農村反腐的新“工具”

村干部腐敗是近兩年的熱門話題。

據中央紀委國家監委網站信息，2025年第一季度，全國紀檢監察機關共立案22萬件，其中立案現任或原任村黨支部書記、村委會主任1.9萬人。這一數字一經公開就引發了公眾熱議。

4月末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了新修訂的《農村基層干部廉潔履行職責規定》（以下簡稱《規定》）。該規定的試行版于2011年頒布施行，中央紀委國家監委法規室負責人指出，隨著全面從嚴治黨形勢任務和農村基層干部隊伍狀況的發展變化，黨中央決定對《規定》進行修改完善。

“對比試行《規定》，新的《規定》能夠順應當前黨風廉政建設的新趨勢、新問題、新變化。”吉林大學行政學院教授王立峰對《中國新聞周刊》指出，《規定》可以說是治理農村基層干部“微腐敗”的制度利劍，是基層制度反腐的重要依據。

需要強有力的制度支持

事實上，自2024年以來，有關村干部的立案和處分數據就持續受到關注。根據中央紀委國家監委披露的數據，2024年，全國紀檢監察機關立案87.7萬件，其中現任或原任村黨支部書記、村委會主任10.4萬人；全國紀檢監察機關處分88.9萬人，其中農村、企業等其他人員61.3萬人。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學廉政研究中心首席專家，他對《中國新聞周刊》說，2024年是黨的十八大以來全國紀檢監察機關立案和處分最多的一年，同樣也是各項數據大幅增長的一年，“其中，增長幅度最大的就來自農村”。

在此背景下，農村反腐需要強有力的制度支持，而原有的試行《規定》已經不適應當前的形勢。

中國政法大學紀檢監察政治與公共管理學院副院長、教授李莉指出，試行《規定》是在2011年頒布施行的，距今已有14年，“這段時間里，無論是黨的中心工作、農村的治理現狀，還是反腐敗工作推進的情況，各方面都發生了非常大的變化，因此需要依據實踐的變化，修訂相關政策法規”。

王立峰指出，黨的十八大以來全面從嚴治黨向縱深發展，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，腐敗治理形勢發生改變，“但一些基層性腐敗仍然存在，全面從嚴治黨需要向基層不斷延伸，深挖群眾身邊的腐敗問題”。

黨的二十大以來，全國紀委監委機關一直在強調管好基層“小微權力”、治理“微腐敗”。2024年，中央紀委國家監委在全國范圍內啟動群眾身邊不正之風和腐敗問題集中整治，嚴查“蠅貪蟻腐”。今年1月6日至8日，二十屆中央紀委四次全會在北京舉行，全會部署了2025年反腐敗斗爭的新任務，其中就包括“持續推動全面從嚴治黨向群眾身邊延伸，深化整治群眾身邊不正之風和腐敗問題”，并強調“聚焦縣以下這一關鍵環節、薄弱環節持續抓下去”。

李莉認為，修訂后的《規定》既對黨的中心工作進行全面回應，也契合了二十屆中央紀委四次全會今年的工作重心，“會對今年反腐工作的落實起到政策引導的作用”。

更進一步看，李莉說，《規定》的修訂是服務于深入推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，盡管是基于農村干部監督這個小切口，但其實是面向整個基層治理，以基層治理現代化助推中國式現代化。

兩大重要修訂

農村基層干部究竟包括哪些群體？這一問題關乎《規定》的適用范圍，也是本次《規定》修訂的重要內容。

在2011年版的試行《規定》中，適用對象和參照執行對象規定為兩類，一類是鄉鎮黨委和政府領導班子成員、人大主席團負責人以及鄉鎮其他干部，基層站所負責人以及其他人員；另一類是村（社區）黨組織（含黨委、黨總支、支部）領導班子成員、村（居）民委員會成員，農村集體經濟組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領導班子成員、農村集體經濟組織負責人，村民小組負責人。

而在2025年修訂印發的《規定》中，農村基層干部所涉的群體有所擴大，適用對象進一步細化完善。比如，村務監督委員會、其他形式的村務監督機構成員、駐村第一書記、工作隊員等被納入范圍，農村集體經濟組織理事會成員、監事會成員或者監事、主要經營管理人員等也被納入適用范圍。另外，農村集體經濟組織的街道、社區等相關管理人員也作為參照適用對象。

“《規定》適用范圍的修改，是要解決對農村公權力主體的精準識別和應納盡納的問題。”王立峰認為，舊版《規定》主要針對農村“兩委”成員，但近年來的駐村幫扶主體、集體經濟組織經營者等未被明確約束，導致有些成員以“非干部”身份鉆空子，逃避監管。他指出，明確適用范圍能夠更好地對農村基層新出現的腐敗風險點進行查漏補缺，不放過一個腐敗分子。

袁柏順則指出，《規定》適用范圍之所以需要細化完善，既有制度變化的原因，也有政策原因。“比如村務監督委員會，原本在很多地方是虛化的，現在實化了，擔負了更多行政管理的職責，那么就需要納入適用范圍了。”再以駐村第一書記為例，為落實精準扶貧，2015年全國層面部署選派優秀干部到村任第一書記，2021年中辦印發意見，明確向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊。“如果按照之前的試用《規定》，駐村第一書記就沒有被劃入農村基層干部，因此《規定》需要完善。”

