農村集體經濟組織的產權建構

摘要：隨著城鎮一體化建設和鄉鎮改擴建的發展，農村集體經濟組織等傳統模式已不再適應農村經濟發展，出現產權結構不清晰、組織管理形式不明確、村集體的資產量化范圍界限不清晰、人才資源匱乏等一系列問題，使農民利益受到侵害。為維護農民權益，股份合作制、公司制等新型產權運行模式應運而生，給新農村經濟發展增添新活力。

關鍵詞：農村；集體經濟組織；產權制度；建構

中國農村集體經濟組織在歷史上的不同時期有不同的組織形式，萌芽形成于20世紀50年代的合作社，生產資料歸集體所有，農村集體經濟組織初步形成。1958年根據政府政策決定以人民公社取代高級社，實行更高程度的公有化，在一定程度上對工業生產建設起到促進作用，還出臺了類似集體經濟組織法的政府文件，單從條文內容來看充分保障了生產隊成員的權益。但是這個時期過分強調平均，干多干少一個樣，導致農民的生產積極性不高。改革開放以來，人民公社的錯誤得到糾正，農村集體經濟組織以聯產承包為基礎，實行統一與分離的兩級管理體制。這一制度一方面重新激發起農民生產勞動積極性，促進生產力的發展，另一方面由于“統”的不足，“分”的過度，農村集體經濟組織在這一時期形同虛設。與此同時工業化和城鎮化不斷發展，生產力發展引起生產關系的根本性變革，傳統經營模式存在諸多弊端，諸如迅速增加的農村集體資產是否歸村民共有，如何理清村集體的產權關系等問題，產權制度急需變革。當前可行的方法是在公有制的前提下，通過股份合作制將村集體的財產量化為股份，使農民按股份享受集體資產的收益。黨的十九大以來，我國通過深入貫徹落實鄉村振興戰略，積極推進農業現代化和新農村建設，農村集體產權制度改革取得了明顯進步。在立法上，《中華人民共和國民法典》將農村集體經濟組織列為特別法人，對外獨立承擔民事責任，對內解決集體資產合理分配問題。在實踐中，如何將農村集體經濟組織與現代法人制度有效融合仍存爭議。文章將結合農村集體經濟組織的性質，解決集體資產范圍問題，產權結構選擇及成員資格認定問題，最終能在當代農村建立起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。

一、農村集體經濟產權的理論基礎

產權是所有權的一種形式，現代產權理論更加重視產權，其主要原因是想通過對產權理論的新解釋來闡釋產權問題的新看法。對于產權的定義在學術界標準不一，德姆塞茨認為產權就是行為人在一定范圍內通過行使權力而獲得收益；經濟學家菲呂博騰認為產權是人們對物的存在的認知，進而使用物而形成的行為關系，是個人使用短缺資源時形成的獨特關系，全面提高資源利用率。產權作為一種社會工具，明晰了社會主體受益和受損的權利邊界，為人們的行為提供必要的行為準則。馬克思認為，產權是以生產關系為法律表現形式的法權關系，產權關系等同于所有制關系的意志。巴澤爾認為，產權理論幾乎可以分析人類社會的所有制度，以自然人個體為分析對象，任何組織的行為都是個人行為的集合，具體包括個人保護自己權力、他人共享權利、第三人使用權利分別作出的努力。

根據巴澤爾的產權理論可知，我國農村產權制度改革研究的基本對象是本村村民；農村集體經濟組織產權的界定、流轉需要一定的交易成本；農村集體經濟組織的產權界定不能一步到位，這種界定過程是一個逐步調整的演進過程；農村集體經濟組織產權需要農民自身、社會組織和國家共同保護。在經濟發展過程中，建立現代產權制度已經成為一個非常迫切的問題。中共中央明確提出要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。

二、農村集體經濟產權制度的變遷歷程

以國家歷年出臺的相關政策法規為依據，我國農村集體產權制度的變遷大致可分為三個階段。

（一）農村集體經濟產權制度的萌芽

從新中國成立初期的土地改革到三大改造時期，土地政策在短時間內變化不定，國家采用農業合作社的形式對農業進行改造，農村集體生產資料的產權歸屬逐步由農民轉移到集體，初步確立了集體所有制。后來在人民公社運動中，以生產資料公有制為基礎，形成了生產大隊、生產隊和人民公社，集體財產不僅為農戶提供必要的生存保障，而且從公社的日常經營中獲得一定的收益，但公社內部成員缺少處置權和退出權。

