農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的問題及對策

摘要：近年來，我國各地逐漸開始推進農(nóng)村集體經(jīng)營性的建設(shè)用地試點工作，但在實踐中，卻容易在入市收益分配方面出現(xiàn)分配主體滿意度不夠、分配比例不平均、分配制度不完善等問題。分析根源表明，利益博弈、政策不完善、制度鏈接不足等是主要原因。運用多元分配正義理論和實質(zhì)法治理論作為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配制度的理論基礎(chǔ)，基于原則、規(guī)則、標準等三個層面出發(fā)，對入市分配制度進行調(diào)整優(yōu)化，從而在保障農(nóng)民應(yīng)有經(jīng)濟權(quán)利的同時，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；收益分配；分配制度

在2024年4月，自然資源部公布了35個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，其中，包括12個采用科學(xué)的方式進行收益分配的案例。這些案例被視為一個特殊的類別，原因在于收益的分配對于加強農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要性，它不只影響入市參與者的實際利益，而且對整個改革的成功與否有著重要的影響。所以，如何設(shè)立一個科學(xué)且合理的利潤分派機制，確保所有參與者都能公正地享受到他們的利潤，這已經(jīng)變成了理論探討的重要議題。

1 制度制定的背景

在相當(dāng)長的一段時間里，我國土地交易一級市場呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)的制度性壟斷態(tài)勢，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接在一級市場完成交易，而是要通過一系列征收程序、將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地之后，才能夠進入交易市場。在此過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員并不能夠直接參與收益分配，僅僅能夠獲得一定的征收補償，如此一來，便會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員在土地流轉(zhuǎn)上的積極性較為有限[1]。但自黨的十八屆三中全會中提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有與國有土地一樣的入市資格、并可以同價同權(quán)后，國家陸續(xù)頒布了與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)的政策文件與指導(dǎo)意見，直至2023年自然資源部頒布了相關(guān)試點方案、部署試點地區(qū)后，相關(guān)工作才真正有了實質(zhì)性的進展。

為促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，我國在很長一段時間里都在推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就是為了通過將之與國有土地同等入市、同權(quán)同價來盤活現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一管理，在平抑土地整體價格、降低錨點的同時，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解，推動鄉(xiāng)村振興。通過做好農(nóng)村與農(nóng)民工作，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的基本土地財產(chǎn)權(quán)利，從改革中獲得發(fā)展成果。但在實踐中，入市收益分配問題在缺乏上位法指導(dǎo)的情況下，就需要各地通過地方性的制度建設(shè)與實踐，摸索下一階段的法條發(fā)展方向，平衡好政府、集體和個人的利益，保障農(nóng)民利益不受損壞[2]。

2 存在的問題

2.1 分配主體爭議多

經(jīng)過一段時間的試點后不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易涉及巨大金額，其收益也引來了不同主體意圖參與利益分配。然而什么主體具有分配權(quán)、什么主體具有收益權(quán)等問題，也因此引來了各方關(guān)注。

第一，政府作為具有強制力的利益相關(guān)主體，是否應(yīng)該參與到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市收益分配中，是具有一定爭議的。盡管目前已經(jīng)有一些試點市縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到了相關(guān)利益分配中，也有學(xué)者認為地方政府目前通過各種方式將財政資源投入了基建工作中，這些基建也是農(nóng)村集體經(jīng)營用地市場價值提升的主要原因之一，因此，各地政府也需要成為參與收益分配的主體之一[3]。然而學(xué)界也存在一種反對觀點，認為政府并無參與分配的法律基礎(chǔ)，同時，也容易導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民沒有足夠可分配的收益，無益于鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民參

與入市。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員有多少人，又如何參與到入市收益分配當(dāng)中，也是一個相當(dāng)棘手的問題。在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有主體，入市后的收益自然也應(yīng)該歸其所有并由其自主進行二次分配。然而，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員并不固定，成員加入或退出的情況并不罕見，也有一些戶籍地與居住地并不一致的情況，比如倒插門女婿或是外嫁女等等。那么，在此情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員有多少人，又如何參與到入市收益分配當(dāng)中、是否所有成員都具有分配權(quán)、原成員又是否具有分配權(quán)等等，都成為十分棘手的問題，在分配實務(wù)中產(chǎn)生了許多爭議。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的原有使用者是否具有一定的分配權(quán)，也存在一定爭議。這是因為這些地塊在入市之前很可能已經(jīng)被合法占用，在一定程度上提升了土地的價值，甚至地上就存在經(jīng)濟作物或廠房。所以，在此情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的原有使用者是否具有一定的分配權(quán)、具有什么程度的分配權(quán)也就成為較難定性的問題[4]。

