全過程互動治理:黨建引領基層社會治理共同體構建的邏輯與路徑

摘 要：社會治理共同體關乎國家善治能力。與互動式治理、運動式治理相比，黨建引領基層社會治理日益展現全過程互動治理的特征，它注重“主體-責任”的結合，突出治理主體的積極治理和主動擔責。全過程互動治理旨在充分激活黨建引領的制度優勢，重視與多元治理主體的有機銜接和良性互動，注重深化條抓塊統。基層社會治理共同體構建涉及閉環式治理、下沉式治理、參與式治理和賦能型治理，它們分別形塑黨組織的領導力、凝聚力、組織力和回應力，基于黨領共治以深化有形覆蓋并促進有效覆蓋，從而驅動高效能治理。通過政府、社會和民眾的共同締造，基層治理邁向“簡治-良治-善治”的軌道，彰顯了黨領共治的互動組織、行動動員、力量凝聚的作用，進而推動基層社會既安定有序又充滿活力。

關鍵詞：全過程互動治理;黨建引領;基層社會;治理共同體

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）03-0040-12

收稿日期：2024-04-12 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.05

基金項目：國家社會科學基金重點項目（22AZZ006）

作者簡介：王嘉瑜，女，西北農林科技大學人文社會發展學院博士研究生，主要研究方向為社會治理。

*通信作者

社會治理最堅實的力量支撐主要在基層。中國式現代化進程要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”^［1］黨的二十大報告強調“堅持大抓基層的鮮明導向，……推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”^［2］基層黨組織在社會治理共同體構建中發揮著主心骨作用，能夠把黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理效能。黨建引領的社會治理制度建設為多元主體參與基層治理拓展了制度空間，也為保持良好公共秩序提供了重要支撐^［3］。在多維互動治理中，本文試圖回答黨領共治何以推動基層社會治理共同體構建。

一、既有研究進展及其局限

關于社會治理共同體特征與構建邏輯研究。作為“組織吸納社會”的社會治理共同體，是集合黨組織政治優勢、組織優勢以及合法性資源匯聚而成的合作治理組織網絡^［4］。從理論邏輯看，社會治理共同體并非單一中心主義，而是提倡以共同體主義為價值導向，旨在尋求成員之間的普惠共享和協同合作^［5］。在價值目標方面，彰顯簡約治理邏輯的社會治理共同體注重治理的溫度、精度和效度，它們的靈活融合凸顯社會治理效能^［6］。從實現方式看，重視把治理要素賦能相應治理主體，強化多元治理主體的活力和能力，從而積極構建基層社會治理共同體，以及提升治理效能^［7］。中國式現代化進程中，國家善治要健全政黨統合社會創造政治機會的制度邏輯以及拓展自主發展空間的實踐邏輯，以提升社會組織“雙向嵌入”建構社會治理共同體的實踐效能^［8］。

關于黨建引領基層治理的實踐邏輯研究。黨建引領基層社會治理涉及治理邏輯、政黨邏輯，也包括基層黨建與基層治理的互動邏輯^［9］。基于需求導向以及以人民為中心的發展思想，黨建引領積極形塑公共性關系。黨建賦能主要通過政治、技術、組織三個維度要素的賦能分別強化思想引領機制、信息共享機制以及統合聯動機制，進而激發制度活力和創新基層經驗^［10］。黨領共治模式注重政治化邏輯和行政化邏輯。基層黨建的“社會化”機制對于“黨鏈接社會”至關重要^［11］。新時代基層治理亟需構建以黨組織為核心的引領主體和整體性的運行機制。