（二）農村集體經濟產權制度的發展

自從改革開放以來，在家庭聯產承包責任制的大環境下，農村土地所有權與經營權允許分屬不同主體，產權制度改革的重點集中在土地領域，2002年全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，農村土地制度改革走上法治道路。由于法律與現實之間存在差距，關于土地承包的糾紛并未減少，為此2005年最高院又作出相關司法解釋，農民對土地擁有更大的處分權。這一時期主要處于在土地所有權和占有權主體的適應期，出現鄉鎮政府、村委會、村代會等組織形式，即隨著政策法規的完善，農村土地產權制度進入了相對穩定的時期，但村社的組織形式和所有權結構界限較為模糊，導致農村集體經濟組織經營效率低下，土地糾紛增多。

（三）農村集體經濟產權制度的現狀

2008年出臺《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該政策要求確認農戶對農村土地所有權、使用權及其他各項權利，農村集體產權制度進入全面推廣階段，產權改革不僅僅局限于土地方面，也開始向其他經營性、公益性資產產權過渡。將各種資產重新分門別類，從而使產權制度更加科學化、合理化，集體成員是集體資產的真正主人。2016年底中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，為農村集體產權制度改革提供了必要的政策支持和制度保障。2018年全國人大常委會對《中華人民共和國農村土地承包法》進行了第二次修訂，細化了土地承包經營的相關權能。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》將農村土地制度改革的方法和產權改革試點的成功經驗寫入為法律。2020年頒布的《中華人民共和國民法典》明確規定農村集體經濟組織為特別法人，為我國農村集體產權制度的改革提供了新的法律依據。近年來改革政策層出不窮，改革內容更加具有指向性，這意味著農村集體產權制度改革確實進入了深入階段，速度大大加快，不斷滿足農村集體經濟組織成員對于產權制度的現實需求。

三、農村集體產權制度改革中存在的問題

盡管農村集體經濟產權改革的試點工作有了一定的成功經驗，但是在具體改革實踐過程中仍然存在許多問題。

（一）產權結構不清晰

產權改革的目的是要增強部分偏遠落后的農村地區的經濟實力，然而因為沒有明確的關于產權改革的規范性文件，改革過程中的具體工作落實不到位，民主決策、公眾監督等方面不夠完善，部分工作人員在執行工作時違反改革原則性規定，將個人資產與集體資產混為一談，最終導致產權結構不清。同時還有歷史性因素的影響，新中國成立初期的土地改革、三大改造，土地政策多有變化，致使農村土地所有權零亂，改革開放后實行的聯產承包制對農戶的自主經營權有所限制，這些都是產權結構不清晰的歷史性根源。

（二）組織管理形式不明確

土地政策多變致使集體產權范圍、集體成員的資格界限范圍模糊，缺少相應的組織法來明確界定。有效的組織管理形式是產權改革的基礎，通過產權改革可以把農民個體資源集中起來創造更大的價值。理論界對產權改革提出數種不同的管理形式，有學者贊同單一股份制，也有學者倡導股份合作制，但是真正在現在實踐中的農村地區，到底采用哪一種組織管理形式還不夠明確。

（三）農村集體經濟組織資產量化范圍界限不清晰

由于聯產承包制下土地分配到戶，長期以來農村集體經濟組織所有權虛置，集體成員作為受益者無法完全享受到所有的收益，例如，農戶只對自家土地享有承包經營權，而對集體所有的其他資源性資產不享有承包經營權。同時在我國農村地區重錢輕物的習慣一直存在，對集體資產的權利歸屬認識不清，通常為村委會內部人員占為己有，揮霍無度，造成大量集體資產的浪費，致使集體資產不能保值增值，農戶享受不到集體資產產生的紅利。

（四）缺乏人才資源

產權改革過程中，經常出現農村集體經濟組織與村委會職能混同的問題，直接原因在于農村地區人才資源缺乏，村支書不得不兼任村集體經濟組織的管理者，既要行使政治職能又要行使經濟職能。農村地區的生活環境、交通設施等較城市相比確實有所差距，大部分高素質人才不愿留在農村。此外，針對農村人才資源的政策支持不足，也是農村人才資源流失的重要原因之一。

四、完善農村集體經濟組織產權架構的措施

（一）農村集體經濟組織的產權結構

農村地區實行集體所有制，在正式進行農村集體經濟產權改革之前，成員權制度是此種公有制形式的顯著特征，村內村民自出生時自動獲得成員權，死亡時自動喪失成員權，并且集體資產以成員權為基礎在村內封閉分配，流動性很弱。隨著改革開放與鄉村振興戰略的發展，對集體資產流動性的需求越來越多，因此應重新構建農村集體經濟的產權結構，具體包括：農用地產權、集體經營性建設用地產權、集體非土地經營性資產產權，其中擴大集體經營性產權是產權改革的難點、重點。

