行政執(zhí)法權(quán)下放法律依據(jù)之建構(gòu)

摘 要：作為一項(xiàng)屬地管理改革舉措，行政執(zhí)法權(quán)下放應(yīng)以憲法上的“兩個(gè)積極性原則”為基礎(chǔ)，并遵守職權(quán)法定原則。職權(quán)法定可分為常時(shí)的職權(quán)法定與改革時(shí)的職權(quán)法定，改革狀態(tài)下，可以適用緩和的職權(quán)法定原則。在現(xiàn)有下放依據(jù)中，經(jīng)由默示權(quán)力理論的推定，《行政處罰法》等單行法可以為相關(guān)程序性權(quán)力的一并下放提供合法性依據(jù)，但難以為其他獨(dú)立行政執(zhí)法權(quán)的下放提供依據(jù)。基于同位保留理論，行政法規(guī)、地方性立法下放由自身創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法權(quán)具有合法性，下放非由自身創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法權(quán)則不具備合法性。目錄清單等可以作為具體行政事務(wù)劃分之依據(jù)，但不能作為職權(quán)劃分之依據(jù)。基于法制統(tǒng)一性與修法便捷性等考量，宜在行政組織法中對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放作統(tǒng)一規(guī)定。基于兼容授權(quán)主體權(quán)威性、中立性與下放行為專(zhuān)業(yè)性、靈活性之考量，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下放，宜在《地方組織法》規(guī)定中采納“法律授權(quán)— 地方性法規(guī)規(guī)定— 行政決定實(shí)施”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法改革；職權(quán)法定；默示權(quán)力；同位保留

中圖分類(lèi)號(hào)：DF38

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.02.11 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

目 次

一、問(wèn)題的提出

二、行政執(zhí)法權(quán)下放及其合法性控制的基礎(chǔ)

三、行政執(zhí)法權(quán)下放的現(xiàn)有依據(jù)及其合法性分析

四、行政執(zhí)法權(quán)下放法律依據(jù)的展開(kāi)

五、結(jié)語(yǔ)

一、問(wèn)題的提出

2022年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革作出重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”。【習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗— —在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第41頁(yè)。】此前，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）2021年修訂時(shí)新增第24條，對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處作出授權(quán)【為便于表述，以下非必要處，對(duì)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處”等基層政府，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”統(tǒng)稱(chēng)之。】，成為我國(guó)基層綜合行政執(zhí)法改革邁出的關(guān)鍵一步。在中央政策文件與規(guī)范的指導(dǎo)下，地方各級(jí)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中開(kāi)始積極落實(shí)、深入推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)的下放。

2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”【《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效 李克強(qiáng)劉云山張高麗出席》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日，第1版。】就綜合行政執(zhí)法改革而言，橫向上，關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)的集中，在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域均存在法律依據(jù)。【參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）第26條、《行政處罰法》第18條、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）第17條第2款。】在縱向上，關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放，暫時(shí)只在行政處罰領(lǐng)域有《行政處罰法》第24條作為法律依據(jù)，在行政許可、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域均缺乏直接的法律依據(jù)。【行政執(zhí)法權(quán)類(lèi)型多樣，為便于討論，在綜合行政執(zhí)法改革、行政執(zhí)法權(quán)下放改革語(yǔ)境下，本文以行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等典型執(zhí)法權(quán)為主展開(kāi)探討。】目前，行政執(zhí)法權(quán)下放多由地方性規(guī)范或政策文件推動(dòng)。法律層面制度依據(jù)供給的不足，一方面導(dǎo)致在事先無(wú)法消除行為合法性的疑慮，另一方面也導(dǎo)致事中和事后下放行為無(wú)法有序順利實(shí)施的問(wèn)題。囿于地方法規(guī)規(guī)范與文件利益視野、效力范圍與制定程序等方面的局限性，在改革實(shí)施過(guò)程中，行政執(zhí)法權(quán)下放存在著權(quán)力過(guò)度下放的問(wèn)題與權(quán)力隨意回收的問(wèn)題。【參見(jiàn)葉貴仁：《基層綜合行政執(zhí)法權(quán)的政策脈絡(luò)與理論思考》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2024年3月14日，第5版；方澗、劉子琴：《面向執(zhí)法效能提升的行政執(zhí)法權(quán)下沉路徑研究— —以浙江省五個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為樣本》，載《中國(guó)行政管理》2024年第6期，第53頁(yè)。】在權(quán)力下放后，又產(chǎn)生責(zé)任認(rèn)定與糾紛解決無(wú)法可依的情況。【如出于規(guī)避縣級(jí)主管部門(mén)職責(zé)、轉(zhuǎn)移行政任務(wù)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的考慮，“有的地方將行政征收、環(huán)境整治和安全生產(chǎn)等較為復(fù)雜的行政事務(wù)分拆，再將分拆出的部分事務(wù)實(shí)行屬地化管理，這對(duì)行政行為及其責(zé)任的認(rèn)定造成了困擾。”葉必豐：《中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的屬地管理原則》，載《法學(xué)研究》2024年第1期，第17頁(yè)。】

法律層面制度依據(jù)的補(bǔ)足是緩解當(dāng)下行政執(zhí)法權(quán)下放各類(lèi)問(wèn)題的關(guān)鍵。現(xiàn)有關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放問(wèn)題的重要研究幾乎都指出了權(quán)力下放的合法性問(wèn)題【參見(jiàn)應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第16頁(yè)；盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第131-132頁(yè)。】，但卻并未就法律層面具體規(guī)則的分析與建構(gòu)進(jìn)行充分展開(kāi)。有關(guān)行政處罰權(quán)下放的法律規(guī)定，是否為行政許可、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)下放提供了依據(jù)？不同理論與地方規(guī)范存在不同理解與規(guī)定。【參見(jiàn)梁捷鶯、楊登峰：《基層綜合執(zhí)法一并下放職權(quán)的適用困境及其理論紓解》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第6期，第121-123頁(yè)。】若行政許可、行政強(qiáng)制等權(quán)力不能據(jù)相關(guān)規(guī)定一并下放，對(duì)它們進(jìn)行下放的法律依據(jù)為何？組織法上的一般職權(quán)設(shè)定，行為法上各領(lǐng)域的相對(duì)集中權(quán)力規(guī)范對(duì)此是否存在解釋空間？若不存在，應(yīng)如何為行政執(zhí)法權(quán)的下放提供法律層面的規(guī)范方案。上述問(wèn)題，均是實(shí)現(xiàn)深化綜合行政執(zhí)法改革“于法有據(jù)”，緩解地方性規(guī)范與文件推行行政執(zhí)法權(quán)下放改革的局限性所亟待面對(duì)與解答的問(wèn)題。

本文以下聚焦深化綜合行政執(zhí)法改革中行政執(zhí)法權(quán)下放基層政府法律依據(jù)的建構(gòu)問(wèn)題。【《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（2024年7月18日中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）明確“深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”，如非特別說(shuō)明，本文研究的行政執(zhí)法權(quán)下放主要是指行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處。】對(duì)此，擬從三個(gè)層面展開(kāi)探討：第一，在學(xué)理上，行政執(zhí)法權(quán)下放及其合法性控制的基礎(chǔ)為何、有何特殊性。第二，截至目前，綜合行政執(zhí)法改革中行政執(zhí)法權(quán)下放存在哪些行為依據(jù)、是否存有不足。第三，行政執(zhí)法權(quán)下放還需要哪些法律依據(jù)、具體方案為何。

二、行政執(zhí)法權(quán)下放及其合法性控制的基礎(chǔ)

行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織改革與職權(quán)調(diào)整，不直接涉及行政相對(duì)人權(quán)利，合法性控制問(wèn)題以往并未獲得理論界與實(shí)務(wù)界的足夠重視。

（一）屬地管理改革與職權(quán)法定

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第3條第4款針對(duì)央地機(jī)構(gòu)職權(quán)關(guān)系規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”理論上將其簡(jiǎn)稱(chēng)為“兩個(gè)積極性原則”。《憲法》上的兩個(gè)積極性原則是屬地管理改革的憲法依據(jù)。根據(jù)2019年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》與2021年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，行政執(zhí)法權(quán)下放改革旨在“改革和完善基層管理體制”“加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，緩解縱向行政層級(jí)間職權(quán)配置與執(zhí)法事務(wù)需求之間的不均衡，本質(zhì)上是一項(xiàng)屬地管理改革措施。由此，《憲法》第3條第4款的規(guī)定構(gòu)成了行政執(zhí)法權(quán)下放的根本法基礎(chǔ)。當(dāng)然，行政執(zhí)法權(quán)下放的基礎(chǔ)與其受合法性控制的基礎(chǔ)是兩個(gè)問(wèn)題。憲法原則可分為目的性原則與手段性原則，手段性原則可以分為首要性原則與輔助性原則。【參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《論憲法原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期，第55-57頁(yè)。】在兩個(gè)積極性原則的基礎(chǔ)上，推行屬地管理改革，實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)下放的過(guò)程中，還應(yīng)以其他憲法原則或體現(xiàn)了憲法原則的其他法律原則與規(guī)定為基礎(chǔ)。