關于互動式治理的運行邏輯研究。國家、市場和社會行動者通過頻繁緊密的制度化互動，形成共同目標、共享價值觀并建構行為規范體系，從而達到治理有效^［12］。以制度創新和干部下沉構建基層政府與群眾自治組織的利益聯結機制，促進治理統籌;積極暢通群眾訴求自下而上以及資源自上而下的雙向流通通道，進而增強國家與社會的良性互動^［13］。除了完善政府與社會的互動之外，還要創新政府與公眾的互動式溝通機制^［14］。通過統合資源維度、治理維度和改革維度進行多維互動治理，以高效能治理促進基層治理現代化^［15］。把握好基層黨建與治理創新的互動關系，有效發揮基層黨建引領方向、服務群眾以及推動發展的多重作用^［16］。

既有研究擁有重要價值，但還存在如下局限：其一，既有研究主要探討社會治理共同體的內涵和構建邏輯，相對缺乏國家與基層之間如何有效銜接以促進社會治理共同體構建的相關分析。其二，既有研究主要探討黨建引領基層社會治理創新行為，但是黨建如何滲透基層治理過程以及黨建服務供給與基層改革創新之間互動融合的研究不夠系統。其三，既有研究關于基層治理互動關系分析強調多元主體間互動的重要性，但是黨領共治的積極互動研究偏少。基于上述分析和判斷，本文主要從黨組織如何協同多元主體互動、暢通條塊之間關系展開，進而分析黨建引領基層社會治理共同體構建的邏輯。

二、互動治理、全過程互動治理與基層社會治理共同體構建

現代化的治理既要促進國家發展也要回應社會需求。作為黨組織引領“責任下移、服務對接”的互動式治理體系，它是精準化、有效性和人民性的統合，通過治理單元的重心下移推進基層改革創新。

（一）互動治理與全過程互動治理之比較

邁向互動式治理是增強國家治理體系創新的主要路徑。在互動治理中，國家、市場和社會行動者通過制度化、高頻次的互動對社會公共事務形成一致目標并凝聚共享的價值觀，建構共同遵守的行為規范與制度^［17］。緣起于工程建設行業的全過程主要是指對項目建設的可行性研究、勘察設計、工程施工、生產準備等直到竣工投產的工程建設程序，即對項目建設實行全過程監管。“全過程互動”是國家上層與基層社會互相貫通、積極互動的行為和過程。它通過發揮黨組織的靈活性、統合性和調適性，并基于社會發展需求以調動國家與基層的互動積極性。秉持全心全意為人民服務的宗旨，它對上貫徹頂層制度設計，對下及時傳遞民意訴求，致力于暢通條塊關系，激發黨組織內生活力，進而筑牢基層根基。基于治理為民和民眾參與的雙向統合，把黨建引領充分而有效地融入治理全過程，進而提升治理效能。

互動治理的形成與發展，促進了基層社會多元主體互動合作的良性態勢，也使得基層治理逐漸走向共治、善治^［18］。但在基層社會互動治理發揮作用和功能的過程中也面臨一定問題，從而制約互動治理的效能。一是基層社會受慣性治理思維影響。基層治理結構迭代發展使治理主體更為多元，基層公共事務也從政府主導轉變為群眾參與共同治理。而代表國家力量的基層政府擁有自上而下的組織動員能力，使自治組織以及民眾自下而上的民意表達和互動溝通相對不足，進而影響互動治理的運行。二是基層社會趨向復雜化的治理環境。伴隨國家治理轉型，政府管理與群眾自治互動關系已由以往的替代行為轉化為相互作用過程。基層社會覆蓋面廣，不同地區呈現不同的治理形態，導致基層政府管理差異化。基層政府與群眾自治的關系也會因其處境、任務與目標的不同使得所要采取的治理方式、方法不盡相同。三是基層治理制度供給移位。規范的制度給予群眾參與治理環節合法的渠道，讓群眾通過這些制度有序地參與到基層治理全過程。而由于制度體制的逐漸僵化，造成多元主體互動治理的具體實踐難以得到體制制度的驅動和支撐。四是治理主體職能混淆。基層社會互動治理場域中，多元治理主體的職能角色出現失效和錯位的情形。自治組織依賴政府較多，導致其自我服務與自我管理能力偏弱，行政化特征日益突顯。