2.2 分配比例差異大

目前，我國各個試點地區(qū)的入市收益分配比例存在很大差異，但都是基于財政部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》中、調(diào)節(jié)金征收20%～50%，因此，在實踐中不同地區(qū)的計征基數(shù)差異很大。比如，黑龍江省、吉林省、遼寧省以及山東、山西、河南、河北的試點中主要是以增值收益作為計征基數(shù)，而廣西、廣東、浙江、北京等地的試點則一般是把土地的總價款作為計征基數(shù)。而在計征比例上，吉林、山西、甘肅等地是20%～50%，河南是30%～60%，黑龍江是15%，海南則最低僅為5%、最高28%。廣東的計征比例分成了5%、10%以及15%三個不同梯度，貴州是土地總價款的12%，廣西則為5%～40%。同時調(diào)節(jié)金的分配方式也存在很大的地區(qū)差異，大多數(shù)地方的調(diào)節(jié)金會被作為縣級一般公共預(yù)算進行管理，但也有一些地方會把其中的30%直接調(diào)撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展基建。

同時，不同地區(qū)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的分配也存在差異，一些發(fā)達地區(qū)如江浙、上海選擇了將入市收益作為農(nóng)村集體經(jīng)濟積累，全部交由農(nóng)民集體，屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，不需要再直接分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員個體，而是采用股權(quán)增值的方式提升成員的后期收益分紅。而東北地區(qū)的一些市縣則選擇了直接分配，不要求集體留存特定的比例，而是要求成員間需要公平分配。而大多數(shù)地方選擇的“留存一定比例由集體經(jīng)濟組織直接分配”的方法，在留存比例的選擇上同樣存在較大差異，留存高者如四川可達80%以上，留存低者如遼寧甚至

不足20%。

2.3 分配機制不健全

通過一段時間的實踐后，不同試點地區(qū)都認為分配機制十分關(guān)鍵，但該機制目前在不同方面的指引不夠明確，側(cè)重點差異較大，需要在下一階段不斷健全、完善。

第一，調(diào)節(jié)金的厘定機制不夠明確與健全。現(xiàn)有的《暫行辦法》確實已經(jīng)明確了政府可以通過調(diào)節(jié)金路徑參與入市收益分配，然而卻僅僅規(guī)定了在此過程中的征收比例，對厘定的征收基數(shù)范圍如何確定沒有一個明確機制。根據(jù)試點地區(qū)的實踐不難發(fā)現(xiàn)，下一階段調(diào)節(jié)金的征收程序、基數(shù)階梯需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、土地增值收益、調(diào)節(jié)金比例方式等確定，這就要求通過調(diào)節(jié)金確定機制來處理。

第二，缺乏明確的內(nèi)部分配配套機制。在試點地區(qū)對集體經(jīng)濟相關(guān)的收益分配都十分關(guān)注，也期望通過具體的分配機制能夠滿足集體經(jīng)濟組織不同成員的利益訴求。但現(xiàn)有的機制并沒有對內(nèi)部分配進行配套完善，不同試點區(qū)域的分配方案都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會通過投票敲定，并未經(jīng)過決策程序來確定，實施起來不夠合理。

第三，分配權(quán)救濟機制不健全。盡管試點地區(qū)出臺的文件都要求相關(guān)部門回應(yīng)群眾訴求、調(diào)解重點矛盾，但在機制上并沒有細化設(shè)定分配權(quán)的救濟機制，這也導(dǎo)致入市產(chǎn)生收益后相關(guān)權(quán)利人的訴求得不到合理保證，且極易出現(xiàn)制度外訴求表達方式蔓延的情況，導(dǎo)致問題更難處理。

3 制度優(yōu)化實施路徑

3.1 推進調(diào)節(jié)金制度向土地增值稅制度轉(zhuǎn)變

調(diào)節(jié)金作為當(dāng)前正式制度不完善背景下的補充，有其現(xiàn)實依據(jù)與必要性，但在實踐中同樣存在一定漏洞，因此，從長遠角度來看調(diào)節(jié)金制度僅應(yīng)該被視為一種暫時性、過渡性的制度。一些試點地區(qū)是通過稅收來實現(xiàn)對土地增值收益的調(diào)整，而另一些地方則選擇通過分段差異化的方法來完成調(diào)節(jié)金征收。政府通過調(diào)節(jié)金實現(xiàn)了對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配的參與，規(guī)避了政府參與可能出現(xiàn)的爭議。在下一階段，將調(diào)節(jié)金制度納入正規(guī)稅務(wù)體系中，也有助于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配中的收益權(quán)。