《憲法》第5條關(guān)于“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)”的規(guī)定，確立了依法治國(guó)原則，這從根本上決定了“重大改革應(yīng)于法有據(jù)”，決定了行政執(zhí)法權(quán)下放行為應(yīng)受到合法性約束。依法治國(guó)原則在公法上的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)分配與調(diào)整層面的具體體現(xiàn)即為職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則包括政府職能法定、行政機(jī)構(gòu)法定、行為方式法定三項(xiàng)具體要求。【參見(jiàn)何海波：《行政法治，我們還有多遠(yuǎn)》，載《政法論壇》2013年第6期，第28頁(yè)。】對(duì)于職權(quán)法定原則所言之法，基于法律作用力的轉(zhuǎn)讓?zhuān)糠謱W(xué)者承認(rèn)了由憲法、組織法、部門(mén)法向行政立法，甚至向“三定”規(guī)定【參見(jiàn)郝煒：《行政執(zhí)法賦權(quán)的現(xiàn)實(shí)緣起、路徑評(píng)析與法治向度》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2023年第2期，第88頁(yè)；李德旺：《作為職權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的行政授權(quán)》，載《法學(xué)家》2023年第3期，第189頁(yè)。】擴(kuò)展的事實(shí)【參見(jiàn)周佑勇：《行政法基本原則研究》（第2版），法律出版社2019年版，第148-149頁(yè)；章劍生：《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期，第66頁(yè)。】，但認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格限縮擴(kuò)展的范圍，并保有立法權(quán)轉(zhuǎn)授的依據(jù)。【參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期，第66頁(yè)。】

改革與法治的關(guān)系問(wèn)題是適用職權(quán)法定原則無(wú)法繞開(kāi)的前提性議題。就行政執(zhí)法權(quán)下放的法律依據(jù)而言，因?yàn)榫C合行政執(zhí)法改革具有不同于一般職權(quán)配置之“改革”屬性，所以需要進(jìn)一步打開(kāi)職權(quán)法定原則新的視野才能予以更妥當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?/p>

（二）常態(tài)職權(quán)法定與改革時(shí)職權(quán)法定

基于“職權(quán)法定”之規(guī)范效力的不同，職權(quán)法定呈現(xiàn)出常時(shí)職權(quán)法定與改革時(shí)職權(quán)法定之二分。一般所謂職權(quán)法定，不僅要求行政活動(dòng)應(yīng)有法可依，還要求法必須是事先制定之法。無(wú)論主體法定、行為法定還是責(zé)任法定，無(wú)論賦權(quán)還是追責(zé)，通常需判斷在主體行權(quán)時(shí)點(diǎn)或?qū)χ黧w進(jìn)行追責(zé)時(shí)點(diǎn)，是否有法律依據(jù)以及有什么樣的法律依據(jù)。但是，綜合行政執(zhí)法改革之“改革”，是指“變革，革新。現(xiàn)常指改變舊制度、舊事物。”這顯示出改革有以下區(qū)別于常態(tài)之特殊性：

一是改革改變的是制度本身，而非改變約束對(duì)象本身。其要變動(dòng)既定的已經(jīng)適用甚至具備有效性的制度。這意味著在改革語(yǔ)境下，存在舊有制度的沉沒(méi)成本與新制度的建立成本。二是改革有效性的標(biāo)準(zhǔn)相較于從無(wú)到有新建制度變得更高。改革所在領(lǐng)域已有制度存在，改革者是基于更優(yōu)目標(biāo)，對(duì)舊有制度進(jìn)行變動(dòng)。這時(shí)改革的有效性不僅取決于改革后的制度是否有效，還在于其有效性是否能超越舊有框架。若不能，亦屬改革失敗。因?yàn)楦母锉旧沓翛](méi)成本的存在，使得即便新制度的有效性與舊有制度的有效性大體相當(dāng)，也難言屬于有效改革。

上述特殊因素造成改革在行動(dòng)或進(jìn)程上的一大特征— —“試”。“改革初期的特征是‘試錯(cuò)’”，“改革的過(guò)程就是探索的過(guò)程”。【沈國(guó)明：《“重大改革于法有據(jù)”：習(xí)近平法治思想的重要論斷》，載《學(xué)術(shù)月刊》2021年第7期，第6頁(yè)。】有論者指出，授權(quán)改革試點(diǎn)即“通過(guò)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”“在一定期限內(nèi)創(chuàng)造了法治的一種例外狀態(tài)。”【秦小建：《授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)首先遵循法律保留原則》，載《法學(xué)》2023年第7期，第46頁(yè)。】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法制之改革，諸多情況下采用“改革—法律”或“法律決定—改革試點(diǎn)—立法推廣”的模式。【參見(jiàn)葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期，第53頁(yè)。 】如屬地管理改革即為一種漸進(jìn)式改革。漸進(jìn)式改革“能夠充分利用已有的組織資源，保持制度創(chuàng)新過(guò)程中制度的相對(duì)穩(wěn)定和有效銜接”，“可以避免大的社會(huì)動(dòng)蕩和資源的浪費(fèi)”。【林毅夫、蔡昉、李周：《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第9期，第8頁(yè)。】其區(qū)別于激烈的一次性整體式改革，具有試驗(yàn)性、持續(xù)性和廣泛性。另外，改革狀態(tài)下，如試點(diǎn)不成功，則可以停止改革回到原點(diǎn)，具有可回轉(zhuǎn)性。上述改革特征決定了，立法機(jī)關(guān)難以通過(guò)一次性立法先期為改革提供完備的法律依據(jù)。

問(wèn)題的本質(zhì)在于，改革不確定性與法律穩(wěn)定性存在無(wú)法彌合的張力。改革除舊革新，存在風(fēng)險(xiǎn)，往往需要政治系統(tǒng)推動(dòng)先行先試。職權(quán)法定原則，難以精準(zhǔn)、全面規(guī)范改革之啟動(dòng)。但在改革試點(diǎn)已完成或不存在試點(diǎn)過(guò)程或改革超越試點(diǎn)范圍與程度時(shí)，則必須有充分的法律作為職權(quán)調(diào)整行為之依據(jù)。否則，在推廣改革措施過(guò)程中，放任各地“各自為政”，則可能呈現(xiàn)出前述行為偏離與無(wú)法可依的改革亂象。

基于此，本文以為，在改革語(yǔ)境下，職權(quán)法定原則仍需被遵守，但不得不有所緩和。具言之，根據(jù)試點(diǎn)之結(jié)果，如無(wú)必要保留新制度，則直接回到舊有制度，法律安排保持不變。但是，一旦確認(rèn)改革制度的有效性，要固定或推廣改革制度，就需要立即補(bǔ)足合法性。也就是在改革時(shí)，職權(quán)法定原則約束的是改革制度的固定與推行，而非改革之啟動(dòng)。就行政執(zhí)法權(quán)下放改革而言，執(zhí)法權(quán)下沉到底的探索從2010年起已經(jīng)逐漸在各地展開(kāi)【參見(jiàn)《湖州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)湖州中心城區(qū)城管執(zhí)法力量下沉、城市網(wǎng)格化管理工作方案的通知》（湖政辦發(fā)〔2010〕74號(hào)）、《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》（天津市人民政府令第11號(hào)）。】，“近三年更是進(jìn)入到執(zhí)法權(quán)全面下放階段”。【陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第119頁(yè)。】有學(xué)者指出，“漸進(jìn)式的屬地管理改革不是對(duì)所有事權(quán)的全面的、整體性改革”，“故不違反法律保留原則”，但是當(dāng)“長(zhǎng)期的單個(gè)行政機(jī)關(guān)的個(gè)別事權(quán)下放，在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)具有普遍性，且下放的事權(quán)已呈現(xiàn)出固化的態(tài)勢(shì)”時(shí)，即“應(yīng)以法律的統(tǒng)一規(guī)定作為基礎(chǔ)”。【葉必豐：《中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的屬地管理原則》，載《法學(xué)研究》2024年第1期，第16頁(yè)。】

進(jìn)言之，綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)遵循職權(quán)法定原則。一方面，這同常時(shí)制度一樣，是將行政權(quán)力導(dǎo)入到人民民主框架的要求；另一方面，也在于通過(guò)法律層面的明確規(guī)定，緩和可能的改革阻力，順利固定、推廣改革成果。雖然在改革時(shí)，職權(quán)法定原則要有所緩和，但這種緩和本質(zhì)上是法律的一種暫時(shí)的、局部的空缺或懸置，主要是緩和時(shí)限，并非緩和規(guī)范強(qiáng)度。

