以“走出去” 引領新時代我國對外開放戰略

一、開放優勢是對外開放戰略的基礎

（一）比較優勢和開放優勢的概念

當一個國家生產某種產品比另一個國家生產該產品的成本更低時，則該國在這種產品上具有比較優勢。比較優勢是國際經濟學非常重要的概念，也是國際分工合作的基礎。國際分工合作理論認為，一國應該專注于本國具有比較優勢的產品生產或生產環節；而當各國都專注于本國具有比較優勢的產品生產，并相互交換各自比較優勢的產品，則會形成高效的國際分工關系，各國生產效率和消費者福利都能達到最大化。

我國的開放型經濟優勢，是與國際經濟學中比較優勢有關但具自身特色的一個較為寬泛的概念。開放型經濟優勢是在開放經濟條件下，由我國資源要素等開放基本條件所決定的，在某些商品、服務、產業或在其他開放經濟方面表現的國際競爭力。從微觀表現看，開放優勢除表現為商品、服務、產業等以價格為基礎的競爭力，還表現在質量、性能等方面。從宏觀表現看，開放優勢表現在全球生產布局、全球資源配置、國際規則影響力等方面。從開放優勢形成原因看，它是由一國開放的基本條件所決定的，如要素稟賦等，也與市場規模、應用場景、制度體制等因素有關。從開放優勢變化看，我國不同發展階段的開放優勢是動態漸次變化的，隨著新優勢的出現，一些原有的優勢不復存在甚至變為劣勢。

在現實的開放經濟中，比較優勢是一國參與國際分工交換的基礎。從經驗看，一國若發揮比較優勢參與對外開放，通常能取得較好效果，實現產業發展、經濟增長、就業增加、福利提升等；若大多數國家都能發揮比較優勢，全球分工高效，全球經濟一體化進程也能順利推進。反之，如果一國沒有發揮比較優勢甚至是逆比較優勢，則不但不能獲得開放利益，而且會喪失發展機遇。

（二）正確的開放戰略才能充分發揮開放優勢

將潛在的比較優勢轉換為現實的比較優勢，關鍵在于正確的對外開放戰略及其政策組合。對外開放戰略是一國以自身條件、要素稟賦等開放優勢為基礎，綜合考慮當時的國內外環境，所制定的關于該國對外開放的總體安排。對外開放戰略是對外開放的頂層設計，需要回答是否開放、怎樣開放、開放什么、對誰開放、開放目標等一系列關于開放的重大問題。開放戰略確定后，需要一系列的開放政策和措施落實戰略，構成開放的政策體系。由于一國的自身優勢和內外環境變化，開放戰略需要動態調整。例如，我國改革開放初期的“出口導向”開放戰略，主要是抓住經濟全球化和發達國家產業轉移的重大國際機遇，積極參與國際分工，促進具有比較優勢的勞動密集型產品出口，進口不具優勢的資本技術密集型產品，并通過開放提高國內積累率實現工業化。在“出口導向”戰略確定后，我國制定了一系列服務戰略的政策組合。例如，制定加工貿易政策，鼓勵外向型勞動密集型產業發展；積極引人外資和先進技術設備，承接全球勞動密集型產業和工序轉移；實行匯率雙軌制，低估人民幣匯率；設立保稅區、出口加工區和經濟開發區等開放平臺；積極加入世界貿易組織（WTO），融入全球市場等。

還要看到，一國的開放戰略是動態調整的，既不應超前也不應滯后于現階段開放優勢的變化。超前是指選擇了未來才可能具備的開放優勢的開放戰略，將大多數資源配置到未來優勢領域，而不注重發揮現階段的開放優勢。如20世紀中期拉美國家實行“進口替代”戰略時，放棄了勞動密集比較優勢而選擇了資本密集比較優勢，因而沒有取得開放收益。滯后是指比較優勢變化后，沒有及時放棄利用過去的比較優勢的開放戰略，仍支持已失去的比較優勢的外向型產業。這不但不利于發揮新的優勢，而且也保持不住過去的優勢，最終會喪失比較利益和開放優勢。

二、新時代我國對外開放新優勢發生了重要變化

（一）新時代我國開放優勢條件加快升級

開放資源條件是開放優勢的基礎。改革開放以來，我國開放資源條件不斷向中高端方向升級，特別是最近十余年進入經濟發展新時代新階段后，我國開放資源條件變化更為明顯，傳統優勢條件和新優勢條件相互疊加，具備更高水平參與國際分工的能力。這要求我國及時調整開放戰略，充分發揮新的開放潛力優勢，形成對外開放新優勢。

狹義的開放優勢主要指由生產要素稟賦結構變化形成的比較優勢。新時代我國生產要素稟賦變化主要體現在，技術、人才等中高端要素相對于中低端要素稟賦豐度上升，導致我國在資本、技術、知識密集型產品、環節和服務的比較優勢增加。從2010年到 2023年間，我國主要生產要素變化情況表明（表1），增長最快的是技術（以專利授權量衡量），其次是資本（以資本形成衡量），再次是人才（以大學畢業生數量衡量）；相比之下，土地供應增長較慢（以城市建設用地面積衡量），而勞動力規模還出現了下降。顯然，過去十余年我國中高端生產要素增長明顯增加，不但為國內轉變經濟增長方式、提高科技創新在經濟發展中的作用提供了可能，而且也提升了我國的比較優勢。