（二）產權組織管理形式的具體選擇

產權的組織形式有以下幾種：

第一，單一股份制。股份制是現代企業普遍采用的組織形式。股份制的基本特征是所有權不變，所得收益按股分紅、共擔風險，具有較強的動力機制，從而使企業盡量做出正確的決策，每位股東都能把企業利益放在第一位，從而達到企業經營利益最大化。單一股份制的不足在于：一是我國東西部農村地區經濟發展程度差異大，單一股份制目前僅適用于東部沿海地區經濟較發達的農村，二是單一股份制不能保證成員股份的穩定性，股份流動過程中，集體資產慢慢掌握在少數人手中，與集體所有制的原則背離。

第二，單一合作制。新中國成立初期的合作化運動采用這一組織形式，農民將自家的土地、牲畜等生產資料上交集體，以生產隊為單位“按勞分配”，這種組織形式使處于弱勢地位的農民聯合勞動，避免貧富差距過大。其基本特征是具有自愿性和民主性，同時存在集體與成員之間二元割裂的缺陷，集體經濟組織與集體成員之間缺少財產上的聯系。

第三，股份合作制。股份合作制以勞動合作為基礎，將農民勞動和社會資本相結合從而形成的組織形式，是在我國農村經濟發展過程中摸索出來的，具有中國特色的新型組織形式，兼具股份制和合作制的長處，具有較大的變通性。股份合作制下資本變成股份，職工變成股東，全體股東以其自持股份承擔相應責任。

《中華人民共和國民法典》規定農村集體經濟組織是特別法人，但沒有具體規定其屬于哪一種組織形式，組織形式的選擇在理論界存在較大爭議，但無論選擇哪種組織形式，都需要既能在理論上符合邏輯，又能在實際生活中發揮作用。基于我國經濟發展的長期實踐，筆者認為當前應支持股份合作制的發展，同時創新變革其組織結構、成員資格的確認、登記管理制度，使農村集體經濟組織法人成為產權明晰的民事主體。這種組織形式在我國廣大的農村地區具有很強的適應性，能夠滿足我國農村集體經濟組織的發展需要。農村產權變革的主線首先是要處理好農民與土地的關系，通過將各種資產確權到戶，實行各種形式的股份合作制。產權改革以確權到戶為基礎，以產權流轉為形式，以產權收益為核心。股份合作制下農民在集體經濟組織中居于主體地位，集體資產產權明晰，屬于集體所有，保證集體資產在經濟活動中保值增值，增加集體資產的流動性，保障農民群眾的收益權。

（三）集體資產的量化范圍

明晰產權結構首先要認清集體資產的量化范圍。農村現有的集體資產屬于本村村民共同所有。農村集體經濟組織作為特別法人，其資產不是出資人出資或捐助人出資，是在農村產權變遷過程中，農戶集體生產勞動累積起來的，具有不可分割性。集體資產的性質不同，具體范圍也有所不同，通常分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產。資源性資產主要指農戶承包地、集體建設用地和農業用地，其中集體建設用地包括宅基地、公益性建設用地和經營性建設用地，這類資產中央政府都有明確的制度安排，應服從政策要求，合理利用此類資產。非經營性資產主要指村辦學校、醫院、福利院、體育場所等公益性設施，此類資產在國家土地用途管理制度方面區別于經營性資產，主要用于公共服務，滿足集體成員的日常生活需要。經營性資產是以營利為目的，為社會提供商品或勞務的資產。主要指的是農村集體經濟組織設立運營的企業、工廠及集體所有的固定資產、票據現金等。

因此產權改革首要一步即為全面核定資產，將所有賬面上的有形資產和無形資產嚴格按照規定程序登記入賬、折股量化，使農戶可以得到來自集體資產的收入，清理不良資產，追繳流失財產，從根本上遏制貪污腐敗現象的發生。全面核定資產后農村集體經濟組織成為集體資產的統一管理者，提高資產的運行效率，克服家庭聯產承包制下分散經營的弊端。