三、行政執(zhí)法權(quán)下放的現(xiàn)有依據(jù)及其合法性分析

（一）行政執(zhí)法權(quán)下放的現(xiàn)有依據(jù)概況

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除《行政處罰法》第24條之規(guī)定外，目前行政執(zhí)法權(quán)下放的行為依據(jù)以政策文件為主，尚無(wú)行政法規(guī)層面的明確規(guī)定，部門(mén)規(guī)章也比較缺乏。各級(jí)地方關(guān)于行政執(zhí)法的立法雖然不少，但在缺乏充分的上位法授權(quán)的情況下，是否能真正為深化綜合行政執(zhí)法改革中行政執(zhí)法權(quán)下放行為提供合法性依據(jù)，還有待考察。

除以上規(guī)范本身作為依據(jù)之外，行政執(zhí)法權(quán)下放的依據(jù)還可能存在于上述規(guī)范“立法依據(jù)”等條款所指向的依據(jù)以及規(guī)范本身所構(gòu)建的制度之中。前者如《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（2023年）第1條規(guī)定，“根據(jù)……《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》……制定本條例。”《行政強(qiáng)制法》就構(gòu)成深化綜合行政執(zhí)法改革的立法者所認(rèn)為的依據(jù)。后者如《內(nèi)蒙古自治區(qū)基層綜合行政執(zhí)法條例》（2020年）第3條第1款規(guī)定，“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和自治區(qū)人民政府確定的賦權(quán)清單，相對(duì)集中行使旗縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的部分行政處罰權(quán)。”綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單等文件劃定了綜合行政執(zhí)法改革的事項(xiàng)范圍，也構(gòu)成深化綜合行政執(zhí)法改革具體行動(dòng)的依據(jù)。以下分述之：

一方面，目前執(zhí)法改革規(guī)范的“立法依據(jù)”條款所援引的立法依據(jù)主要有《行政處罰法》【參見(jiàn)《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔16屆〕第22號(hào)）第1條。】、《行政強(qiáng)制法》【參見(jiàn)《青島市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（青島市第十七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)）第1條。】、法律與行政法規(guī)的基本原則【參見(jiàn)《珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的決定》（珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔9屆〕第33號(hào)）。】、行政法規(guī)的規(guī)定【參見(jiàn)《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔16屆〕第22號(hào)）第1條。】、省行政執(zhí)法條例【參見(jiàn)《晉中市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法規(guī)定》（晉中市人民政府令第9號(hào)）第1條。】、省政府決定【參見(jiàn)《白山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法暫行辦法》（白山市人民政府令第1號(hào)）第1條。】等。

另一方面，深化綜合行政執(zhí)法改革規(guī)范本身所構(gòu)建的制度，為實(shí)踐中執(zhí)法權(quán)下放提供了更為具體、直接的依據(jù)。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，存在于規(guī)范內(nèi)容之中（除依據(jù)條款之外）的作為深化綜合行政執(zhí)法改革依據(jù)的規(guī)范，主要有以下類(lèi)型：（1）工作辦法類(lèi)。具體包括省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的（聯(lián)合執(zhí)法）具體辦法【參見(jiàn)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》（浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第62號(hào)）第13條第1款。】、執(zhí)法程序規(guī)定與行政處罰裁量基準(zhǔn)【參見(jiàn)《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔16屆〕第22號(hào)） 第16條第2款、《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例（2021）》（河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第76號(hào)）第28條。】、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一操作規(guī)程【參見(jiàn)《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》（河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第76號(hào)）第16條。】等。（2）目錄清單類(lèi)。具體表現(xiàn)為（省）綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一目錄【參見(jiàn)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》（浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第62號(hào)）第7條。】、下放事項(xiàng)清單【參見(jiàn)《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》第12條。】、街道綜合執(zhí)法具體執(zhí)法事項(xiàng)目錄【參見(jiàn)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法（2014）》（天津市人民政府令第11號(hào)）第9條。“省級(jí)人民政府制定的賦權(quán)指導(dǎo)清單，已經(jīng)包含了對(duì)清單內(nèi)權(quán)力下放的決定權(quán)，根據(jù)賦權(quán)指導(dǎo)清單制定的下放權(quán)力清單無(wú)需省級(jí)人民政府再次批準(zhǔn)”。參見(jiàn)張峰振：《基層綜合執(zhí)法改革的合法性及規(guī)范展開(kāi)》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2024年第3期，第135頁(yè)。】等。（3）具體行政決定類(lèi)。具體表現(xiàn)為賦權(quán)清單外事項(xiàng)由省人民政府決定【參見(jiàn)《東莞市城市管理綜合執(zhí)法條例》（東莞市第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第24號(hào)）第9條第3款、《東莞市人民政府關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)的公告》（東府〔2023〕3號(hào)）。】、由縣（市、區(qū)）人民政府依法確認(rèn)【參見(jiàn)《晉中市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法規(guī)定》（晉中市人民政府令第9號(hào)）第9條第1款。】等。（4）行政協(xié)議類(lèi)。主要表現(xiàn)為協(xié)作配合協(xié)議【參見(jiàn)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》（浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第62號(hào)）第15條。】、關(guān)于管轄權(quán)的約定【參見(jiàn)《東莞市城市管理綜合執(zhí)法條例》（東莞市第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第24號(hào)）第11條第2款。】等。以下對(duì)于現(xiàn)有行為依據(jù)的合法性，按照規(guī)范性強(qiáng)弱進(jìn)行分析。

（二）《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律作為依據(jù)

《行政處罰法》2021年修訂時(shí)，第24條對(duì)于行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出了授權(quán)，可以作為深化綜合行政執(zhí)法中行政處罰權(quán)下放改革的法律依據(jù)。

對(duì)于《行政強(qiáng)制法》而言，其目前并無(wú)直接關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)下放的規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》涉及綜合行政執(zhí)法改革的直接規(guī)定為第17條第2款— —“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”本條款不能作為行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)縱向配置的法律依據(jù)，因此，雖然“相對(duì)集中與行政執(zhí)法權(quán)下放一樣屬于行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移”，“但二者的法律性質(zhì)和法律效果迥異”。【陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第122頁(yè)。】

行政職權(quán)的橫向集中，雖然可能改變行政職權(quán)歸屬的部門(mén)，但并未或不應(yīng)突破該級(jí)政府的行政職權(quán)總量。行政職權(quán)的縱向配置，則超越了一級(jí)政府的范圍，一級(jí)政府內(nèi)的行政職權(quán)總量發(fā)生了變化。這意味著承接行政職權(quán)的政府行政職權(quán)總量的增加，按照屬地管理改革一級(jí)執(zhí)法體制【參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕37號(hào)）；《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》。另參見(jiàn)葉必豐：《我國(guó)地方毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2023年第1期，第51頁(yè)。】、分配行政任務(wù)的經(jīng)濟(jì)性要求【參見(jiàn)秦前紅、陳芳瑾：《“行政處罰權(quán)交由”的規(guī)范闡釋— —基于〈行政處罰法〉第24條第1款之展開(kāi)》，載《法治研究》2022年第3期，第59頁(yè)。】、避免管轄沖突不承認(rèn)授權(quán)保留的原理【李德旺：《作為職權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的行政授權(quán)》，載《法學(xué)家》2023年第3期，第173頁(yè)。】，下放行政職權(quán)政府不應(yīng)再直接行使該下放權(quán)力，即下放行政職權(quán)政府的行政職權(quán)總量也發(fā)生了減少。縱向各級(jí)政府行政職權(quán)的配置、總量的變化涉及各級(jí)政府的承接能力、單行行為法上之“縣級(jí)以上人民政府或其主管部門(mén)”的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系，甚至國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等重要實(shí)踐與理論問(wèn)題。由此，其不能與橫向職權(quán)相對(duì)集中等同，也就難以借助對(duì)“相對(duì)集中”概念的擴(kuò)張解釋?zhuān)@得合法性證成。《行政處罰法》在“相對(duì)集中”條款之外另以單獨(dú)的條文規(guī)定行政處罰權(quán)下放的立法事實(shí)，也印證此理。同理，《行政許可法》第26條的相對(duì)集中許可權(quán)條款也無(wú)法作為行政許可權(quán)下放的法律依據(jù)。

不過(guò)在實(shí)踐中，基于已有行政處罰權(quán)下放的法律依據(jù)，相關(guān)地方規(guī)范往往規(guī)定相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)隨行政處罰權(quán)一并下放。如《云浮市人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》第2條規(guī)定“行政處罰權(quán)調(diào)整實(shí)施后，與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)由鎮(zhèn)街一并實(shí)施。”【《云浮市人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》（云府函〔2020〕74號(hào)）第2條。】此一并下放行為是否符合職權(quán)法定要求，是否可以補(bǔ)足權(quán)力下放的合法性，值得分析。