全過程互動治理致力于組織吸納社會各方力量，發揮執政黨的統領作用，推動黨組織、政府、社會和民眾等主體的協同治理。縱向上，治理力量向基層滲透下沉，破解多元主體互動不足問題，優化條塊之間關系。橫向上，充分發揮黨建引領作用，聚合治理單元活力，集成式統合可利用和可分配的資源要素。全過程互動治理超越簡單的互動式治理。一方面，它注重互動治理的多維度和立體化，促進治理有效，通過聚焦責任下移與組織協同，增強黨建化治理的特征，使基層社會形成一個更具回應性的治理體系，從而產生穩定、閉環且有序的全過程互動治理（見表1）;另一方面，全過程互動治理重視整體性互動，緊密銜接國家上層與社會基層，搭建起國家與人民的有效溝通橋梁。通過激活已有制度設計與國家對社會力量的“吸納”兩者間的積極互動，達到有效參與治理以及有序治理的目標^［19］。本文認為，全過程互動治理是黨組織基于嚴密的組織體系，充分發揮統領作用，促進多元治理主體與治理要素相對應，突出“互動”行為，彰顯“整體、協調、同步”的治理取向，進而提升治理效能。基于黨建引領的“民主、服務、責任、反饋、創新”環節，協同多元治理主體參與，從而更好地構建社會治理共同體。

（二）全過程互動治理與社會治理共同體構建

全過程互動治理聚焦共同締造行為，通過多元治理主體與公共資源的銜接，構建社會治理共同體。它聚焦“全過程民主、全過程服務、全過程擔責、全過程反饋、全過程創新”五個層面，旨在突出人民主體地位、提升公共服務效能、增強干部責任意識、深化層級溝通治理以及促進體制機制完善，從而形成基層治理社會共同體，提升國家善治能力（見圖1）。

全過程互動治理具有如下特征：一是積極回應利益訴求，重視暢通自下而上的反饋通道，從而提升公共治理效能;二是分散化資源得以系統整合，促進資源供給與群眾需求相匹配，進而提高資源配置水平;三是優化協調多元主體職責，左右協同完成上級組織下達的各項任務，激活治理主體動能性;四是依靠智慧平臺整合碎片化信息，利用技術賦能促進主體積極參與治理并提高治理效能，從而構建社會治理共同體。

1.黨建引領下的全過程互動治理。黨建引領基層治理關乎國家善治能力。治理轉型就是要構建以引領型主體帶領多元主體積極參與的治理體系，其中執政黨發揮統領作用。以黨建勢能有效地激發包含在公共組織與制度安排中的正向能量和顯著優勢，從而增強治理效能^［20］。與此同時，以黨領共治促進治理重心下沉。這就意味著治理資源、治理責任以及治理動力主要由基層內部發動。“主體協同、動力整合與資源集成”成為善治的需求。基于整合治理主體的功能職責，形成黨建引領下的社會功能、市場功能和行政功能的整合優化。構建全面覆蓋、高效集成的黨群服務中心，為群眾提供高效便捷、一體式的基層公共服務^［21］。基于全過程互動治理，黨組織聯動多元主體邁向善治。

2.集成型的全過程互動治理運行邏輯。分散管理轉向集成服務更多體現的是制度優勢轉化為治理效能。全過程互動治理注重五個維度：一是發展全過程人民民主。充分激發群眾參與治理的內生動力，優化治理制度、過程與政策，為基層善治提供強勁動能和價值引導。二是完善全過程服務機制。優化群眾服務流程，健全信息收集、問題發現、任務分辦、協同處置、結果反饋工作機制。通過發揮黨的組織功能，穩固提升治理與服務效率。三是督促干部全過程擔責。精準劃分治理責任，提升黨員干部執行力。注重責任落實，激勵與約束并重，促進黨組織負責人更好地擔當作為。四是延伸全過程反饋鏈條。通過治理平臺完善地方政府與基層群眾之間的信息交流機制。增強溝通與協作能力，豐富基層互動場域，從而提高治理效能。五是推動全過程治理創新。完善參與型和自治型治理結構，促進基層治理體系現代化，推動治理有效。健全自上而下與自下而上相結合的全過程治理體系，驅動基層社會治理共同體構建。