我國廣義的開放優勢變化更為顯著，可以分為需求側、供給側、開放側、制度側。

從需求側看，一是我國是全球最大和結構升級最快的市場之一，對全球貿易進口以及市場尋求型直接投資都有很大的吸引力。超大規模市場也是我國參與和影響國際經貿規則的重要籌碼。二是新技術等應用場景豐富。我國幅員遼闊、人口眾多，地區差異巨大，消費結構、習慣和模式有很大不同，傳統模式對新模式阻礙較小。因此新技術、新商業模式等在我國有廣闊豐富的應用場景，在新一輪科技創新和產業變革中成為關鍵優勢，吸引全球科技資源、開展全球科技創新合作、發展高新戰略產業的能力顯著增強。近年來，高鐵、新能源汽車、智能駕駛、機器人、移動支付等新技術新模式，受益于我國廣泛的應用場景而得以迅速發展。

從供給側看，一是我國具備完整的工業體系，有過去40多年大規模制造積累的生產技術、生產管理等經驗。在生產要素和比較優勢升級后，這些經驗不但有助于出口結構升級，而且也有利于境外投資和技術出口。二是我國的教育和科技能力持續提升，2023年我國全社會研發強度達到 2.65% ，已接近發達經濟體 3% 的水平。近年來，我國發表的科技熱點論文數也超越美國而位居世界第一?？紤]到我國人力資源費用較低，我國實際的創新優勢更大，有利于國內研發機構“走出去”參與全球研發創新。三是我國地區發展差異大，區域之間具有不同的比較優勢，有條件形成內部分工，成為經濟內循環和發展韌性的基礎。例如，東部沿海地區由于綜合成本升高而導致勞動密集型優勢逐漸失去后，這些勞動密集型產業可以轉移到成本較低的中西部地區。

從制度側看，一是我國具有獨特的制度優勢。我國實行社會主義市場經濟體制，有效市場、有為政府的相互結合是改革開放以來我國經濟成功發展的基本制度保障。在發展戰略制定和實施方面，我國有一套完整的機制保障，實施效果顯著。二是擴大開放是我國長期堅持的基本國策。改革開放以來，我國不斷加大開放力度、豐富完善開放措施，并探索符合我國發展階段性特征的開放制度安排。例如，在21世紀初，我國為吸引外資加快國內工業化進程，采取了“高關稅 + 鼓勵外資”“瀑布式關稅結構”等政策組合。當前，我國已由商品和要素流動型開放進人制度型開放的新階段，在堅持體制特色的基礎上，分階段分區域對標發達國家更高水平的經貿規則和制度。近年來，在逆全球化不斷升溫的背景下，我國對外開放的大門越開越大，使我國具備發揮新開放優勢的制度前提。

從開放側看，我國持續擴大開放為提高國際分工地位打下良好的基礎。一是我國全球經濟影響力日益增大。截至2023年，我國連續7年成為全球貨物貿易最大的國家，連續12年保持境外直接投資全球前3位；我國還連續多年是全球利用外資最多的發展中國家，在部分年度成為全球利用外資最多的國家。更重要的是，我國對外貿易和雙向投資規模擴大及結構升級，在全球產業鏈供應鏈創新鏈和資本流動中的地位和影響力逐漸增強，對國際經貿規則的話語權也不斷增加。這不但大大增強了其他國家與我國深化經貿合作的吸引力，而且其他國家若與我國經貿“脫鉤斷鏈”也面臨很高的成本。二是共建“一帶一路”取得重大進展?！耙粠б宦贰背h提出十余年來，我國與共建國家在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等“五通”方面積極推進，以東盟、中亞、中東歐等方向為重點，“六廊六路多國多港”建設成效顯著，部分共建國家的交通、能源等基礎設施水平明顯提升，破除了制約這些國家工業化發展的關鍵因素，為我國未來深化與共建國家經貿合作、企業加快“走出去”、拓展全球生產網絡奠定了重要基礎。三是我國企業國際化經營能力上升。隨著我國要素稟賦、比較優勢升級，我國技術、管理等中高端要素不斷積累，企業國際化經營能力逐漸提升，越來越多的產品由本國生產轉向境外生產，我國的跨國公司也開始涌現。2015年以后，我國境外投資規模整體上超過利用外資規模（見圖1），逐步進人了全球生產布局的新階段。

（二）開放優勢的變化要求我國開放戰略調整升級

1．大國參與國際分工一般經歷三個階段

從英國、美國、德國、日本、韓國等主要大國包括追趕型國家成功的開放經驗看，大多漸次經歷了以貿易為主、以投資為主、以產業價值鏈為主參與全球分工的三個階段。這三個階段是開放優勢不斷升級、全球分工位勢不斷躍升的過程。

在以貿易為主的階段，一國利用本國要素生產制造并出口，表現為貨物貿易迅速增長及全球占比較高。其中，發展中國家在發展的早期階段，缺乏資本、技術等高端要素，比較優勢主要體現為勞動和資源密集型產業。在這個時期，成功的發展中國家積極利用外資，承接產業轉移并發展“兩頭在外”的加工貿易，本國的勞動力、資源等在本國境內通過出口方式融入國際分工體系。但這些發展中國家位于全球分工體系的低端，是國際規則、國際分工、國際價格的接受者。