理論上，有論者引入默示權(quán)力理論論證一并下放職權(quán)的合法性。默示權(quán)力是指為實(shí)現(xiàn)法律授予的明示權(quán)力，從明示權(quán)力中推定出的權(quán)力。默示權(quán)力與明示權(quán)力必須構(gòu)成手段與目的的關(guān)系。據(jù)此，一并下放的職權(quán)若構(gòu)成《行政處罰法》第24條的默示權(quán)力，則第24條本身即為法律依據(jù)，而不再需要另行構(gòu)建法律依據(jù)。論者認(rèn)為，對(duì)于行政處罰權(quán)而言，監(jiān)督檢查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等均為實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)的默示權(quán)力，“因此，下放行政處罰權(quán)就必須同時(shí)下放行政檢查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等輔助性或保障性權(quán)力”。【梁捷鶯、楊登峰：《基層綜合執(zhí)法一并下放職權(quán)的適用困境及其理論紓解》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第6期，第121頁(yè)。】而對(duì)于行政強(qiáng)制措施權(quán)，論者基于《行政強(qiáng)制法》 第17條第1款關(guān)于“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”的規(guī)定以及《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）第11條和第12條關(guān)于法律保留原則的規(guī)定認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施權(quán)不屬于可以默示隨行政處罰權(quán)下放的權(quán)力。

“立法者制定法律首要的功能就是定規(guī)立范，為民眾提供一般性的指引”【裴洪輝：《在價(jià)值理想與客觀認(rèn)知之間：法律明確性原則的理論空間》，載《法學(xué)論壇》2019年第2期，第89頁(yè)。】，良法有明確性、公開(kāi)性與穩(wěn)定性之要求。默示權(quán)力的推定易導(dǎo)致法律理解與適用的肆意，應(yīng)受到嚴(yán)格的限制，必須以合法性、合理性為原則。對(duì)于行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)而言，相關(guān)法律已有明示規(guī)定，應(yīng)首先基于相關(guān)法律規(guī)定展開(kāi)，而無(wú)法直接被推定。行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)之相互獨(dú)立性自不待言。關(guān)于行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)的關(guān)系，法律上的一般性規(guī)定較為缺乏。但在《行政強(qiáng)制法》頒行后，行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)在實(shí)證法上即為兩項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。作為獨(dú)立于行政處罰決定權(quán)的侵益性行政職權(quán)，下放行政強(qiáng)制措施權(quán)不能默示與行政處罰權(quán)一并下放，而需要明確的規(guī)范依據(jù)。對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而言，《行政強(qiáng)制法》第13條第1款明確規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”。此設(shè)定應(yīng)指明示設(shè)定，而非默示推定。不過(guò)除《行政強(qiáng)制法》之外，《行政處罰法》第72條對(duì)此有明示規(guī)定，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)將對(duì)應(yīng)擁有實(shí)施執(zhí)行罰、拍賣(mài)財(cái)物、劃撥存款與匯款的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。據(jù)此，獲得行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，可能對(duì)應(yīng)擁有實(shí)施執(zhí)行罰、拍賣(mài)財(cái)物、劃撥存款與匯款的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，但非對(duì)應(yīng)獲得所有與行政處罰法相關(guān)之行政強(qiáng)制權(quán)力。亦即行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)下放的合法性基礎(chǔ)并不充分。

（三）行政法規(guī)作為依據(jù)的合法性

雖然有部分下位改革規(guī)范、文件將行政法規(guī)的規(guī)定作為綜合行政執(zhí)法改革、行政執(zhí)法權(quán)下放的依據(jù)【參見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》（深圳市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第131號(hào)）第1條。】，但目前尚無(wú)就綜合行政執(zhí)法改革、行政執(zhí)法權(quán)下放作出明確規(guī)定的行政法規(guī)。下位規(guī)范立法依據(jù)條款的這種“援引”實(shí)質(zhì)上并不能為自身提供合法性。或許是意識(shí)到此問(wèn)題，部分地方立法機(jī)關(guān)，如深圳市人大常委會(huì)2019年對(duì)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》（2013年）進(jìn)行了修訂，將該條例第1條根據(jù)有關(guān)“行政法規(guī)的規(guī)定”制定本條例，改為根據(jù)有關(guān)“行政法規(guī)的基本原則”制定本條例。【參見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》（深圳市第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第161號(hào)）第1條。】不過(guò)，即便是根據(jù)“行政法規(guī)的基本原則”，其是否可以提供合法性也不無(wú)疑問(wèn)。

國(guó)務(wù)院是否有權(quán)力在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，直接以行政法規(guī)的形式將單行法賦予縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基于不同分析角度可導(dǎo)向不同結(jié)論。從實(shí)定法層面來(lái)看，基于《立法法》第72條第1款國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律”制定行政法規(guī)的規(guī)定，《憲法》第89條、《立法法》第72條第2款授予國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)應(yīng)理解為行政法規(guī)在法律未規(guī)定或法律有規(guī)定但不與法律規(guī)定相抵觸情況下進(jìn)行規(guī)定。在此情況下，行政法規(guī)若規(guī)定將縣級(jí)以上人民政府的執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會(huì)產(chǎn)生與法律規(guī)定相抵觸的情形。由此，在目前的實(shí)定法框架下，行政法規(guī)無(wú)法單獨(dú)就（法律賦予縣級(jí)以上人民政府的）行政執(zhí)法權(quán)的下放作出規(guī)定。不過(guò)，問(wèn)題在于，基于實(shí)定法的解釋與推導(dǎo)，無(wú)法為所有行政執(zhí)法權(quán)（包括未明確賦予縣級(jí)以上人民政府的執(zhí)法權(quán)和以后新增的執(zhí)法權(quán)）的層級(jí)間調(diào)整提供指引。

從理論層面來(lái)看，有學(xué)者基于法律保留中的重要性保留原理，認(rèn)為“包括行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，以及中央與地方、上級(jí)與下級(jí)間事權(quán)的基本分工等”屬于具備重要性的行政職權(quán)，“都只能通過(guò)法律來(lái)規(guī)定。”【葉必豐：《中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的屬地管理原則》，載《法學(xué)研究》2024年第1期，第15-16頁(yè)。】當(dāng)然，特殊情況下，若基于法律作用力的轉(zhuǎn)讓原理，法律也可以向下位法規(guī)范轉(zhuǎn)讓其作用力。【參見(jiàn)［德］奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第72-73頁(yè)。】根據(jù)《立法法》第12條，如果國(guó)務(wù)院取得全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法授權(quán)，則對(duì)于限制人身自由以外的強(qiáng)制措施和處罰等事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院有作出權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的立法空間。但目前而言，尚不存在對(duì)于行政法規(guī)規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)下放事務(wù)的立法授權(quán)。整體上，本文以為，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下放而言，其涉及的是已設(shè)置之權(quán)力行權(quán)主體的改變，即非權(quán)力的初次配置、“事權(quán)的基本分工”，而是職權(quán)之主體再配置的問(wèn)題【參見(jiàn)王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學(xué)》2020年第5期，第1319頁(yè)。】，是否完全受制于重要性保留原理，不能一概而論。

有論者在行政授權(quán)容許性的問(wèn)題上指出，根據(jù)“授權(quán)法規(guī)位階相當(dāng)性”原理，授權(quán)法律規(guī)范的位階應(yīng)與原權(quán)限分配規(guī)范位階相同，即在立法或行政授權(quán)可否的問(wèn)題上，只有初始分配的立法者才有權(quán)力決定行政職權(quán)的初始分配秩序。有學(xué)者進(jìn)一步提煉出“同位保留”原理。“所謂同位保留，是指剝奪利益的規(guī)范應(yīng)與形成該利益的規(guī)范處于同一位階。若更嚴(yán)格一些，同位保留可進(jìn)一步限縮為‘制定主體保留’，即剝奪某種利益的規(guī)范制定主體應(yīng)與形成該利益的規(guī)范制定主體相同。”【俞祺：《行政處罰設(shè)定權(quán)的“同位保留”原理》，載《中外法學(xué)》2022年第4期，第1015頁(yè)。】同位保留理論下，由中央立法所創(chuàng)設(shè)的利益亦需要由中央立法剝奪，這避免了地方立法對(duì)中央事權(quán)的侵?jǐn)_。反之亦然。

據(jù)此而言，法律之外的其他規(guī)范是否有下放行政執(zhí)法權(quán)的合法性，還有必要審視相關(guān)執(zhí)法權(quán)的創(chuàng)設(shè)主體與規(guī)范。在《行政許可法》、《行政處罰法》與《行政強(qiáng)制法》中，都明確規(guī)定了相關(guān)主體各自的設(shè)定權(quán)限。依據(jù)同位保留理論，對(duì)于下位規(guī)范依法創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法權(quán)，下位規(guī)范應(yīng)有規(guī)定下放的權(quán)限。解釋在于，“若形成利益和剝奪利益的規(guī)范屬于同一位階，那么剝奪規(guī)范可以理解為形成規(guī)范的特別規(guī)范”。【俞祺：《行政處罰設(shè)定權(quán)的“同位保留”原理》，載《中外法學(xué)》2022年第4期，第1017頁(yè)。】比如，《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例〉（2023年修訂）第9條第2款前段即規(guī)定“河道采砂許可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門(mén)審批發(fā)放”。根據(jù)同位保留理論，對(duì)于由行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的許可，在邏輯上，行政法規(guī)可以規(guī)定將此許可權(quán)下放給其他主體（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）行使。此時(shí)需要考慮的只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠?qū)嶋H承載這一職能，這并非合法性問(wèn)題，而僅是可行性問(wèn)題。

