鄉村振興背景下寧夏星海鎮鄉村服務能力建設研究

摘要：鄉村振興戰略目的在于在現階段農村發展的基礎上，提升農村地區的整體發展水平，從而實現鄉村的全面振興。鄉鎮政府作為鄉村振興戰略的主要倡導者，在加強政府和工作人員的自身能力建設、強化公共服務的思想意識、提高公共服務的質量和水平、實現鄉村治理的現代化等方面具有至關重要的作用。在鄉村振興視域下，以政府服務能力和協同理論為基礎，以鄉鎮政府服務能力建設為主要研究內容，以寧夏星海鎮為研究對象，從“需求側”和“供給側”兩方面，對鄉鎮政府服務能力建設現狀進行實證調查，發現存在的問題，分析主要原因，提出解決措施。

關鍵詞：鄉村振興；鄉鎮政府；服務能力；公共服務

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1002-204X（2025）01-0069-04

doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2025.01.011

黨的十八大以來，中國政府始終將解決“三農”問題視為全局工作的首要任務，到2020年我國已全面打贏脫貧攻堅戰，現行標準下832個貧困縣、12.8萬個貧困村、9 899 萬農村貧困人口全部脫貧，解決了絕對貧困這一歷史性難題，完成了全面建成小康社會的歷史任務，也標志著我國第一個百年奮斗目標的勝利實現。但目前，脫貧地區發展基礎總體仍然比較薄弱，部分群眾脫貧基礎比較脆弱，收入水平仍然不高，公共服務能力和水平還有待提升，鄉村治理能力同建設現代鄉村治理體系還不相適應。在2017年召開的中央農村工作會議上明確指出，政府必須致力于鄉村治理體系的創新，構建并完善一種以黨委為領導核心、公眾積極參與、政府承擔主體責任、法治提供堅實保障、社會廣泛協同的現代鄉村社會治理機制，從而邁向鄉村善治的新征程[1]。當前，我國正處于建設現代化農業的關鍵時期，也是鄉村振興戰略實施的重要時期。隨著鄉村振興戰略的實施，我國鄉村治理已初步形成了一定的格局，然而，在實際操作中，鄉鎮政府在鄉村治理領域面臨著一系列難題與挑戰，成為鄉村治理現代化進程中的主要障礙。在鄉村振興戰略具體實施過程中，提升鄉鎮政府服務能力和水平對于推動“三農”問題的解決具有重要意義[2]。

基于此，本文以寧夏回族自治區星海鎮作為研究對象，以鄉鎮政府服務能力建設為主要研究內容，通過調查分析鄉鎮政府服務能力建設現狀及存在的問題，有針對性地提出相關的對策建議。

1 寧夏星海鎮基本概況

寧夏位于我國西北地區，東鄰陜西省，西部、北部與內蒙古自治區接壤，南部與甘肅省相連，地形南北狹長，轄5個地級市，總面積6.64萬km2，常住人口729萬人。寧夏中南部的西海固地區，涵蓋了西吉、涇源、海原等9個國家級貧困縣（區），是全國脫貧攻堅的重要戰場之一。自20 世紀80 年代起，寧夏陸續實施了一系列扶貧開發舉措，星海鎮是基于吊莊移民工程實施形成的一個群眾聚居的鄉鎮。歷經多年開發建設，星海鎮已從昔日經濟落后、交通不便、生態環境嚴重退化、土地貧瘠的吊莊移民鎮，發展為基礎設施完善、特色農業鮮明、二三產業蓬勃發展的經濟開發區。星海鎮的蛻變，被國務院扶貧開發領導小組贊譽為我國“扶貧開發歷程中的一大創舉”，2021 年榮獲寧夏回族自治區脫貧攻堅先進集體。

2 寧夏星海鎮政府服務能力存在的問題及原因

2.1 寧夏星海鎮政府服務能力存在的問題

2.1.1 政府服務供給能力不足

星海鎮作為轄區內唯一的鎮級行政單位，政府服務的供給能力主要表現在供給總量、供給效率及供給方式三個方面。①供給總量不足。目前星海鎮公共服務面臨的挑戰在于，其基礎設施相對薄弱，后續資金投入不足，難以滿足群眾的各項現實需求。②供給方式不科學。由于當前群眾參與程度有限，星海鎮政府仍然在農村公共服務供給上占據主導地位。這表明，“供給驅動”的公共服務模式仍是當前的主要供給方式，意味著政府能夠或愿意提供的公共服務產品，直接決定了農民群眾獲得的公共服務內容。

