅礴力量。

3.4 科學(xué)規(guī)劃與實(shí)施生態(tài)修復(fù)

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾，關(guān)鍵要在“科學(xué)規(guī)劃”和“精準(zhǔn)施策”上下功夫。制定科學(xué)的復(fù)墾規(guī)劃，是復(fù)墾工作的首要前提。要遵循尊重自然、順應(yīng)自然的理念，因地制宜確定復(fù)墾模式，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林，將損毀的耕地盡快修復(fù)并恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。同時(shí)，要充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，優(yōu)化國(guó)土空間格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)融合發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，突出精準(zhǔn)治理、科學(xué)修復(fù)。針對(duì)不同地塊的土壤、水文、氣候等具體情況，分類(lèi)施策、精準(zhǔn)發(fā)力。比如，針對(duì)土壤板結(jié)、肥力低下的地塊，因地制宜采取深松、客土、培肥等綜合措施；針對(duì)地下水位下降的地塊，要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，完善灌排體系，配套節(jié)水設(shè)施；針對(duì)生物多樣性喪失的地塊，則要加強(qiáng)生物監(jiān)測(cè)，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展生物多樣性就地保護(hù)、遷地保護(hù)、易地保護(hù)。要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理[6]。此外，還要加強(qiáng)后期管護(hù)，建立健全管護(hù)機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格管護(hù)考核，做到建管并重，確保復(fù)墾效果。要加強(qiáng)復(fù)墾工程質(zhì)量監(jiān)管，建立復(fù)墾工程檔案，定期開(kāi)展跟蹤評(píng)估，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，切實(shí)鞏固提升復(fù)墾成果，真正實(shí)現(xiàn)損毀耕地“應(yīng)復(fù)盡復(fù)、應(yīng)治盡治”。

4 結(jié)語(yǔ)

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到期后的土地復(fù)墾是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源永續(xù)利用的重要舉措，對(duì)保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。各地應(yīng)高度重視這項(xiàng)工作，采取有力措施加以推進(jìn)。要加大政策支持力度，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，完善法規(guī)制度，創(chuàng)新體制機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與的積極性。要堅(jiān)持因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，久久為功，持續(xù)用力推進(jìn)生態(tài)修復(fù)，切實(shí)提高復(fù)墾質(zhì)量和效率。相信通過(guò)各方共同努力，一定能開(kāi)創(chuàng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾工作新局面，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)

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