3.循序漸進的全過程互動治理格局。行政積極推動與群眾深度參與關乎治理現代化。基層治理通常存在治理的懸浮化和空心化現象。全過程互動治理致力于破解以往由簡約治理模式所導致的地方性規范失效、社會性激勵弱化以及社會性資源無法轉化為治理資源等現實問題^［22］。一方面，面向群眾需求，進一步完善制度，合理劃分基層行政權和群眾自治權的邊界，轉變基層政府職能，積極建設服務型政府^［23］。實行全過程政務公開、全透明辦事流程，推動基層行政管理與群眾自治的良性互動和有機銜接。另一方面，促進社會穩定，以治理主體多元化推動政府與社會的協同治理。改進治理方式，在科層組織內形成跨部門合作與反科層化共治的機制。增進多元主體的良性互動，提升各主體獲得感，從而構建循序漸進的全過程互動治理格局，增進基層善治。

（三）案例選擇與研究方法

本文以陜西省安康市旬陽市“五同”工作法關于“五同”工作法具體見第三章第二節的表述。推進黨建引領基層治理實踐為主要研究對象。地處秦巴山區東段的旬陽市，轄21個鎮309個村（社區），面積3 541平方千米，2022年戶籍人口有44.7萬人。案例選擇主要遵循以下原則：一是做法具有典型性。“五同”工作法2022年11月實施以來，基層公共事務難題在旬陽被較好地破解。多部門聯合的訴求響應機制加快了相關部門對于此類公共事務的識別速度，推動訴求處理前置，從而確保群眾反映件件有回應。與此同時，“部門報到”明確公共事務的資源整合機制，多部門在短時間內集中政策、力量、資源、時間，統籌推進并重點解決高頻難點民生問題，探索出黨建引領基層治理的有效實現路徑。二是內在機理擁有可推廣性。實施“五同”工作法進程中，旬陽建立機關企事業單位黨組織“雙報到、雙報告”制度，實行社區“兼職委員制”，吸納駐地單位黨組織負責人任社區兼職副書記或兼職委員，構建“雙融共治”城市黨建共同體。因地制宜實施網格化管理，推動干部力量下沉，提升了治理水平，以點及面，充分發揮了示范效應。課題組于2023年多次前往旬陽調研，筆者與城關鎮、棕溪鎮、蜀河鎮、麻坪鎮等地政府干部、黨支部書記、居民代表、網格員以及旬陽市組織部的負責人座談或訪談。黨建引領基層社會治理的旬陽探索基于黨建勢能促進了資源、服務和力量向基層下沉，既激活了基層治理動能，也為黨建引領基層善治提供了新路徑。

三、黨建引領基層社會治理共同體構建的地方表達

（一）基本動因：注重集成性、協同性和責任性

1.治理力量分散和集成發展需求的張力驅動。基層黨組織系統集成治理要素，聚合多元治理主體，進而最大程度發揮黨建勢能。基層治理場域往往存在治理力量分散、動能不足等問題。而治理力量分散也意味著多元主體間關系分離，難以形成社會治理的集體行動。基層黨組織和黨員作為連接節點，構建平等的多元治理主體間關系，改善了基層治理主體的結構關系，把“分散式”合作網絡轉變為“伙伴式”合作網絡^［24］，但也催生了權責不對等、治理懸浮等問題。其原因在于治理環節的問題難以向上傳遞、黨組織尚未完全融入基層黨建以及基層干部思維陳舊。作為陜南的第一個縣級市，旬陽在享受國家政策扶持及優質黨建資源注入的同時承擔著過重的治理任務，主要體現為全面推行基層黨建重點任務項目化管理、構建黨支部一貫到底的組織體系架構以及形成“雙向融入、共治共享”的黨建全鏈條責任體系。基于此，治理力量分散、動能虛化以及結構異化問題凸顯，為此，基層治理場域積極探索出黨建引領的有效實現方式。