農村集體資產的量化即按照既定的標準，找出目前屬于集體經濟組織成員的集體資產，以股份形式澄清該組織內部成員之間產權的過程。實踐中各地區的資產量化的對象不同，大部分地區僅對經營性資產進行全部評估、折股量化，這類資產數量大、易評估、方便操作，在產權改革道路上的阻力小；少部分地區認為應將經營性資產、非經營性資產和資源性資產全部納入量化范圍，這樣才能激發全部集體資產活力，徹底改革產權，維護集體成員的權益。筆者認為現階段大部分農村地區經濟發展和鄉鎮改擴建設仍處于上升階段，發展不夠充分，非經營資產具有公益性，暫時沒有量化的必要，資源性資產的價值還沒有顯現出來。無論什么改革都應先易后難，不能貪多，各地可先對經營性資產進行量化，待經濟發展到一定程度，再對所有資產量化。可以預見當經濟發展到一定程度，所有資產及其權利的量化是農村集體經濟組織產權制度改革的必然結果。

（四）培養選拔高素質人才

產權改革需要高素質人才，一方面，應著重培養具備專業技術知識的專業人才和新型職業農民；另一方面， 針對村內既有的村干部，也應經常性地組織對外交流學習活動，不能閉門造車，故步自封。加快改善農村的生活環境，加快基礎設施建設，以優美環境和便利設施吸引更多專業人才留下。另外，強化政策扶持，為留在農村進行產權改革的人才提供優惠政策、豐厚待遇，還可以從立法上規定分配給專業技術人才一定的獎勵股，激勵其為村集體組織作出更多貢獻。由高素質的專業人才管理集體資產，才能將集體資產的利用率發揮到極致，創造出更大的經濟價值，由專業管理人才代理行使村民集體經濟組織的事務，盡快實現“政經分離”，各司其職，追上市場管理進程，早日實現鄉村振興。在新型城鎮化的大背景下，大量的農民涌入城市，為城市注入了新鮮血液，但是隨著農村人口大量流失，農村集體經濟組織在人才方面已經難以適應時代發展的需要，導致集體經濟組織成員意識淡漠、集體觀念弱化、集體意識淡化等問題出現。

針對此問題，應從以下幾個方面著手解決：

第一，提高農民素質。在經濟全球化和知識經濟的時代背景下，農民應該不斷學習新知識、新技術以提高自己的文化素質和業務水平，只有這樣才能適應現代社會發展的需要；同時，培養一批具有新理念、新思想、新知識的新型農民；加大對農村基層干部的培訓力度，增強其對農村集體產權制度改革的認識和理解。

第二，完善選拔機制。首先，應健全民主選舉機制，積極推行村務公開和民主管理，充分發揮黨員干部的帶頭作用和村民的監督作用；其次，積極培育農民參與意識，提高他們的民主參與能力，增強其主人翁意識；再次，健全監督機制，使其能夠正確行使權力。

第三，健全獎懲機制。要加強對村集體組織領導干部的考核和獎懲機制，激勵其認真履職盡責；同時應建立相應的監督機制，確保成員利益不受侵犯。隨著城市化進程的加快和現代農業發展，農村集體經濟組織在人才方面已經難以適應時代發展，應積極引進高素質人才參與到農村集體產權制度改革中來。

五、結論

圍繞“農村集體經濟組織法人的產權建構”這一中心論點，借助歷史變遷分析、概念辨析的研究方法，依次闡述了產權理論的定義、產權制度是什么、選擇何種產權組織形式及成員資格認定等問題。依據民法典將農村集體經濟組織定位為特別法人，能夠有效解決農村集體經濟組織產權虛置的問題，為農村經濟發展提供立法保障。但是集體資產的產權構造問題還沒有相應的立法規定，目前采取股份合作制是最合理的組織形式，在股權設置中還要充分考慮本村村民與外來投資人員的成員權，建立清晰、完整的產權制度。

參考文獻：

[1]李培序.中國農村集體經濟組織產權制度改革研究[D].長春：吉林大學，2017.

[2]張斌.新時代深化農村集體產權制度改革的思考[J].中州學刊，2019，（09）：48-53.

[3]趙子貞.農村集體經濟組織產權制度改革中存在的問題及對策[J].南方農機，2021，52（04）：29-30.

[4]郭曉鳴，王薔.深化農村集體產權制度改革的創新經驗及突破重點[J].經濟縱橫，2020（07）：52-58.

[5]葉興慶，周旭英.農村集體產權結構開放性的歷史演變與未來走向[J].中國農業資源與區劃，2019，40（04）：1-8.

[6]張喜榮.農村集體經濟組織法人的組織形式研究[D].重慶：西南政法大學，2019.

[7]崔恩杰.農村集體產權制度改革研究[D].沈陽：遼寧大學，2018.

[8]黃延信，余葵，師高康，等.對農村集體產權制度改革若干問題的思考[J].農業經濟問題，2014，35（04）：8-14.

（作者單位：長安大學人文學院）