在以對外投資為主的階段，一國開始在境外投資生產制造、布局全球生產網絡，表現為企業境外投資加快，本國的跨國公司大量涌現。在這個階段，一國將本國的資本、技術等優勢要素與境外東道國土地、勞動力等要素相結合，在境外生產制造并向全球出口，既降低了跨國公司的生產成本，跨國公司也獲得了更高的增值和利潤。境外投資將一國制造過程擴展到境外，不但要求企業具有相對于東道國的資金、技術等中高端要素，而且也要求企業有較強的國際化經營能力，開始在全球更廣的范圍內配置資源，是比貿易方式更高端的參與國際分工的形式。

在以產業鏈為主的階段，一國跨國公司大量出現后，一些位于頭部的跨國公司既很少在本國生產及開展直接貿易，也很少在海外投資組織生產，而是通過對產業鏈供應鏈關鍵環節的掌控力，以制造外包或境外采購等方式，將制造鏈條分解到其他國家，組織全球化生產，其產品在全球范圍內銷售。美國蘋果公司就是這類企業的典型代表，傳統的國際貿易和國際投資都不能準確刻畫這類國際分工的模式。這些跨國公司優勢集中在高端服務業，既包括與創新有關的研發服務業，也包括品牌管理、銷售渠道建設、供應鏈管理以及融資、物流等生產性服務業，構建了本國企業主導的、全球布局完整的生態系統。這些跨國公司對全球生產組織、物流運輸、融資安排、價格確定、利潤分配等重要環節，具有重要影響力甚至是決定權，位于全球產業鏈最高端，也是國際貿易鏈條中增值和利潤最高的部分。這些跨國公司的形成，背后需要國家綜合實力予以支撐，包括科技實力、現代服務業發展水平、全球經貿規則影響力等。一國在這個階段，對全球資源配置能力更高，在國際分工中處于最高級。目前只有美國等少數國家具備依靠產業鏈主導國際分工的能力。

以上國際分工的三個階段，與國際環境變化特別是經濟全球化過程密切相關。在上一輪經濟全球化過程中，一方面在冷戰結束后，和平與發展成為世界的主題，很多原計劃經濟國家和發展中國家開始向市場導向的發展模式轉型，加快經濟開放，全球貿易和投資壁壘下降，以WTO為代表的貿易多邊主義盛行；另一方面，以信息和通訊技術、航運技術為代表的科技進步，降低了通訊和航運成本，使在全球范圍內組織大規模生產成為可能，國際分工越來越精細化，各國更好發揮比較優勢，國際分工效率提升，出現了更高層次的國際分工模式。

2．“走出去”應成為新時代我國開放新戰略的重要引領

我國新時代具備新開放優勢，需要制定新的對外開放戰略，以推動我國形成對外開放新格局，參與更高層次的國際分工。按照對外開放理論和大國對外開放經驗，現階段我國整體上應該由過去以貿易為主的開放階段，進人到以境外投資為主的新開放階段，也就是境外投資應成為新時代我國開放新戰略的重要引領。

新時代境外投資引領的對外開放有一些基本特征。一是從對外貿易和投資關系看，在一段時間內，境外投資增速不但高于利用外資增速，而且也會高于對外貿易增速，境外投資和全球生產布局成為我國對外開放最突出的特征。二是從合作對象看，發展中國家在我國對外合作的重要性不斷上升，將形成與發達國家和發展中國家合作并重的開放合作格局。但兩類合作模式不同，前者是基于相似要素稟賦的水平分工關系，后者是基于差異要素稟賦的垂直分工關系。三是從開放區域看，東部沿海地區出口結構升級，資本技術知識密集型的產品和服務出口比重提高，而勞動資源密集型出口產業加快向外轉移，企業境外投資加速，全球化經營的跨國公司越來越多。其中以北上廣深為代表的一線國際化城市，集聚全球要素、服務全球市場的能力持續提升，打造國際經濟樞紐，開始具備以產業鏈為主參與國際分工的條件。相比之下，廣大中西部地區承接我國東部地區的勞動資源密集型出口產業，貿易發展仍是這些地區對外開放的主要特征。四是從全球分工看，我國開始在境外主動利用其他國家資源，全球資源配置能力提升，構建以我國為中心的全球生產銷售網絡，對全球經貿規則也有越來越強的影響力，國際分工位勢加快邁向中高端。

三、內外部環境變化要求我國加快“走出去”進程

當前，以加快“走出去”引領更高水平對外開放，既是順應國內要素稟賦升級的客觀需要，也是應對世界百年未有之大變局外部變化的必然要求。

（一）國際環境變化

第一，新一輪國際產業轉移趨勢逐漸顯現，發展中國家成為承接產業轉移的重點。歷史上全球出現過幾輪大規模產業轉移，美國、德國、日本、韓國、中國等相繼成為前幾輪產業轉移的主要承接地，并帶動了這些經濟體的開放發展。前兒輪產業轉移也是境外投資加速的過程，那些具備境外投資優勢且抓住產業轉移機遇的國家，在全球產業布局方面占據先機，開放能級，對全球資源配置能力和國際分工地位都上了一個新臺階。近年來，新一輪全球產業轉移趨勢開始顯現，這次產業轉移由政治、經濟、科技等多重因素造成，轉移的原因、過程和特征比前幾輪產業轉移更為復雜。近年來，國際格局對比持續變化，南方國家加速崛起，以越南、印度為代表的東南亞、南亞板塊成為全球經濟增速最快的板塊。這些國家的勞動力資源優勢疊加市場規模優勢，加之鼓勵外資流入的政策，已成為新一輪承接全球產業轉移的主要地區，我國向這些國家境外投資和產業轉移的速度也逐漸加快。美國等西方國家出于爭奪未來產業制高點、應對制造業空心化、維護產業安全等考慮，近年來也加大產業政策力度促進制造業回流，例如美國通過芯片法案對在美國投資芯片的制造業企業給予高額補貼。顯然，新一輪國際制造業轉移呈現出主要大國競相吸引外資的新特征。我國企業應順應全球產業轉移變化趨勢，加快境外投資進程。