2.健全協同聯動基層社會治理體系的迫切需求。基層治理事務“跨界”特征愈發顯著，須構建高效運轉的跨部門協同聯動機制。相對分散的治理要素亟需激活和融合，并通過不同組織的協作度達成資源整合和能力互補，進而完成各治理要素的有效耦合。隨著基層黨建快速融入各單位、各領域，治理資源的擴增使得治理難度同比遞增，也導致跨部門協同聯動的共識深度、責任清晰度以及資源共享性出現偏差。究其根本是由于主體間互動不充分、技術條件受限制及部門職責分工模糊。為健全跨部門協同聯動機制，發揮基層網格化治理效能，旬陽基于外部環境維度持續將基層政府機構進行調適、部門職能系統優化，厘清基層網格化治理中部門間關系，構建起便捷高效的基層管理體制。同時，從內部建設維度剖析和破解跨部門協同聯動的制約因素，培養基層部門參與跨部門協同聯動的習慣，推動跨部門協同聯動的常態化和自覺性。跨部門協同聯動機制是中國式現代化行政改革的重要內容，也是健全基層治理體系的保障。

3.加強制度執行力和公共治理效能的主動選擇。責任聯結個體、社會與國家，它貫穿于制度與行動之中，責任彰顯與否關乎社會安定有序以及充滿活力的程度。一方面，權責失衡和責任體系不完善，導致部分干部產生行為結果縱容化、行為結構逐利化等避責現象，“責任甩鍋”現象呈現。另一方面，社會組織的激勵機制不健全，難以充分積極調動網格員、中心戶和居民等多元力量參與基層治理的積極性。作為“為民眾提供服務”的責任政府，不僅要及時回應民眾需求，還要對民眾需求具有前瞻性，積極履行政府責任^［25］。對此，旬陽成立市級“五同”工作法推進專班，完善基層問責制，充分發揮干部職能作用，提升治理效能。與此同時，通過示范效應以激勵更多有能力的本土社會組織參與其中，從而打造社會組織持續發展的良好環境。公共組織亟需優化以黨內問責為主導、監察問責為重心、行政問責為輔助的系統化問責體系，進而增進公共服務質量和基層發展水平。

（二）以“五同”工作法推動黨建引領基層善治

充分發揮黨建勢能，推進社會治理和服務重心下沉至末梢。旬陽市以“組織同建、陣地同管、要事同辦、環境同治、效果同評”（簡稱“五同”）工作法深化基層黨建引領基層治理，突出“政治領航、群眾主體、統籌推進、分類施策”，注重邊實踐邊探索邊提升。以組織同建為核心，筑牢基層治理根基;以陣地同管為載體，提升為民服務能力;以要事同辦為向度，暢通民意訴求表達的通道;以環境同治為基礎，統籌多元力量聚合;以效果同評為載體，聯動檢驗治理質效。積極構建黨領共治的一體化善治格局。

1.以系統聯動為抓手，全方位筑牢治理根基。發揮聯動作用，以協同共治筑牢基層基礎。其一，完善全域聯動機制，構建上下貫通、左右協同的組織體系。為更好地聯結屬地單位、行業及各領域黨組織，旬陽市推行條塊結合、以塊為主的做法，從而做強街鎮、做實社區、做深小區、做細樓棟。構建和完善權責明晰、信息暢通、聯動處置、結果反饋的工作閉環，健全區域治理服務事項“項目化”推進機制。精準對接形成區域治理服務事項“項目清單”，加快推動共建格局的形成。其二，實行物業服務管理聯席會議制度，及時解決跨部門、跨領域的物業服務管理問題。完善黨建引領物業管理工作體系，整合黨建資源、行政資源和社會資源下沉到末梢單元。構建以黨組織為領導核心，小區業委會、物業服務企業黨組織為支撐的黨領共治機制。其三，搭建橫向互聯的綜合信息平臺。整合現有黨的建設、綜合治理、行業管理等系統信息資源，加強黨群服務中心和便民服務網絡建設。創新性開展收集民情、線上辦理等服務，完善“旬速辦”機制，推動就業、養老等服務“一次辦”。推動多層級數據歸集、多場景觸發預警、多部門聯動處置。精準高效下達指令，執行情況實時回傳。基于黨領共治機制，形成治理合力，促進社會安定有序。