李莉在調研中發現，“在一些沿海發達地區，城鎮化快速推進，傳統形式上的農村已經沒有了，村民都上樓成為居民了，但村集體經濟還保留著，還在創收，還有董事會、監事會，那么管理者的身份怎么識別？需要有一個新的《規定》作為現在執法中對象識別的依據”。

李莉說，“三資”領域是農村基層干部的腐敗多發地帶，并且“三資”領域一旦監管出問題，風險極大，尤其是在東部沿海地區，一個村干部可能管理著上千萬甚至上億的資產，“有一些村子可能拆了，用地皮建了寫字樓去出租，每年有大量收益，但是在管理中會出現很多確權問題，法律法規的適用性也會非常復雜”。她認為，《規定》對于適用范圍的修改十分重要且及時。

本次《規定》修訂的另一個重點，是對農村基層干部廉潔履職行為規范做了調整和完善。

具體來看，《規定》按照黨中央關于“三農”工作的決策部署，對相關行為規范的領域進行分類，分為強農惠農富農補貼資金發放、農村集體“三資”管理、鄉村建設項目管理、村級組織選舉等8個方面，同時列項細化“負面清單”。

在袁柏順看來，基層反腐敗工作已經總結出越來越多規律性的內容，因此《規定》也與時俱進地對此作了歸納和分類。

“《規定》列出的8個方面農村基層干部廉潔履職行為規范，在農村一線工作的人一看就明白，每一項都和農村治理緊密相關，具有針對性和時效性。”李莉說，自己在縣、鄉鎮、村調研時發現，有的執法者認為法律法規在執行時較為抽象。而《規定》通過列項細化“負面清單”，清晰列出農村基層干部廉潔履職行為規范，“這樣具體的指引很接地氣，更容易被基層管理人員領會，能夠提高執行的準確性”。

需要系統出招

多位專家指出，治理農村基層干部腐敗需要系統出招，對此《規定》有所回應。

中央紀委國家監委法規室負責人在答記者問時指出，新修訂的《規定》對黨的十八大以來加強農村基層干部管理監督的實踐做法進行系統總結，從5個方面予以細化完善。

王立峰認為，《規定》在監督管理方面，細化了監督手段，直面了農村基層治理中的制度漏洞和監管盲區。“一是體現在財力監管方面，設計了聯審聯簽制度、代理記賬制度、工程招標硬約束等三重保障機制；二是強化科技賦能，大數據比對惠民款項和村務公開平臺建設；三是構建全域覆蓋的監督網絡，把縣、鄉、村都納入監督領域，改變以往的‘上面管不到、下面不敢管’的監管局面。”

在治理農村基層干部腐敗的幾種監督手段中，科技手段尤其受到關注。

《規定》第十七條提出，“各級黨委和政府應當加強基層監督信息化建設，結合實際建立或者運用信息化平臺監督基層公權力，監管農村集體資金資產資源，暢通檢舉舉報渠道”。

李莉從2018年開始關注福建省福州市的惠民資金網平臺建設，這是一個運用大數據技術構建的監督平臺，村民可以自行查詢惠農資金發放情況。“國家每年下放到農村的補貼是一筆很大的資金，全都是國家財政專項轉移支付，這么大一筆資金如果監管不力，會給國家帶來很大損失。如果僅僅依靠紀委一個村一個村地核實，不現實，這時就很適合用數字化手段賦能資金監管。”據李莉調研，如今這類平臺已經逐漸在全國全面開花。

“在農村基層，我認為公開勝于監督，因為最好的監督實際上來自人民群眾。”袁柏順說，相比2011年的版本，新修訂的《規定》對于 “公開”有了更多篇幅，例如第十六條提出“縣級黨委和政府應當制訂農村公開事項目錄，規范和細化公開內容、公開時間、公開程序、公開形式”，未來還應該進一步借用信息化平臺加大公開的力度，“不能只是在公開欄上貼幾張紙，寫一些籠統的內容，而是要用科技賦能，讓公開的范圍更廣、公開的形式更接近群眾，讓人民群眾能夠充分參與進來”。

接下來，如何更好地治理農村基層干部的“微腐敗”？王立峰認為，首先應該繼續完善和優化村級“小微權力”清單制度建設，規范村干部的“小微權力”。

“雖然村干部過度集中的權力不是農村‘微腐敗’發生的必要條件，卻是腐敗發生的充分條件。村干部擁有一定的權力是其能夠開展工作的重要前提，他們擁有的‘小微權力’應當為村集體社會謀福利，這就需要進一步完善村級‘小微權力’清單制度，規范村干部的權力范圍。”因此，王立峰認為《規定》也要適時根據情況的變化進行調整和修改。

此外，王立峰認為，還應加強村級監督制度同巡察制度的銜接配合，發揮立體監督體系的整體性效能。他指出，在“監察下鄉”的時代背景下，巡察制度進入農村社會已經是一種常態，不少農村“微腐敗”是通過巡察監督形式獲得腐敗線索的。不過，“當下村級監督制度同巡察制度之間的關系尚未明確”。

王立峰還指出，治理農村“微腐敗”應該提升村民參與鄉村民主治理的能力，清除“微腐敗”存在的社會土壤。一方面，可以進一步提升村民的民主參與意識；另一方面，應完善村民參與鄉村民主治理的機制，“農村的項目開發建設、人居環境治理等公共問題，不能僅由村‘兩委’人員內部決定，而應當保證村民的知情權、參與權，通過優化村民議事會、村級聽證會、民主懇談會等機制，讓村民參與決策”。