部分行政執(zhí)法權(quán)可依法由下位規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，本質(zhì)上是法律已經(jīng)明確相關(guān)執(zhí)法權(quán)的創(chuàng)設(shè)無(wú)須遵循法律保留。借由同位保留理論進(jìn)行推導(dǎo)，可將下位規(guī)范創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法權(quán)無(wú)須法律保留的合法性，延伸至所設(shè)定權(quán)力的剝奪。下放是將原主體的執(zhí)法權(quán)縱向調(diào)整為下級(jí)機(jī)關(guān)行使，在法效果上，可理解為剝奪原主體執(zhí)法權(quán)的一種具體形式。由此，基于同位保留理論，行政法規(guī)下放由自身創(chuàng)設(shè)的行政執(zhí)法權(quán)具有合法性，下放非由自身創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法權(quán)則不具備合法性。當(dāng)然，雖然展現(xiàn)了改革合法性論證的一種可能性，但同位保留理論能否成立，并無(wú)權(quán)威理解。總體上看，相關(guān)結(jié)論只是一種在現(xiàn)有法律框架下補(bǔ)足改革合法性的解釋性理論。若要徹底夯實(shí)所有類(lèi)型行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性，仍需從立法論層面進(jìn)行展開(kāi)。

（四）省行政執(zhí)法條例等地方性立法作為依據(jù)的合法性

雖然地方性立法是現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法改革的主要依據(jù)之一【這包括地方性立法本身規(guī)定綜合執(zhí)法改革事項(xiàng)及其他規(guī)范性文件援引地方性立法作為改革依據(jù)。】，但在行政處罰權(quán)之外，目前法律層面并無(wú)關(guān)于地方性立法可以規(guī)定相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)下放的授權(quán)。另外，還有部分下位改革規(guī)范、文件雖然表明以“省行政執(zhí)法條例”等地方性立法作為依據(jù)【參見(jiàn)《晉中市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法規(guī)定》（晉中市人民政府令第9號(hào)）第1條。】，但所援引的地方性法規(guī)中并無(wú)關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放的規(guī)定。此時(shí)，下位規(guī)范以此為據(jù)對(duì)執(zhí)法權(quán)下放進(jìn)行規(guī)定實(shí)質(zhì)上仍缺乏合法性。

整體上看，對(duì)于相關(guān)地方性立法可否獨(dú)立為行政執(zhí)法權(quán)下放提供合法性依據(jù)的問(wèn)題，可進(jìn)行以下兩個(gè)層面的分析：其一，若遵從同位保留理論，則在特別法意義上，需要考察法律有無(wú)關(guān)于地方性立法創(chuàng)設(shè)（非下放）行政執(zhí)法權(quán)的特別規(guī)定。其二，如無(wú)特別規(guī)定，則需要進(jìn)一步在一般法意義上厘清地方性立法的立法權(quán)范圍。

一方面，目前雖有部分單行法規(guī)定了行政執(zhí)法權(quán)的創(chuàng)設(shè)權(quán)限，但整體上較為有限。如《行政許可法》第15條規(guī)定“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可”。若存在地方性法規(guī)依據(jù)該條文依法創(chuàng)設(shè)并由地方行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，則基于同位保留理論，地方性法規(guī)可以將由其創(chuàng)設(shè)的行政許可權(quán)下放。另外，部分規(guī)定了行政執(zhí)法權(quán)創(chuàng)設(shè)權(quán)限的立法，較為抽象，存在不確定法律概念。如《行政強(qiáng)制法》第10條第1款雖對(duì)行政強(qiáng)制措施權(quán)的創(chuàng)設(shè)權(quán)限進(jìn)行分配，但該條第3款仍規(guī)定“尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的”，地方性法規(guī)才“可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施”。何者屬于地方性立法可以規(guī)定之“地方性事務(wù)”，仍需進(jìn)入一般法層面進(jìn)行判斷。

另一方面，在一般行政執(zhí)法權(quán)下放意義上，判斷地方性立法規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)下放合法性的關(guān)鍵在于，厘清地方性立法依法創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法權(quán)的立法權(quán)范圍。此時(shí)即需要檢視，地方性立法對(duì)行政許可、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行規(guī)定是否屬于《立法法》第82條第1款第2項(xiàng)規(guī)定的“地方性事務(wù)”。目前，關(guān)于何為“地方性事務(wù)”，并未獲得共識(shí)。有學(xué)者指出，根據(jù)職能下屬化原則，對(duì)于純“服務(wù)供給”事項(xiàng)，可以由地方立法。根據(jù)中央權(quán)威原則與市場(chǎng)統(tǒng)一原則，對(duì)于非公共服務(wù)類(lèi)的涉流通與交易、有負(fù)外部性或涉重要權(quán)益的事項(xiàng)，應(yīng)該由中央統(tǒng)一立法。【參見(jiàn)俞祺：《論立法中的“地方性事務(wù)”》，載《法商研究》2021年第4期，第126-129頁(yè)。】“較為嚴(yán)厲的行政處罰與行政強(qiáng)制，以及較為重大的行政許可”等行政執(zhí)法權(quán)屬于涉重要權(quán)益事項(xiàng)，應(yīng)該由中央統(tǒng)一立法。【參見(jiàn)俞祺：《央地關(guān)系中的立法》，北京大學(xué)出版社2023年版，第54頁(yè)。】而對(duì)于非涉重要權(quán)益、不具有負(fù)外部性的行政強(qiáng)制、行政許可等事項(xiàng)則可以由地方立法。在這一理論框架下，地方有通過(guò)地方性立法將屬于“地方性事務(wù)”的非涉重要權(quán)益的較輕行政強(qiáng)制權(quán)、行政許可權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力空間，但缺乏對(duì)涉重要權(quán)益的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行下放規(guī)定的空間。【地方政府規(guī)章單獨(dú)規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性論證，在邏輯上可借鑒關(guān)于地方性法規(guī)的論證，此處不再贅述。】

（五）目錄清單等非法規(guī)范類(lèi)依據(jù)的合法性

對(duì)于非法規(guī)范類(lèi)依據(jù)，有論者指出，由省政府與有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的權(quán)力清單等“通知或者決定文件，法律效力較低，不宜作為職權(quán)轉(zhuǎn)移的法治依據(jù)”。【郭勝習(xí)：《綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)踐樣態(tài)、現(xiàn)實(shí)困境與法治回應(yīng)》，載《行政法學(xué)研究》2024年第4期，第144頁(yè)。】《珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的決定》也明確“市、區(qū)人民政府行政執(zhí)法部門(mén)不得通過(guò)印發(fā)通知、實(shí)施方案、考核辦法等方式，擅自向鎮(zhèn)街下放行政執(zhí)法類(lèi)權(quán)力事項(xiàng)。”對(duì)此，應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)非法規(guī)范類(lèi)依據(jù)的功能類(lèi)型進(jìn)行具體分析。

實(shí)際上，作為綜合執(zhí)法改革的依據(jù)可進(jìn)一步區(qū)分為職權(quán)劃分之依據(jù)與事務(wù)劃分之依據(jù)。前者如街道辦是否獲得行政處罰權(quán)之依據(jù)，后者如獲得行政處罰權(quán)的街道辦的處罰權(quán)具體所涉及事務(wù)范圍之依據(jù)。

一方面，對(duì)于職權(quán)劃分而言，基于前文論述，除特殊情形外，應(yīng)有法律提供依據(jù)，其他規(guī)范僅能作出細(xì)化規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》第24條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市可以將行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。即便合法“交由”之方式包括省級(jí)人大、政府的“決定”等非正式法，也是因?yàn)榇嬖凇缎姓幜P法》第24條這一授權(quán)規(guī)范。此時(shí)，雖然“交由”之決定構(gòu)成合法性鏈條的一環(huán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得行政處罰權(quán)之基礎(chǔ)合法性依據(jù)，仍在于法律關(guān)于省級(jí)政府可以下放行政處罰權(quán)之規(guī)定。而當(dāng)法律上并無(wú)關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)、行政許可權(quán)等下放的規(guī)定時(shí)，單獨(dú)以政府決定、目錄清單等形式對(duì)行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行下放，則缺乏合法性。

另一方面，對(duì)于事務(wù)劃分而言，因?yàn)椴⑽丛鲈O(shè)新的權(quán)力，也并未增加新的權(quán)力主體，只是明確已獲得管轄職權(quán)機(jī)關(guān)的具體管轄事項(xiàng)。此時(shí)，在有授權(quán)規(guī)范且與上位規(guī)范不抵觸的情況下，以政府決定、目錄清單或行政協(xié)議等作為事務(wù)劃分或事項(xiàng)列舉之依據(jù)并無(wú)根本合法性疑慮。目前的問(wèn)題在于，除了行政處罰權(quán)與部分行政強(qiáng)制權(quán)之外，上級(jí)政府將行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未取得明確授權(quán)。以政府決定、目錄清單等作為依據(jù)，實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生既劃定管轄事務(wù)范圍，又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的雙重效果。此時(shí)，這些非法規(guī)范類(lèi)依據(jù)即不能作為行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性依據(jù)。