2.以社會需求為導向，全過程提升治理效能。回應和滿足群眾需求，織密織牢治理與服務網格。其一，黨組織與基層充分對接。各級黨組織主動把單位黨建融入屬地黨建工作并給予人力、財力、物力的支持。縣級人民團體加強對職工服務類、青年類、婦女類等社會組織的聯系、服務和引領。基層組織積極承接黨員志愿者和社會力量進社區，做好社區和群眾需求的對接，切實做到為民服務。其二，健全民生議事制度。完善黨組織領導下的基層協商議事制度。以縣域為單位制定社區層面的全過程民主協商工作規則。健全民生實事項目征集意見建議制度。以“四議兩公開”機制提升為民辦事服務效率。通過“微協商”“微治理”搭建“鄰里夜話”“周末議事會”等居民民主協商平臺，增強社區共同體意識。其三，全面推廣志愿服務。統籌志愿服務資源，拓展社區志愿服務網絡。以在職黨員進社區“一證四卡”“一證四卡”指的是報到證、黨員信息卡、服務承諾卡、活動紀實卡、評議反饋卡。制度帶動孵化其他公益服務組織。構建以黨員志愿者為骨干的區域化綜合志愿服務平臺。設立社區“心愿墻”，積極征求群眾“微心愿”，健全志愿服務項目庫，組織志愿者主動認領“微心愿”并靈活開展個性化服務。強化志愿者服務積分管理。以社區為單位建立“時間銀行”，更好地調動志愿者參與服務的積極性，從而提升黨建引領基層治理效能。

3.以有效覆蓋為取向，立體化聚合善治力量。注重黨的組織和黨建工作全覆蓋，構建布局合理、覆蓋廣泛的黨群服務中心體系。其一，積極打造紅色物業，促進黨建全覆蓋。基于黨的領導，構建社區、物業企業和業委會等多方協同的“1+3+X”社區物業黨建聯建議事協調機制。成立物業行業黨組織，強化物業服務企業的監管，實施“紅色物業”培育計劃。符合條件的物業服務企業全部建立黨組織;暫不具備條件的，主要通過選派黨建指導員、引導企業招聘黨員員工等方式加強黨的建設。老舊小區和“三無”小區采用“一小區一辦法”，進而推動縣域物業服務全覆蓋。其二，完善網格化管理，搭建“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋治理服務體系。深化“社區-小區-樓棟-單元”四級網格化體系。系統推進架構、組織、人員向網格下沉。推動政法綜治、城管、信訪、應急管理等各類網格整合成“全科網格”。把網格內的住戶劃分為放心戶、關心戶和連心戶并實施“綠黃紅”三色管理。構建扁平化、精細化和高能級的網格化管理服務體系。拓展社區黨建工作觸角，從而做到社區黨建工作與社區管理服務的互補。其三，推進黨建互聯互通，織密協同高效的組織體系。依托基層黨建“244”“244”模式中的“2”是指建強“兩級”區域化黨建核心，即設立城市黨建工作委員會、實行“兼職委員制”;第1個“4”指的是建立“四大”開放式黨建格局，即建立“開放組織”、推行“開放活動”、設立“開放課堂”、共享“開放資源”;第2個“4”是指建立完善“四項”融合機制，即黨建共聯機制、服務共辦機制、資源共享機制、和諧共建機制。模式，細化“雙融共治”“雙融共治”指下沉式融入破解圍墻而治，上浮式融入建強組織根基，雙向融入實現共治共享。責任。推動結對共建單位下沉到網格、包抓到小區。把在職黨員、網格員、社區工作人員、城管執法人員、社會志愿者劃分下沉到小區，從而提升小區黨組織資源統籌能力。整合區域內各類公共資源，統籌使用、開放共享。通過有效覆蓋與多元聯動，增進治理效能，從而構建基層社會治理共同體。