第二，大國博弈加劇、我國與發達國家競爭加劇，造成我國出口增長的空間有限。長期以來，貿易是我國發揮比較優勢、參與國際分工合作的最重要方式。但近年來，我國開放的外部環境發生了很大變化，貿易規模由過去的高速增長轉為中低速增長。一方面，自 2018年開始，美國對我國貿易戰、科技戰、規則戰等不斷升級，并與西方國家構建遏華聯盟，對我國采取“脫鉤斷鏈”“小院高墻”等政策組合，擾亂我國的全球供應鏈，增加在華生產制造風險，打壓經濟信心和預期，對我國出口造成較大的負面影響。特別是供應鏈較長、對美西方零部件依賴較高的電子信息、通訊等產品所受影響更大，導致我國出口升級空間被壓縮。近年來，部分在華跨國公司采取“中國 +1 ”戰略，原有產能開始從我國外遷。另一方面，我國與發達國家經濟和產業競爭性增強、互補性減弱，我國出口升級對發達國家傳統優勢產業造成沖擊，導致一些發達國家也加強對我國貿易限制。在出口受到抑制的情況下，我國需要轉變參與國際分工合作方式，而境外投資替代出口是其中非常重要的方式。

第三，全球經濟日益分化為兩套分工體系，我國推動的國際分工體系正在穩步推進。在經濟逆全球化和大國博弈等大背景下，很多國家和企業將安全優先取代效率優先目標，導致過去高效運作的全球一體化國際分工體系，日益演變為低效運作的兩套國際分工體系，即由美國等西方國家主導的分工體系和以我國推動的分工體系。這兩套分工體系有可能長期存在并相互競爭。一方面，美國等西方國家主導的分工體系是基于“共同價值觀”，主要由美國及其西方盟友和部分發展中國家組成，以反映這些國家經濟利益的國際經貿規則為基礎形成的。該分工體系主導者具有技術、網絡、供應鏈等中高端要素優勢，在全球分工地位較高，但“小圈子”排他性、特別是“去中國化”特征明顯，正在構建以友岸、近岸、回岸制造為特征的分工體系。另一方面，由我國積極推動的國際分工體系正在形成。這是由廣大發展中國家組成，以符合發展中國家發展階段要求和承受能力的經貿規則為基礎，能充分發揮各國優勢，符合全球化方向且開放包容的國際分工體系。在該分工體系中，我國具有資金、技術和規模等優勢，在分工合作中具有關鍵作用。境外投資是我國推動國際分工體系非常重要的一種方式，不但能夠形成由廣大發展中國家共同參與、產業鏈緊密分工的跨國生產網絡，而且還能更好帶動發展中國家本地經濟發展。

第四，新一輪科技革命使生產小型化成為可能，加快推動境外投資。近年來，新一輪科技革命和產業變革加快演進，一些新技術開始應用，新產業新模式新業態等不斷涌現，出現了生產的本地化碎片化趨勢。例如，智能化自動化設備和技術使生產制造小型化快速化成為可能，可以根據消費者需求靈活生產；隨著越來越多的貿易平臺出現，小規模生產者具有直接出口渠道。這些變化將可能引發全球生產制造和產業鏈供應鏈布局的調整，一些原來在全球大規模分工體系下被邊緣化的國家，有條件承接以本土化生產和銷售為目標的產業轉移，也為我國境外投資創造出新的機遇。

（二）國內形勢變化

第一，國內要素稟賦向上升級變化，使我國具備加快“走出去”的基本條件。國際直接投資理論認為，境外投資的基礎來源于投資國的所有權等優勢，即投資國具有東道國短缺的技術、管理、資金等。隨著我國要素稟賦、比較優勢的升級和打造全球制造基地積累的經驗，我國在技術、管理、供應鏈管理、營銷渠道、品牌建設等方面，相對于發展中國家的優勢越來越明顯，我國企業也具備在全球直接投資市場上，與歐美跨國公司相互競爭并取得競爭優勢的潛力。

第二，國內過去積累的開放優勢，通過“走出去”才能得到鞏固和提升。在國內勞動力等綜合成本上升后，我國勞動和資源密集型產業比較優勢減少，相關產業出口逐漸下降。但若我國出口優勢企業將產能轉移到境外，可以將資金、技術、管理等優勢和東道國的勞動力、資源優勢跨境結合，提升對境外資源配置能力，使我國企業重新在東道國獲得新的競爭優勢。因此，境外投資是保持和強化我國開放優勢的重要選擇。