2.1.2 資源運用配置能力欠缺

政府資源整合與運用配置是政府綜合能力體現的最主要指標之一，充足的、高效的資源配置，不僅是檢驗政府資源運用能力的體現，也是提高服務供給質量、實現鄉村全面振興的基礎和手段[3]。對星海鎮政府公共服務能力的調查涉及了資源獲取能力和資源運用配置能力。查詢星海鎮政府年度決算資料得知，鄉鎮政府的主要收入是財政撥款收入。資金作為星海鎮政府公共服務能力建設的基石，在財權與事權相對分離的狀態下，資金的使用調配不靈活，在公共服務的建設方面，資金優先流向了地理位置優越、基礎設施相對完善、產業結構發展齊全和經濟發展水平較高的地區。此外，在獲取鄉村振興相關扶持政策過程中，也存在不同方面的不均衡待遇，表現為更多優惠政策不同程度地傾向某些地區。

2.1.3 政府公共服務職能認知模糊

相較于鄉鎮政府在維護社會穩定和促進經濟發展方面所展現出的較強能力，其在公共服務領域的能力建設卻顯得相對滯后。這一差異體現在鄉鎮政府在提供公共服務、滿足民眾多樣化需求方面，尚未達到與穩定社會秩序和推動經濟增長相同步的水平和效率[4]。這種滯后性不僅制約了鄉鎮公共服務的整體水平，也影響了政府公信力和民眾滿意度的進一步提升。目前星海鎮政府日常工作的主要精力放在促進當地經濟發展和維護社會穩定上，相比之下，為群眾提供公共服務方面則在人力、物力及財力投入上明顯不足，不盡如人意。

2.2 寧夏星海鎮政府服務能力存在問題的原因

2.2.1 鄉鎮政府發展定位不明確

自改革開放以來，計劃經濟體制下形成的全能型政府模式由于財力有限、投入不足，造成公共服務欠賬多、功能不完善、質量不高的局面，已難以適應市場經濟環境下群眾的新要求和新需求。為此，我國政府治理體系踏上了深刻變革之路，核心在于推動政府職能從全面干預、資源汲取，向更加聚焦于有限職責、強化服務供給的新模式轉變。這一轉型不僅是對政府角色的重新定位，更是國家治理現代化的關鍵步驟。在農村地區，轉變鄉鎮政府職能，重新定位角色，強化鄉鎮政府公共服務職能，構建以農民為核心的服務導向型鄉鎮政府體系顯得尤為重要。星海鎮政府在重新定位角色這方面存在同樣的問題。

2.2.2 鄉鎮政府服務資金缺乏有效保障

鄉鎮政府服務資金缺乏有效保障主要有三個方面的原因，分別是產業基礎不牢靠、政府撥款不足、社會投資支持體系不健全。①在產業基礎方面，星海鎮作為所在市轄內最大的移民搬遷地之一，主要的群體是農民，當地雖然有耕地，但大部分面積都存在不同程度的鹽堿化，導致根本不適宜作為農田使用。②政府撥款不足。自國地稅合并改革之后，基層政府財政收入大幅減少，星海鎮政府公共財政預算支出大于收入，當上級財政轉移支付不能足額到位時，各村面臨沉重的經濟壓力，與其承擔責任不相符，導致收支失衡，出現收入缺口。③社會投資支持體系不健全。當前星海鎮依舊存在著農村公共物品供應短缺和基礎設施薄弱等問題。

2.2.3 鄉鎮政府服務供給方式缺乏創新

鄉鎮政府服務供給方式缺乏創新的具體表現主要集中在兩個方面：①供給方式不科學。星海鎮公共服務的供給方式仍未擺脫自上而下的、單向的、指令性的供給方式，提供給農民群眾公共服務的出發點與落腳點有差距，導致服務內容與基層民眾的實際需求相脫節，進而引發了供需不匹配的問題。目前，在星海鎮的實際情況往往是政府作為唯一的供給主體，很少有群眾主動參與到公共活動中來。②在星海鎮的建設進程中，鎮政府公共服務職能的發揮受限，主要是因為缺乏一套全面、系統的考核體系，這一方面的缺失阻礙了星海鎮政府公共服務職能的有效實現。