3.2 強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場收益的內(nèi)部分配是否公平公正、公開，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行機制是否制度健全、運作高效息息相關(guān)。所以，要優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益分配機制，就應(yīng)該同步強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行機制建設(shè)，將土地入市收益分配納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重大事項，分配方案應(yīng)該由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織董事會、村委會聯(lián)合起草，并提交到上一級政府進行合規(guī)以及合理審查，在通過之后還需要進行公示并召開成員大會進行表決，充分討論形成決議且公示期滿后依然有60%以上支持率，方可落地。另外，還應(yīng)該對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份確認、加入與退出組織的標準、成員身份的保持、喪失以及準成員的分配權(quán)比例等，都應(yīng)該形成一套完善的認定標準，并參考公司法中的股東注冊體系，做好成員登記工作。

3.3 擴大農(nóng)民個體的救濟權(quán)利

在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點情況進行審視后不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在入市收益分配的博弈當(dāng)中十分弱勢，其基本權(quán)益的保障亟須通過強化相關(guān)救濟條例、擴大救濟權(quán)利實現(xiàn)。一方面，要充分確保農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員提出異議與重新申請復(fù)核的權(quán)利，同時提出異議后需要由縣級人民政府進行審查與決議。另一方面，應(yīng)仿照公司法中的股東注冊撤銷制度，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在重大事項的召集程序和表決方式等存在異議時，有權(quán)請求人民法院對決議進行撤銷。

4 政策優(yōu)化建議

4.1 增設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值稅

雖然調(diào)控金可以適用于現(xiàn)階段的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場試點項目，然而，一旦市場試點項目全面推行，其合規(guī)性就會遭到質(zhì)疑，這并不能滿足全方位的法治國家的需求。所以，在下一階段需要對《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》進行修訂，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地也納入增值稅征稅范圍，同時，針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特點設(shè)定合理的法律。在新的增值稅方案出臺前，相關(guān)職能部門也應(yīng)該通過同意調(diào)節(jié)金管理規(guī)定的方式，避免各個試驗區(qū)域在征收調(diào)節(jié)金方面的不規(guī)范，同時也要避免它們在計算基礎(chǔ)和比率方面的不同。

4.2 健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入市收益分配制度建設(shè)

目前，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟機構(gòu)在制度構(gòu)建方面存在明顯的短板，所有試點城市和縣政府應(yīng)積極落實《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的相關(guān)條款，并引導(dǎo)這些機構(gòu)完成如議事規(guī)則、成員認定登記系統(tǒng)、進入市場的收益分配計劃以及進入市場的收益資金的使用和監(jiān)管系統(tǒng)的建立。

4.3 全過程監(jiān)督入市收益分配

農(nóng)民的實際收益分配與入市收益息息相關(guān)，再加上資金規(guī)模龐大，很可能導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。因此，要采取預(yù)先報告、過程追蹤、結(jié)束后審查等方式，對入市收益分配的整個流程進行監(jiān)管，以建立一個持久的監(jiān)管體系。對于具體的監(jiān)管策略，一些試驗城市和縣區(qū)實施的全面審核進入市場的收益分配計劃、建立進入市場的收益專用賬戶、嚴格檢查收益資金的使用狀況等行動是值得推廣的。

5 結(jié)語

農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化是一個具有高度實踐性和地方性的體系設(shè)計，它是推動國土空間管理的深化以及集體組織管理改革的關(guān)鍵步驟。這種市場化的體系建設(shè)經(jīng)驗對于調(diào)整資源分配、刺激市場活躍度、降低成本提高效率具有極其重要的影響。文章主要研究的五個部分在市場準備階段，尚未達到完整性，相應(yīng)的體系建設(shè)仍需要在地方上進行實踐和經(jīng)驗的積累。體系建設(shè)的目的在于有效地整頓和清理機制，消除所有的阻礙，形成各方的共同努力，并加大對其的監(jiān)督，以確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)范化入市得以穩(wěn)定和有序地推進。

參考文獻

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