第三，我國儲蓄率較高，可通過加快境外投資促進宏觀經濟穩定。長期以來，受消費動力不足等因素影響，我國儲蓄率一直較高，通常以擴大國內投資或促進出口的方式保持短期宏觀經濟穩定。但擴大國內投資會增加產能，容易加劇未來宏觀經濟不平衡；擴大出口則容易引發更多的經貿摩擦。并且這兩種彌補總需求不足缺口的方式，還會導致國內企業競爭“內卷”加劇，國內生產價格和出口價格指數近年來已連續走低。相比之下，通過境外投資方式，可將一部分國內儲蓄轉化為境外投資，有助于將國內產能轉化為我國企業有控制權的境外產能，將直接出口轉化為我國境外企業的間接出口，同時境外投資還會拉動一部分我國設備、零部件等出口。因此，境外投資也是穩定宏觀經濟的一種重要方式。

（三）現階段我國“走出去”面臨的主要問題

第一，發展中國家投資環境普遍較差，各類投資風險很高。包括共建“一帶一路”國家在內的大多數發展中國家，投資和營商環境較差，是發達國家跨國公司不愿涉足的地區。這些國家普遍存在市場體系發育滯后、法律法規不健全不透明、行政體系效率低下、貪腐問題嚴重，以及基礎設施不完善、勞動者素質偏低、產業基礎薄弱、產業準人明暗限制多、資本外匯受管制等問題；還有的國家面臨政治動蕩、宗教民族等矛盾激化、暴恐安全事件頻發等更為嚴重的問題。這些對我國境外投資和后續經營都造成很大阻礙。但也要看到，一些共建“一帶一路”重點國家，近年來交通能源基礎設施和產業園區建設初見成效，投資的硬環境已明顯改善，可以作為我國境外投資的優先選擇。

第二，美國等西方國家對華遏制不斷深化，我國對發達國家境外投資面臨新的國家安全風險。發達國家是我國境外投資的重要組成部分，是我國與發達國家水平分工的重要形式。但近年來，部分國家對我國的遏制戰略延伸到投資領域，美國和一些盟友以安全等為由，對我國投資進行限制，加大安全審查力度和范圍，特別是限制對其高科技、研發等的投資，導致我國對美國等國家的很多投資目標無法實現。即便是已在美國等西方國家投資的我國企業，近年來遭遇頻繁檢查等現象也日益增多，干擾并打擊了我國境外企業的正常經營和信心。未來在美國等西方國家的我國企業，不排除被限制經營、停業甚至被迫被并購等的可能性。

第三，隨著我國的技術不斷進步，境外投資面臨先進技術外溢的風險。近年來，我國新能源汽車、智能制造、高端裝備等一些產業的技術已在全球處于領先地位，其他國家特別是發達國家對我國這些優勢產業不但不限制甚至鼓勵對其投資，以期獲得先進技術來縮小與我國產業發展差距。我國企業也希望通過境外投資進人東道國市場，以及聯合東道國企業共同開展研發和高端制造等。但這些產業對發達國家投資，由于后者技術水平相近，學習模仿能力較強，有可能利用中資企業獲取掌握先進、關鍵、核心技術，存在技術外溢的可能性，因此是我國境外投資需要防范的重點。但也要看到，我國企業普遍對防范技術外溢高度重視，可通過主動限制關鍵技術轉移等方式防范相關風險，加之發達國家知識產權保護體系相對完善，因此境外投資的技術外溢風險整體可控。

四、新階段塑造境外投資的新格局

（一）重點推動面向發展中國家的境外投資

我國與廣大發展中國家經濟和產業互補性越來越強，發展中國家希望利用外資加快工業化現代化進程，帶動經濟發展和就業增長。加之我國共建“一帶一路”主要面向發展中國家，因此發展中國家應成為我國制造業境外投資的重點地區，這是未來我國與發展中國家垂直分工關系的重要體現。

從投資目的看，我國對發展中國家的投資大致可分為成本降低型、市場尋求型和資源獲得型三類。一是成本降低型境外投資，是指利用發展中國家豐富的勞動力以及土地、礦產、能源等資源優勢，將原來在我國境內生產制造的勞動和資源密集型產品或生產環節，轉移到境外綜合成本更低的發展中國家生產，以降低企業生產成本，提升我國企業的全球競爭力。二是市場尋求型境外投資，是指以進人東道國和相關市場為目的的境外投資，包括為規避東道國較高的貿易壁壘、以投資替代貿易的境外投資，也包括利用東道國原產地規則形成的低稅率出口優勢的境外投資。近年來，后者已成為我國企業境外投資的主要考慮因素之一，也就是向具有自貿協定等低關稅待遇的國家投資。在滿足東道國當地含量基礎上，將產業鏈最后若干加工環節轉移到東道國并獲得東道國的原產地認證，再以較低關稅稅率出口到與東道國有自貿協定的其他成員方，或利用東道國最不發達國家地位出口到給予其普惠低稅率甚至是零關稅的第三國。實際上，我國多數面向發展中國家的境外投資，往往兼具考慮了成本和市場兩個因素。三是資源尋求型境外投資，是指我國以獲取發展中國家油氣、礦產等能源資源為目的的境外投資。與能源資源進口不同，這類境外投資通常可獲得東道國礦產資源的勘探權、開采權，投資環節更長，并且常與境外工程承包、工程設備出口等結合在一起。這類投資除了考慮境外能源資源成本價格優勢外，更多考慮了能源資源安全因素，如彌補國內供給不足、保證國內供應安全等。