2.2.4 鄉鎮干部隊伍建設管理機制不健全

鄉鎮干部隊伍建設管理機制不健全的表現主要集中在三個方面：①鄉鎮干部隊伍建設落后。鄉鎮部分工作人員在面對新時代“三農”問題時，仍然存在傳統觀念和慣性思維，習慣于依靠舊思維、舊模式、用傳統經驗和辦法思考問題、作出決策、處理工作，忽略了服務型政府的基本職能。同時星海鎮雖然交通較方便，但仍然屬于鄉鎮，在沒有特殊人才政策的支撐下，很難吸引專業能力較強的專業型、復合型人才[5]。②工作隊伍結構老化。年輕優秀人才越來越少，干部隊伍結構存在較大問題，造成保守僵化思想嚴重，沒有能力去接觸新事物，進而影響了治理能力的提升。③干部隊伍作風還需改進。面對新時代農民群眾對公共服務需求的新變化，有的鄉鎮工作人員無所適從，產生了厭倦、畏難情緒，甚至被動應付。

3 寧夏星海鎮政府鄉村服務能力提升路徑選擇

3.1 提高政府資源配置能力，改進公共服務投入機制

星海鎮所在市是我國西北重要的重工業化工基地，依托其固有的資源優勢，并響應轉型期的發展需求，該鎮應將特色農業產業作為核心驅動力，通過優化產業結構布局，提高政府資源配置能力，改進公共服務投入機制，逐步構建一個高品質、高效率的特色農業產業系統，進而培育出具備市場競爭力的主導產業，結合當地休閑旅游，挖掘農產品特色，打造專屬品牌，形成特色產業基地。此外，在推進一二三產業深度融合發展的過程中，應堅持以市場為主導導向，借助先進科學技術和科研基地，研發新型農產品，打造企業—產品—農民一體化發展模式[6]。一方面保證可靠穩定的農產品來源，另一方面，通過促進農業產業的橫向擴展，增強農戶與農民合作社等小型經濟實體的協作，不僅提高農民的經濟收入，同時形成良性的正向循環發展。

3.2 加強鄉鎮建設人才支撐，彌補人才不足現狀

破解鄉鎮人才流失難題，解決鄉鎮人才資源短缺問題，其根本措施在于，在保持城鎮化總的方向不變的前提下，通過完善鄉鎮政府的人才引進渠道，建立健全有利于各類人才向鄉鎮流動的政策支持體系[7]。鄉鎮政府在強化人才隊伍建設的過程中要利用好自身優勢去完善人才引進機制。根據實際工作需求，柔性引進和選拔聘用一部分工作人員，同時結合工作屬性的不同，以長中短期相結合、產學研相結合等多種形式引進工作人員。

3.3 暢通公民參與渠道，提升政府政務回應能力

在實際工作中，星海鎮應該結合農民群眾實際需要，暢通公民參與渠道，合理優化鎮村發展規劃，統籌鎮村基礎設施和公共服務布局，完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量，加強傳統村落保護利用，加強村級綜合服務設施建設，持續改善農村人居環境。提高農村教育、醫療、養老、文化、社會保障等服務水平，加快義務教育優質發展，逐步使農村基本具備現代生活條件[8]。

3.4 建立綜合合作體系，促進政府治理

現階段，企業、社會組織在參與公共服務過程中多數處于發展起步階段：①主體規模較小，經營范圍有限，社會資本和新型經營主體投入不足，抗風險能力弱；②市場主體在利用公共資源能力上有限，且保障和運行機制不完善，導致企業、社會組織等市場主體帶動公共服務發展的積極性不高、可行性不夠。因此，要實現更多的扶持政策、資金流入到農業農村建設，必須制定切實可行的實際工作方案，明確重點，創新模式，營造良好的發展氛圍。

4 結論

本文以鄉村振興視域下鄉鎮政府服務能力建設為主要研究內容，以寧夏星海鎮為研究對象，以多元主體和協同理論等為理論基礎，從“需求側”和“供給側”兩方面，即群眾對鄉鎮政府提供服務的意愿需求、滿意度和鄉鎮政府在服務供給、資源運用配置及應變處理這三方面的能力等方面，對鄉鎮政府服務能力建設現狀進行實證調查，找到發展過程中存在的不足，分析造成不足的主要原因和影響因素，在此基礎上提出農民與政府能力建設協同治理的路徑選擇。

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責任編輯：周慧