“五同”工作法的全域推進，使旬陽市尤以黨建創新引領基層治理向高質量邁進。但隨著經濟體制變革、社會結構更迭以及思想觀念轉變，地處秦巴山區的旬陽面臨社會個體化、治理碎片化等問題。隨著城鎮化和信息流的沖擊，治理面臨的困難也更加凸顯。一是“五同”工作法的推行未將其作用充分激發，治理力量較為分散，沒有全面激活社會活力。旬陽市黨建主要由組織部牽頭，法治、德治與自治分別由政法委、宣傳部與人大牽頭，雖各司其職，卻未實現真正的綜合治理。二是群眾訴求未能及時解決，缺乏完善的訴求響應機制。群眾訴求多元化，政府不僅需要大量的基礎資源，也需要中間方來協同解決公共事務。三是基層黨組織在責任落實過程中存在形式主義。盡管當前許多地區開展了黨員干部聯系群眾、黨員志愿服務以及黨代表下基層服務等活動，但更多仍停留在“向上展示”層面，少數黨員干部缺乏“向下服務”的內在壓力以及主動服務、聯系群眾的意識。

四、全過程互動治理背景下黨建引領基層社會治理共同體構建邏輯

全過程互動治理離不開黨組織的引領，也是處理公共事務的集成式積極治理。它是以“治理主體-治理責任”為雙向對接的互動式治理體系，旨在協同多元治理主體并促進責任落實，使基層社會穩定有序并充滿活力。

（一）形成要件：集成式積極治理

治理主體承擔治理責任，而治理責任形塑治理主體行為。全過程互動治理重視治理責任落實，突出全方位和立體化。全覆蓋的動態管理，其形成要件主要有責任感、組織、協調和互動性。這些要件協同聯動以塑造黨建引領基層社會治理共同體。

1.責任感。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心^［26］。基層群眾日常生活離不開良好的公共服務和安定有序的社會環境，形成全過程互動治理重要要件在于黨組織所引領的多元治理主體富有責任感。扮演引領者角色的黨組織，圍繞基層社會的治理資源、治理對象與發展動態，有效運用各種制度工具和策略來聚攏各方力量^［27］。多元主體的互動配合也關乎政策效能。當下治理場景的諸多現象可以歸結為責任問題，責任聯結個人、社會與國家，貫穿行動與制度，責任彰顯讓和諧的社會秩序與穩定的政治秩序得以可能^［28］。

2.組織。把群眾有序地組織起來關系到現代社會的穩定。中國式現代化進程中，黨組織內生性地嵌入于基層治理結構，從而更好地發揮引領作用，進而激發群眾自主參與的活力。強化基層組織建設以提升群眾自治水平和自我融入能力。通過破解基層社會的管理組織滯后性問題，改進管理方式、創新觀念以適應新形勢。推進組織建設可以有效打破組織的資源約束和組織成員的理性約束，為群眾自治提供了可能的組織依托，從而進一步激發出基層組織與國家間進行對話的力量^［29］。

3.協同。現代化的基層治理體系強調黨組織統一領導、群眾廣泛參與、政府依法履責以及各類組織積極協同。案例實踐表明，群眾之所以積極參與當地治理，在于全過程互動治理驅動相關職能部門協同治理，推動政府組織、經濟組織與社會組織之間多維互動。一方面，健全社會治理的制度化溝通渠道和參與平臺，賦予基層自治組織和各類社會組織相應權利，推動社會主體的自我服務和自我管理，充分發揮其協同功能。另一方面，積極整合黨建資源、行政資源及社會資源下沉到基層以驅動協同共治，因地制宜、與時俱進地提供小規模、個性化服務以及契合實際的治理，從而增強協同增效力度。