綜上分析，現(xiàn)有規(guī)定為先期綜合行政執(zhí)法改革提供了局部合法性基礎(chǔ)與操作性指引，但相關(guān)規(guī)定無(wú)法為行政執(zhí)法權(quán)下放進(jìn)一步有序推廣提供全方位、明確、充分的合法性供給。前述分析中相關(guān)問(wèn)題的解決，指向行政執(zhí)法權(quán)下放法律層面依據(jù)的建構(gòu)問(wèn)題。

四、行政執(zhí)法權(quán)下放法律依據(jù)的展開(kāi)

從法律層面對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放進(jìn)行合法性控制，需要回答兩個(gè)方面的問(wèn)題，即在什么法律中規(guī)范執(zhí)法權(quán)下放，以及在法律中如何規(guī)范執(zhí)法權(quán)下放。

（一）行政執(zhí)法權(quán)下放法律依據(jù)的基本屬性

1.補(bǔ)足組織法規(guī)范還是行為法規(guī)范

行政法上，行政職權(quán)規(guī)范的完整架構(gòu)需要組織法與行為法的雙重形塑：既需由行政組織法對(duì)行政職權(quán)的內(nèi)部設(shè)置、分配與轉(zhuǎn)移作基礎(chǔ)性規(guī)定，也需由單行法律、法規(guī)、規(guī)章等行為法對(duì)行政職權(quán)對(duì)外行使的程序、效果與救濟(jì)等進(jìn)行具體規(guī)定。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，“《行政處罰法》第24條規(guī)定不具備組織法和行為法的雙重賦權(quán)功能”，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)，需要組織法賦予其行政處罰權(quán)能以及行為法賦予其行政處罰權(quán)限。【參見(jiàn)楊治坤：《行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位— —以〈行政處罰法〉第24條為分析對(duì)象》，載《法學(xué)》2023年第12期，第44頁(yè)。】《行政處罰法》第17條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。“具有行政處罰權(quán)”是實(shí)施行政處罰的前提，“在法定職權(quán)范圍內(nèi)”則是指必須取得行為法上的賦權(quán)，才能獲得實(shí)施行政處罰的行政權(quán)限，這表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰權(quán)所涉及的相關(guān)管轄規(guī)則。【參見(jiàn)楊治坤：《行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位— —以〈行政處罰法〉第24條為分析對(duì)象》，載《法學(xué)》2023年第12期，第44頁(yè)。】

本文以為，在目前的法律制度供給基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法權(quán)下放首要涉及的是組織法問(wèn)題。執(zhí)法權(quán)下放是指將上級(jí)行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)限轉(zhuǎn)移至基層政府。其間，要解決的核心問(wèn)題是職權(quán)下放這一內(nèi)部職權(quán)縱向調(diào)整行為本身的法律依據(jù)問(wèn)題。在“行政組織法、行政行為法與行政救濟(jì)法”構(gòu)成的行政法主流三分框架下，這一職權(quán)下放行為屬于行政組織法問(wèn)題。在“內(nèi)部行政法與外部行政法”二分框架下，其屬于內(nèi)部行為法問(wèn)題，內(nèi)部行政法在主流框架中也屬于行政組織法問(wèn)題。【參見(jiàn)白云鋒：《論行政法的內(nèi)外部雙層結(jié)構(gòu)體系》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第1期，第92頁(yè)。】

在下放行為的組織法框架確定之后，行為法上實(shí)際需要解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力的程序規(guī)則與實(shí)體判斷問(wèn)題。但是，其一，相關(guān)程序控制規(guī)則、實(shí)體權(quán)力義務(wù)安排，在原本的主干行為法、部門(mén)行政法中存有規(guī)定。行政執(zhí)法權(quán)下放改變的是權(quán)力行使的主體，而非權(quán)力行使的方式。執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可繼續(xù)適用行為法上關(guān)于行政執(zhí)法實(shí)體與程序的規(guī)定。若如學(xué)者所言，行政執(zhí)法權(quán)下放只是級(jí)別管轄權(quán)的改變【參見(jiàn)應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第17頁(yè)；秦前紅、陳芳瑾：《“行政處罰權(quán)交由”的規(guī)范闡釋— —基于〈行政處罰法〉第24條第1款之展開(kāi)》，載《法治研究》2022年第3期，第59頁(yè)。】，則在管轄規(guī)則上，當(dāng)級(jí)別管轄改變，行為規(guī)則沿用現(xiàn)有單行法中相關(guān)實(shí)體與程序規(guī)則即可。其二，在下放行為本身具備合法性的基礎(chǔ)上，下放的權(quán)力具體及于哪些事務(wù)，如下放的行政處罰權(quán)是及于環(huán)保執(zhí)法還是也包括交通執(zhí)法，這本質(zhì)上也是附著于職權(quán)配置與事務(wù)劃分的組織法問(wèn)題。而且，由于需要考慮本地區(qū)執(zhí)法權(quán)下放需求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力，在組織法授權(quán)之后，由非正式法（現(xiàn)有目錄清單、政府決定等方式）進(jìn)行明確似乎更具靈活性。這是行政執(zhí)法權(quán)下放不同于法律法規(guī)授權(quán)的關(guān)鍵所在，其間涉及的是正式法與非正式法的選擇問(wèn)題，而非組織法與行為法之間的問(wèn)題，對(duì)此將在后文詳述。

另外，就組織法內(nèi)部而言，有研究認(rèn)為，雖然作為行為法的《行政處罰法》的“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”不能解決組織法上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政處罰權(quán)主體資格的缺失問(wèn)題，但“最理想也是最徹底解決問(wèn)題的做法是，通過(guò)《地方組織法》的修訂直接肯定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的執(zhí)法主體資格”。【盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開(kāi)》，載《行政法學(xué)研究》2020年第5期，第130頁(yè)。】本文以為，單就行政執(zhí)法權(quán)下放的法律依據(jù)而言，目前的核心問(wèn)題既不是行為法規(guī)范對(duì)外權(quán)限的問(wèn)題，也不是組織法上完全賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格的問(wèn)題，而是組織法賦予和規(guī)范有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力下放行為的權(quán)限和內(nèi)部程序問(wèn)題。行政執(zhí)法權(quán)下放是為了解決上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況靈活將部分執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的問(wèn)題，并非在組織法上完全確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)以上人民政府享有同等執(zhí)法權(quán)限的問(wèn)題。【參見(jiàn)葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期，第48-50頁(yè)；陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第127頁(yè)。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為“行政執(zhí)法權(quán)的下移不是選擇性地、有甄別地賦權(quán)，而是一攬子下移。”參見(jiàn)盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第127-129頁(yè)。】鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，具備概括的行政主體資格，缺乏的是通過(guò)行政執(zhí)法權(quán)下放獲得的執(zhí)法權(quán)及對(duì)應(yīng)的執(zhí)法資格。

規(guī)范上，《憲法》第107條第2款關(guān)于“管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）第76條關(guān)于“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府”“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育”等行政工作職權(quán)的規(guī)定，以及《地方組織法》第85條第3款對(duì)于街道辦事處“派出機(jī)關(guān)”的定性，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處概括的行政主體資格。行政執(zhí)法權(quán)下放即在于解決針對(duì)具體事務(wù)的執(zhí)法權(quán)限及資格問(wèn)題。

實(shí)踐中，根據(jù)上述基本法規(guī)范制定的中央或地方法規(guī)范，也已經(jīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的具體權(quán)力。例如，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（2018年修正）第11條第2款規(guī)定授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于“適齡兒童、少年因身體狀況需要延緩入學(xué)或者休學(xué)”的審批權(quán)力。又如，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第40條授予“鄉(xiāng)級(jí)人民政府”對(duì)于擅自在公共場(chǎng)所“修建臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施”的行政處罰權(quán)力等。

理論上，有論者在論及機(jī)構(gòu)設(shè)置行為時(shí)指出，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置行為也具有職權(quán)法定的效果，“行政機(jī)關(guān)借此得以產(chǎn)生并獲得法律上的主體資格和行政權(quán)能”。【李德旺：《作為職權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的行政授權(quán)》，載《法學(xué)家》2023年第3期，第189頁(yè)。】通過(guò)組織法職權(quán)下放方式為基層政府配置執(zhí)法權(quán)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)由機(jī)構(gòu)設(shè)置行為獲得的一般性主體資格對(duì)接，并結(jié)合行為法之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即擁有在具體執(zhí)法事項(xiàng)上的執(zhí)法資格，并具有規(guī)范執(zhí)法權(quán)行使的行為法依據(jù)。

當(dāng)然，本文并非認(rèn)為行政執(zhí)法權(quán)的下放不需要任何行為法進(jìn)行規(guī)范，而是認(rèn)為根本上需要解決的不是行為法問(wèn)題。換言之，從行政行為法上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)外執(zhí)法作出單獨(dú)、特別規(guī)定，具有充實(shí)合法性的意義，但并非行政執(zhí)法權(quán)下放行為本身的合法性要件。