從投資具體國家選擇看，整體上應優先布局在共建“一帶一路”國家，特別是交通區位便利、基礎設施較好、政治基本穩定、與我國關系較好、營商環境優良的國家、城市和園區。其中，對成本降低型投資，重點選擇勞動力豐富并有一定素質的國家；對市場尋求型投資，重點選擇人口較多、市場規模大、自貿協定多或可享受其他低出口關稅的國家；對資源尋求型投資，重點選擇能源資源豐富的國家。還要看到，大部分發展中國家境外投資整體環境較差，在國別篩選時，可優先選擇發達國家投資較多，以及共建“一帶一路”的重點國家。

從投資方式看，以制造業綠地投資為主。這種方式是在東道國投資新建工廠、新設立生產基地，一般還會向東道國出口先進設備，派出技術和管理人員，在一段時期內，還要向東道國出口零部件和配套產品，從而為東道國帶來資本、技術、管理能力乃至銷售渠道等。我國企業在境外投資中起到主導作用，調動發展中國家本地要素資源參與我國跨國企業國際化經營。我國不但對境外投資企業有很強影響力，而且對跨國產業鏈供應鏈也有較強控制力和配置資源能力，從而構建起以我國為中心、由廣大發展中國家共同組成的全球分工網絡。同時，我國具有熟悉發展中國家市場需求、勞動管理、生產組織、成本控制、時間控制等優勢，將原有出口競爭優勢延伸到境外投資市場。

對發展中國家投資是我國參與國際分工新模式的重要組成部分。在我國與發展中國家經濟和產業競爭性減弱、互補性逐漸增強的大背景下，未來我國與發展中國家將形成垂直分工模式，即基于差異化較大比較優勢而形成的分工，也就是在我國生產一些中高端通常是資本技術密集型的產品或環節，在發展中國家生產中低端通常是勞動密集型產品或環節。這種分工通常需要將投資和貿易方式相結合。例如，在服裝、箱包、鞋帽、五金、體育用品等產業鏈較短的產業，我國企業在境外投資設廠后，將大多數生產環節轉移到東道國完成，產品在東道國銷售或出口到其他國家，我國與東道國形成垂直一體化分工關系；在電子、通訊、新能源汽車等產業鏈較長的產業，我國企業在境外投資設廠后，只轉移中低端零部件生產、組裝等東道國具有優勢的部分環節，國內保留關鍵核心零部件生產，并帶來較多的中間品貿易，雙方形成垂直專業化分工或工序分工關系。

（二）推動與發達國家境外投資轉型

從國際貿易和直接投資看，雖然發達國家之間的要素稟賦、比較優勢相近，但他們之間的貿易額和直接投資額占全球比例很高。據聯合國貿發會議（UNCTAD）統計，2022年全球直接投資流人存量44.3萬億美元，其中發達經濟體流入存量29.1萬億美元，占比高達 65.7% 。其原因是發達國家間形成了基于相似比較優勢的大量產業內、產品內的貿易和投資，它們之間的產業鏈創新鏈深度扭抱纏繞捆綁在一起。例如，在光刻機、大飛機等高度復雜產業鏈較長的產業中，發達國家之間精細分工合作，每個國家生產最具比較優勢的若干環節。隨著新形勢下我國開放優勢變化，我國與發達國家由原來的產業互補關系逐漸演變為競爭關系，雙方經貿合作關系也應隨之調整升級。在直接投資方面，雙方應形成類似目前發達國家間相互大量投資的關系，這也是未來雙方水平分工的重要內容。

我國對發達國家境外投資大致分為幾種類型。一是先進資源尋求型，即獲得東道國先進的技術、人才、專利等，以及利用這些資源在東道國開展高端制造、獲取研發成果等。這類投資有助于提升我國企業的技術和創新水平，補齊我國企業產業鏈創新鏈的關鍵環節，提升我國跨國公司整體競爭力。二是貼近市場生產型。發達國家進口壁壘普遍較低，原則上不需要以投資替代出口。但在發達國家投資，尤其是在人口較多、市場較大的國家設廠，可以及時滿足東道國消費者的本地化需求。三是共同合作型，在境外設立研發技術中心、高端制造中心等，派出人員與東道國聯合開展國際化研發和高端制造，能夠更好結合雙方優勢，取得一批全球領先的研發成果和制造品。此外，對發達國家的投資還包括在東道國設立商務代表處等類型，用于促進我國與發達國家的商品、服務和技術貿易交流等。

發達國家資本充裕，他們之間的直接投資以并購現有企業為主。發達國家之間并購投資交叉持股，形成了各國貿易投資和產業鏈相互高度依賴的格局。我國對發達國家境外投資也以并購方式為主，如并購現有制造企業、研發機構等。整體看，發達國家投資和營商環境普遍較好，法律制度完備、政策透明可預期、行政效率高、執法公平，加之勞動力素質高、基礎設施完善等，是他們能夠大規模吸引外資的基礎條件。