2.修改一般組織法規(guī)范還是單行法中的組織法條款

當(dāng)然，組織法條文除了存在于組織法之中，也可能存在于行為法之中。無(wú)論是對(duì)行為法中的主管部門(mén)條款進(jìn)行修改，還是與《行政處罰法》一樣，在單行法中增設(shè)行政執(zhí)法權(quán)下放條文，均需要采用“一事一授權(quán)”的修改方式，工作量極大，可操作性較低。行政組織法規(guī)范集中存在于《憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》以及《地方組織法》之中。相比于逐一在單行法中修改或增設(shè)組織法條文，直接在一般組織法中進(jìn)行規(guī)范作業(yè)，更符合便宜原則。

根據(jù)《憲法》第107條第2款、《地方組織法》第76條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有執(zhí)行本級(jí)人大決議和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令以及管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作的職權(quán)。從語(yǔ)義及體系解釋看，若上級(jí)機(jī)關(guān)“決議”“決定和命令”是對(duì)職權(quán)本身作出的安排，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行行為就包括執(zhí)行關(guān)于職權(quán)安排之組織類(lèi)決定、決議或命令。在組織法中增設(shè)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)下放條款，賦予上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法權(quán)下放的權(quán)力，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立對(duì)外行使相關(guān)職權(quán)的權(quán)力，包容于已有的權(quán)力設(shè)置之內(nèi)。

（二）行政執(zhí)法權(quán)下放法律依據(jù)的具體內(nèi)容

1.行政執(zhí)法權(quán)下放法律規(guī)定的考量因素

前已言及，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行下放是基于實(shí)際需求，靈活賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的執(zhí)法權(quán)限，而非塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府與縣級(jí)以上人民政府相同的組織架構(gòu)以及對(duì)應(yīng)的組織權(quán)限。這體現(xiàn)在規(guī)范上，就是在“縣級(jí)以上人民政府”一般格局下通過(guò)局部變通規(guī)定，將行政執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立行使。由此，引出了行政執(zhí)法權(quán)下放規(guī)范的如下需求：

一方面，授權(quán)主體的權(quán)威性與中立性。行政執(zhí)法權(quán)下放，雖然未有達(dá)至為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府重新配置組織結(jié)構(gòu)、事權(quán)財(cái)權(quán)之程度，但畢竟是對(duì)已經(jīng)形成之組織法、行為法中“縣級(jí)以上人民政府”權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行縱向調(diào)整。這改變了一級(jí)政府的職權(quán)總量，非一級(jí)政府內(nèi)部即能決定之事宜。權(quán)力調(diào)整主要目的之一是解決下級(jí)“責(zé)大權(quán)小”與上級(jí)“權(quán)大責(zé)小”之問(wèn)題。權(quán)力與責(zé)任對(duì)于行政機(jī)關(guān)自身生存、完成行政任務(wù)至關(guān)重要。由此，保有授權(quán)主體一定的權(quán)威性與中立性是非常必要的。

另一方面，下放行為的專(zhuān)業(yè)性與靈活性。行政執(zhí)法權(quán)下放是根據(jù)實(shí)踐需求，緩解縱向行政機(jī)關(guān)間職權(quán)配置與行政執(zhí)法困境所提出的改革思路。其意在發(fā)揮屬地管理近地優(yōu)勢(shì)，提高行政效能。這需要考察不同地區(qū)的差異性、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力。改革并不一定是將所有行政執(zhí)法權(quán)下放，也并不一定是將行政執(zhí)法權(quán)永久下放，而是根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行權(quán)力下放且可能對(duì)已經(jīng)下放的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行回收。因此，實(shí)施主體應(yīng)具有一定的對(duì)下放行為專(zhuān)業(yè)性與靈活性的把握能力。

授權(quán)主體之權(quán)威性、中立性與下放行為的專(zhuān)業(yè)性與靈活性之間存在天然張力。行政執(zhí)法權(quán)下放合法性控制之難點(diǎn)即在于，在保有授權(quán)之權(quán)威性與中立性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)于下放行為專(zhuān)業(yè)性與靈活性的兼容。

2.行政執(zhí)法權(quán)下放法律規(guī)定的具體內(nèi)容

在行政執(zhí)法權(quán)下放基礎(chǔ)制度法律屬性確定的基礎(chǔ)上，法律規(guī)定的具體內(nèi)容，就是在組織法中如何就行政執(zhí)法權(quán)下放作出合理規(guī)定，本質(zhì)是合理確定各級(jí)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法權(quán)下放權(quán)力結(jié)構(gòu)中的規(guī)范角色。具體來(lái)看，在行政執(zhí)法權(quán)下放的過(guò)程中，主要存在如下規(guī)范主體及其對(duì)應(yīng)的規(guī)范淵源。（見(jiàn)表1）

對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下放法律規(guī)范的具體結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，在以上規(guī)范主體以及規(guī)范淵源之間，存在多種組合可能。

規(guī)范上，從目前法律層面唯一之立法例《行政處罰法》的規(guī)定來(lái)看，其結(jié)構(gòu)至少包含“全國(guó)人大及其常委會(huì)立法— 省人大立法（或決議等非正式法）”或“全國(guó)人大及其常委會(huì)立法— —省政府規(guī)章（或決定、命令等非正式法）”等四種授權(quán)結(jié)構(gòu)。對(duì)此，有學(xué)者指出了其在行政授權(quán)主體—“省級(jí)主體”、行政授權(quán)形式— —“交由”等方面存在的問(wèn)題。【參見(jiàn)陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第124-126頁(yè)；郭勝習(xí)：《綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)踐樣態(tài)、現(xiàn)實(shí)困境與法治回應(yīng)》，載《行政法學(xué)研究》2024年第4期，第139-141頁(yè)。】還有研究認(rèn)為，該“條款本身相對(duì)含糊概括的表述”“給理論和實(shí)務(wù)界留下了商榷、爭(zhēng)議的空間”【喻少如、黃衛(wèi)東：《“行政處罰權(quán)交由”條款的“兜底”屬性及其適用》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第56-57頁(yè)。】，存在“省級(jí)主體采取統(tǒng)一職權(quán)下放模式無(wú)法滿(mǎn)足各地需求”【郭勝習(xí)：《綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)踐樣態(tài)、現(xiàn)實(shí)困境與法治回應(yīng)》，載《行政法學(xué)研究》2024年第4期，第141頁(yè)。】等問(wèn)題。

從理論上看，目前主要存在“下放事項(xiàng)屬性說(shuō)”“設(shè)權(quán)規(guī)范級(jí)別說(shuō)”“規(guī)范本身屬性說(shuō)”“權(quán)力歸屬級(jí)別說(shuō)”等方案。（1）下放事項(xiàng)屬性說(shuō)，以待下放執(zhí)法權(quán)之屬性、類(lèi)別確定下放的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如認(rèn)為“對(duì)于具有普遍性、穩(wěn)定性、規(guī)模性的行政管理事項(xiàng)，應(yīng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)專(zhuān)門(mén)制定地方性法規(guī)予以規(guī)定”，“對(duì)于具有個(gè)別性、臨時(shí)性等特點(diǎn)的行政管理事項(xiàng)，則傾向于由省級(jí)政府出臺(tái)地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件予以決定”。【劉孟、張然滔：《論行政處罰權(quán)下放的法治化及其限度》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2024年第2期，第94頁(yè)。】（2）設(shè)權(quán)規(guī)范級(jí)別說(shuō)，以初始職權(quán)設(shè)定規(guī)范的級(jí)別確定執(zhí)法權(quán)下放的權(quán)力結(jié)構(gòu)，如認(rèn)為“對(duì)于法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章設(shè)定的行政執(zhí)法權(quán)”，可以“由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其部委決定”，而“省級(jí)人大和政府可以自主決定下放其設(shè)定的行政執(zhí)法權(quán)，設(shè)區(qū)的市也可自主決定下放其設(shè)定的行政執(zhí)法權(quán)”。【陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第127頁(yè)。】該說(shuō)體現(xiàn)了同位保留理論的基本思想。（3）規(guī)范本身屬性說(shuō)，則是以規(guī)范本身的屬性與功能為考慮因素，認(rèn)為“省級(jí)地方性法規(guī)在立法事項(xiàng)上無(wú)過(guò)分嚴(yán)苛的限制條件”，可以“以體現(xiàn)地方管理的特點(diǎn)與實(shí)際需求為基本導(dǎo)向”，“就本省賦權(quán)改革的實(shí)踐需求對(duì)賦權(quán)主體、賦權(quán)權(quán)限、賦權(quán)程序等進(jìn)行設(shè)定或細(xì)化”。省級(jí)政府規(guī)章則“更多體現(xiàn)行政管理本身的特點(diǎn)且要求更強(qiáng)的執(zhí)行性”，“賦權(quán)方式等需明確具體執(zhí)行規(guī)則的事項(xiàng)則可由省級(jí)政府規(guī)章予以規(guī)定”。【楊丹：《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價(jià)值分析與法治路徑》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期，第88-89頁(yè)。】（4）權(quán)力歸屬級(jí)別說(shuō)，其是以目前權(quán)力擁有者的級(jí)別確定下放方式，如認(rèn)為“法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章沒(méi)有明確將行政執(zhí)法權(quán)限定在縣級(jí)以上人民政府及其職能部門(mén)的，可以授權(quán)方式下放。法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章明確將行政執(zhí)法權(quán)授予縣級(jí)以上人民政府及其職能部門(mén)的，除非另有規(guī)定，否則只能采用委托方式下放。”【陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第128頁(yè)。】行政授權(quán)與行政委托各自對(duì)應(yīng)不同的規(guī)范方式，二者的限定也就直接限定了行政執(zhí)法權(quán)下放的大體權(quán)力結(jié)構(gòu)。