近年來，美國等西方國家在國際上大力推動“去中國化”，為雙方包括相互投資在內的經貿合作增添了很多人為障礙。例如，美國針對我國的投資安全審查及被否決的投資項目明顯增加；對在美國的中資企業設立了追溯機制；通過長臂管轄，將對我國企業的投資審查和限制延伸到美國企業擁有股份的第三國。此外，美國對我國還由單向投資限制轉向雙向投資限制，即將美國企業和個人對華投資也列人審查范圍。一些歐盟國家也跟隨美國步伐，謀劃在關鍵基礎設施、敏感產業和戰略產業等領域加強對我國投資的安全審查。以上種種措施，嚴重影響了我國對發達國家的投資和正常的經貿關系。但也要看到，美國等西方國家對我國境外投資具有兩面性。一方面對我國投資限制集中在關鍵基礎設施、高技術、信息通信和有國資背景的企業等；但另一方面在無關安全和關鍵核心領域的我國投資，并沒有限制措施，甚至希望我國投資能帶來制造業回流、擴大中低端就業乃至在當地技術外溢等。例如，2024 年美歐在對我國新能源汽車出口加征關稅的同時，一些國家表示歡迎我國新能源汽車在本國投資設廠，試圖通過這種貿易投資組合將我國產能、技術等轉移到發達國家。

五、新階段支持我國境外投資的若干建議

（一）將國民總收入作為衡量新階段我國對外開放的重要參考指標

國民總收人（GNI）和國內生產總值（GDP）是國民經濟統計概念。前者是按國民原則統計的一國經濟增加值，我國境外企業創造的權益增加值計人GNI，但在華外資企業的增加值不計人GNI；后者是按國土原則統計的一國經濟增加值，在華外資企業的增加值被計人GDP，但我國境外投資企業在東道國創造的增加值不計入 GDP 。顯然，GNI較能充分反映我國企業境外投資經營和全球經濟布局的情況，也能反映我國企業在全球創造的財富。由于統計數據易獲得等原因，目前各國普遍采用GDP作為衡量經濟規模的主要指標。過去我國利用外資存量大于我國境外投資存量，因此GDP一直高于GNI，但幅度有限，基本在 0.5% 以內。隨著我國加快全球生產經營布局，GDP已不能充分反映以上重要變化趨勢，未來我國GDP規模和增速很可能低于GNI。從日本情況看，雖然過去30多年GDP增長基本停滯，被稱為“失去的30年”，但由于日本企業海外擴張加快，GNI增長持續超過 GDP 。據世界銀行統計，2011—2022年，日本名義GDP增長了 12.5% ，而名義GNI增長了 16% 。

因此，我國國民經濟統計應適應新時期境外投資加快的變化趨勢。一是在公布GDP、GNI兩個數據的同時，增加GNI的引用率和使用率，特別是在一些涉外經濟分析中，要結合國際收支平衡表，增加對GNI的使用、解釋和分析。二是改進GNI統計方法，重點是加強對我國權益海外資產增加值的統計，以便比較完整地反映我國國民口徑在全球創造的增加值。三是擴大對GNI和境外投資的宣傳，說明GNI是反映我國企業國際化程度、對全球資源配置力、提升國際分工層級的重要指標。四是更重要的是樹立GNI思維方式，不能將我國的海外資產簡單看作國內財富的減少，而應視作國民財富的增加，從而更好適應我國開放新階段的要求。

（二）加大我國對發展中國家“走出去”的支持力度

發展中國家是我國境外投資的重點，但普遍存在基礎設施能力不足、投資營商環境欠佳等問題，是“走出去”需要優先解決的課題。在發展中國家中，部分共建“一帶一路”國家經過十余年建設，其交通、能源、通信等基礎設施明顯改善，部分產業園區建成運營。這些國家承接我國產業轉移、加速工業化現代化的條件初步具備，加之這些國家與我國合作意愿較強，且有“一帶一路”合作機制保障，應成為我國“走出去”的優先方向。

第一，調整優化“一帶一路”基礎設施布局。新階段共建“一帶一路”的基礎設施布局，一方面，要繼續完善以我國為中心的互聯互通交通網絡，特別是與我國貿易投資和分工關系緊密的中南半島、中亞、中東歐等方向，除擴大通道外，還要爭取跨境鐵路等標準對接，提高跨境運輸效率。另一方面，根據我國境外投資的發展需要，在重點投資國家和區域，謀劃建設面向東道國和周邊國家的交通基礎設施，包括連接東道國原材料供應地、生產制造基地、內銷市場和出口市場的交通基礎設施，形成有利于我國境外投資的基礎設施網絡。

第二，以加快境外投資推動共建“一帶一路”進人新階段?？紤]到共建“一帶一路”國家發展基礎普遍較差的實際情況，共建“一帶一路”戰略應分階段實施，大體要順次經歷基礎設施、園區建設、招商引資、產業發展和擴大出口等階段。目前基礎設施和園區建設取得較大進展，但不少國家承接產業轉移較慢，不但導致基礎設施利用率不高、債務負擔較重，而且也影響“一帶一路”目標的實現和國際影響力。因此，當前共建“一帶一路”應重點轉向以產業轉移、產業培育為主的新階段。我國應繼續發揮引導性作用，在綜合條件較好的國家，依托境外合作園區加快境外投資，以民營企業和制造業為重點，將能發揮東道國優勢的產業或環節對外轉移，在境外形成生產制造和內外銷能力，打造我國跨國公司主導的全球生產網絡。