這些理論方案為行政執(zhí)法權(quán)下放的制度規(guī)定提供了啟發(fā)，但均未完全確立法律在行政執(zhí)法權(quán)下放規(guī)范安排中的統(tǒng)攝地位。基于前述平衡“改革之權(quán)威性、中立性”與“改革之專(zhuān)業(yè)性、靈活性”的考量，本文以為，行政執(zhí)法權(quán)下放改革在立法層面應(yīng)該構(gòu)建“全國(guó)人大法律授權(quán)—地方人大地方性法規(guī)規(guī)定—地方政府行政決定實(shí)施”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。具體理由如下：

第一，由法律對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定與實(shí)施執(zhí)法權(quán)下放的基本行權(quán)結(jié)構(gòu)作出授權(quán)性規(guī)定，而非由法律直接作出事無(wú)巨細(xì)之規(guī)定，一方面保有了行為的民主集中基礎(chǔ)，以新的立法化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行權(quán)與現(xiàn)行立法“縣級(jí)以上人民政府”行權(quán)相抵觸的問(wèn)題，另一方面也避免了由法律直接作出規(guī)定的不靈活性。

第二，法律授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，而非直接授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，保有了直接規(guī)范機(jī)關(guān)的權(quán)威性與中立性，避免由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定可能受到的政府內(nèi)部張力的影響。由地方立法機(jī)關(guān)作出規(guī)定，還要求地方立法機(jī)關(guān)對(duì)下放行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。這將保障在出現(xiàn)不合法下放行為、不規(guī)范職權(quán)回收行為與糾紛之時(shí)，存在可作出裁決的中立機(jī)制。如在出現(xiàn)關(guān)于下放爭(zhēng)議之時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以基于《憲法》第104條、第107條第2款或《地方組織法》第11條第11項(xiàng)、第50條第12項(xiàng)的規(guī)定，撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放授權(quán)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

第三，法律規(guī)定由地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況具體實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)下放，而非由地方立法機(jī)關(guān)具體實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)下放，這在于實(shí)現(xiàn)下放行為的專(zhuān)業(yè)性與靈活性。受限于立法機(jī)關(guān)的職能屬性，在何種行政處罰權(quán)事項(xiàng)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等問(wèn)題上的專(zhuān)業(yè)性與靈活性或有所欠缺。“行政的獨(dú)特性在于兩點(diǎn)，一是靈活性，二是實(shí)踐性。”【王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學(xué)》2020年第5期，第1313頁(yè)。】地方立法機(jī)關(guān)主要是進(jìn)行合法性控制與監(jiān)督，而非自行實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)下放行為，其間體現(xiàn)的整體思路在于“立法授權(quán)—行政執(zhí)行”的二分。【有論者提出應(yīng)“確定以規(guī)范為主、行政為輔的賦權(quán)路徑”，實(shí)際上是上述二分邏輯的體現(xiàn)。參見(jiàn)楊丹：《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價(jià)值分析與法治路徑》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期，第88頁(yè)。】現(xiàn)有《行政處罰法》之規(guī)定賦予了省級(jí)人大與省級(jí)人民政府同樣直接將行政處罰權(quán)“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的行為空間【參見(jiàn)黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期，第54-55頁(yè)。】，實(shí)際上存在“立法授權(quán)— 立法執(zhí)行”的結(jié)構(gòu)，這增大了立法機(jī)關(guān)與執(zhí)行行為之間的張力。在“立法授權(quán)— 行政執(zhí)行”的框架下，應(yīng)進(jìn)一步遵循“立法程序控制— 行政實(shí)體控制”的基本邏輯，即在取得立法授權(quán)的前提下，行政執(zhí)法權(quán)下放的具體權(quán)力類(lèi)型等實(shí)體問(wèn)題宜由行政系統(tǒng)進(jìn)行掌控。如《江蘇省行政程序條例》第11條第3款即明確規(guī)定由省人民政府行使行政管理職權(quán)下放與回收的權(quán)力。這一實(shí)體控制，在操作層面，即可體現(xiàn)為通過(guò)行政決定、目錄清單等方式作出規(guī)定。這是保有行政執(zhí)法權(quán)下放專(zhuān)業(yè)性、靈活性之需要。

綜上所述，并基于先期立法資源與經(jīng)驗(yàn)，本文以為，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下放這一縱向行政職權(quán)調(diào)整行為，可以考慮在《地方組織法》（2022年）第三章“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”第二節(jié)“常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)”最后部分新增如下條文進(jìn)行規(guī)范：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地實(shí)際情況，制定地方性法規(guī)，授權(quán)本級(jí)或下級(jí)地方人民政府將基層管理迫切需要的縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)依法交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)地方人民政府實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)下放與回收的情況進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督，對(duì)發(fā)生的權(quán)限爭(zhēng)議依法進(jìn)行處理。”。

五、結(jié)語(yǔ)

“重大改革于法有據(jù)”，不僅是改革保有人民民主屬性的應(yīng)有之義，也是維護(hù)組織法與行為法等法制體系統(tǒng)一性以及保障法制實(shí)施秩序性的需求。在改革時(shí)，“職權(quán)法定原則”可以有所緩和，但在固定、推廣改革成果時(shí)，應(yīng)從法律層面補(bǔ)足合法性。《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)下放之規(guī)范以及其他領(lǐng)域關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放之規(guī)定、決定為行政執(zhí)法權(quán)下放改革的推廣、立法提供了借鑒。為達(dá)成修法之便捷性、可操作性以及化解可能的法律沖突問(wèn)題，應(yīng)在行政組織法中對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放作出授權(quán)規(guī)定。為保持授權(quán)主體的權(quán)威性與中立性以及下放行為的專(zhuān)業(yè)性與靈活性，宜采取“全國(guó)人大法律授權(quán)— —地方人大地方性法規(guī)規(guī)定— —地方政府行政決定實(shí)施”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。需要說(shuō)明的是，本研究關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放改革法律依據(jù)的探討主要是理論層面關(guān)于基礎(chǔ)性法律框架的分析。一方面，相關(guān)探討雖然主要著眼于行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但也能為我國(guó)整體縱向職權(quán)配置與調(diào)整行為的合法性分析提供借鑒。另一方面，行政執(zhí)法權(quán)下放是一項(xiàng)牽涉事務(wù)與利益范圍廣泛的綜合性執(zhí)法改革措施，在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，地區(qū)的差異性、人財(cái)物的一體配套以及執(zhí)法權(quán)下放后的回收等具體問(wèn)題與制度，仍有待在基礎(chǔ)行政組織法制度框架下展開(kāi)進(jìn)一步考察與完善。ML

The Construction of Legal Grounds for the Delegation of "Administrative Law Enforcement Power

BAI Yunfeng

（Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract：The delegation of administrative enforcement powers， as a territorial management reform initiative， should be grounded in the constitutional “Principles of Two Initiatives” and adhere to the principle of statutory authorization. This statutory authority can be categorized into two types： those applied under normal circumstances and those applied during periods of reform. In a reform context， a more flexible approach to statutory authority may be applied. Within the existing legal framework for delegation， the presumption of implied authority theory allows specific laws， such as the Law of the People’s Republic of China on Administrative Penalty， to provide legal grounds for the concurrent delegation of related procedural powers. However， these laws struggle to justify the delegation of other independent administrative enforcement powers. The theory of same-rank reservation supports the legitimacy of devolving enforcement powers created by administrative regulations and local legislation， while the delegation of enforcement powers not originating from these sources lacks legal standing. Non-regulatory documents， including working guidelines and empowerment lists， can serve as a basis for dividing specific administrative tasks but are insufficient for the allocation of official powers. To ensure legal uniformity and facilitate efficient amendments， it is advisable to establish unified provisions for the delegation of administrative enforcement powers within administrative organization law. Balancing the authority and neutrality of the empowering entity with the need for professionalism and flexibility in the delegation process， it is recommended that the Organization Law for Local People’s Congresses and Local People’s Governments adopt a regulatory structure of “l(fā)egal authorization—provisions in local regulations—implementation by administrative decision” for the delegation of administrative enforcement powers.

Key words： reform of comprehensive administrative law enforcement; implied authority; same-rank reservation

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東