第三，與東道國共商共建有利于我國境外投資的軟環境。我國可選擇發展基礎較好、政治社會穩定、與我國合作意愿強烈的國家合作，并與東道國共同來改善我國境外投資的軟環境。例如，在共建“一帶一路”有關協議或自貿協定談判中納入雙向直接投資內容，或商簽雙邊投資協定，爭取東道國擴大我國對其投資的開放和市場準人程度，保護我國境外投資利益。再如，爭取東道國制定既符合其發展階段特征，也對我國境外投資有利的“邊界后”規則，其中在勞工標準、環保標準等方面，不宜簡單對標發達國家高標準規則，而在知識產權保護、政府采購、公平競爭等方面，可適當參照發達國家高標準規則，以保護我國境外企業權益和提升東道國產業競爭力。又如，在尊重東道國意愿情況下，推廣我國利用外資、制造業發展和促進出口的成功經驗，開展加工貿易、設立保稅區、匯率低估政策等。

（三）爭取與發達國家逐漸形成新型境外投資關系

我國與發達國家的經貿關系將發生深刻變化，理論上雙方不但相互投資的規模將繼續擴張，而且投資方式應出現符合水平分工的結構性變化。但受國際大環境影響，當前我國對發達國家境外投資受到很大制約。為此，我國應堅持與發達國家雙向投資不主動脫鉤的思路，選擇重點領域重點國家突破并形成示范效應，穩定和升級對發達國家的直接投資。

第一，力爭使歐洲作為對發達國家境外投資的突破口。大多數歐洲國家政治外交自主性較強，同時各國發展不平衡，對華經貿合作意愿各不相同，歐盟各國在外資安全審查制度上也有很大的獨立性。中歐之間已接近達成高水平的投資協定，后因政治原因而擱置。2025年美國特朗普上臺后，美歐關系面臨較大的不確定性。因此，我國需抓住有利時機，減輕地緣政治因素對中歐經貿關系的干擾，爭取推動中歐簽署投資協定，為歐洲對我國擴大投資開放和投資保護給予制度性保障。同時，選擇與我國關系較好、合作潛力較大的歐盟國家，以我國具有優勢、東道國引進意愿強烈的新能源汽車等作為突破口，在歐洲投資設廠、擴大生產和出口能力，盡快形成我國在歐洲投資的標志性項目，形成示范效應，推動其他發達國家轉變對我國投資的態度。

第二，注重我國境外投資為發達國家帶來的利益。發達國家對我國的境外投資，一方面希望帶來制造業回歸、增加就業、掌握先進技術、提高產業競爭力等正面影響，另一方面也特別關注其先進技術外溢、基礎設施安全等風險。近年來，受美國對華價值觀經貿影響，我國對發達國家境外投資的風險和不利影響被嚴重夸大。因此，我國應多考慮發達國家的關注點，放大對其投資的正面積極影響、縮小負面效應。例如，在對發達國家制造業投資時，應擴大對東道國配套零部件的采購，帶動上下游產業鏈發展，培育形成產業集群，促進制造業回流，擴大當地就業；同時允許非核心技術向東道國轉移，為發達國家帶來實實在在的利益，提升其與我國深化合作的基礎。而對發達國家認為風險較大的基礎設施、敏感信息、關鍵技術等投資，可暫時擱置，在一段時間內不作為我國對發達國家的投資重點。

（四）建立符合新階段我國境外投資的體制機制

體制機制和相應的政策是落實“走出去”戰略的基本保障。在新階段，我國應順應對外開放新階段的要求，樹立以境外投資引領對外開放和“一帶一路”建設的理念，支持我國企業穩妥有序“走出去”全球布局。

第一，加大對境外投資的支持力度。在政策方面，尊重企業境外投資的自主決策權，積極推動境外投資便利化，在金融和外匯管理方面加大對境外投資的支持力度。對符合發展方向的境外投資，例如在共建“一帶一路”國家的投資，在境外園區建設、境外企業出口等方面給予一定鼓勵。

第二，建立境外投資促進體系。我國境外投資起步時間不長，很多企業對東道國的投資環境，如經濟社會、法律體系、行政管理、金融結算、貿易管制、勞工雇傭等缺乏了解，是境外投資面臨的主要障礙。為此，我國應瞄準重點投資的國家，建立完善境外投資促進體系。如支持“走出去”服務業發展，建立分國別的“走出去”服務中心，提供信息、法律、融資、貿易、運輸等綜合性服務，編制重點國家的投資信息指南；支持我國駐東道國使領館提高為中資企業的服務能力，協調處理中資企業與當地政府和其他社會組織的關系；鼓勵先期境外投資的中資企業成立商會、“走出去”聯盟等，為后續投資企業提供幫助。

第三，完善境外投資評估風險防范機制。境外投資事關國家經濟、產業、金融、供應鏈和能源資源等安全，是國家安全的組成部分，近年來不少國家加強了境外投資的安全審查。在未來境外投資快速增長的情況下，我國有必要建立并完善境外投資安全審查評估和風險防范機制。例如，對境外投資涉及的產業核心技術轉讓、關系國家安全的技術設備零部件出口等加強審查，對企業集中“走出去”可能引發的資本快速流出和國際收支失衡風險進行評估及采取必要的限制措施等，以減少企業境外投資的風險。

參考文獻：

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責任編輯：谷岳

作者簡介：陳長纓，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所研究員。