4.互動性。政府和群眾之間的互動關系要面向社會需求。作為“為群眾提供服務”的責任政府，除了及時回應群眾需求、履職盡責之外，還要重視公共性的建構，從而更好地向社會負責。全過程互動治理通過黨領共治機制，使多元主體能在不同時間和場域之間保持功能聯結和相互依存關系，進而創造積極互動、聯系緊密的集成式治理網絡。

（二）前提基礎：黨組織統合治理要素

全過程互動治理以政黨治理為組織基礎，注重共同締造和統合治理。黨組織統籌協調各治理要素，優化基層治理規則和機制。全過程互動治理的核心是黨組織自身能力的強化以更好地引領和協調各治理主體。這種強化主要體現為黨組織統合下的治理主體與治理要素的雙向互動。一是黨組織自身具有任務推進、組織動員的優勢，調動多元治理主體的積極性。依托黨組織的發展動能以激活社會內生活力和自我運轉能力，并借助黨的基層組織體系建立起與社會聯結的中介。盤活各類資源，統合各領域和不同群體，并為其提供規范化的參與通道^［30］。二是黨建引領社會治理共同體構建，發揮重要的結構功能。基層黨組織與社會雙向融入，通過聚合治理主體、治理制度、治理組織、治理價值、治理資源等要素改變多元治理主體原本離散化的關系，建構互為聯結的治理關系，進而形成社會治理共同體。三是借助黨組織自身的粘性與彈性作用，發揮其制度優勢。作為基層治理的結構性要素，黨組織所擁有的組織、聚合及宣傳等功能在大多治理場域中都具有吸附力，這也為社會治理共同體的構建提供基礎性要素。全過程互動治理借助黨組織的引領作用，積極推動政府、社會與群眾的良性互動和共同締造，提升治理效能。

（三）重要保障：開放式黨建的積極構建

開放式黨建是黨建高質量發展的重要體現，也是創新基層治理的重要方式。它在服務對象、資源整合、黨建活動以及網絡黨建平臺方面彰顯靈動性和交互性。一是促進基層黨建的主動引領。基于開放式黨建，旬陽市大力推行組織同建，以社區黨組織為主體，吸納共建單位黨組織負責人擔任兼職委員，做到要事同辦。擁有包容性和吸納性的開放式黨建，彰顯了黨的群眾路線。積極主動接受社會監督，搭載多元媒介并基于信息化優勢，使黨組織更好地掌握群眾所需。深度融合不同治理場域，使黨組織成為整合各類信息和利益的交匯處。增強黨組織的領導力和適應性，強化黨組織在基層治理中的核心作用。二是提升黨員干部的政黨認同感，推進黨建責任制轉向責任性政黨^［31］。黨建責任制落實過程中，旬陽各級黨組織積極優化責任清單，使黨建工作責任得以分解。健全責任聯動體系，個體與單位融入共建的責任體系。通過駐區各單位履行基層黨建責任，反饋黨員干部參與基層黨建的狀況。開放式黨建所具備的多元要素以形成可持續的“共建、共治、共進與共鳴”黨建邏輯，使自治能力增強、自治動力被激發。依托開放式黨建，全過程互動治理創新服務機制全面激活黨建功能，增強了善治能力。

（四）核心環節：多元主體協同共治

善治要發揮黨組織的主心骨作用，更要依靠多元主體的協同參與。一是注重科學定位政府角色，增強治理韌性。在協同共治中政府處在中心地位，是基層治理的監督者、協調者、服務者及資源分配者，而非資源壟斷者^［32］。社會環境的改變，基層政府亟需重構自身角色定位，轉變服務群眾的態度，進而提升服務水準。二是增進群眾的參與度和活躍度，提高自治能力。基層治理重在依法維護民眾權益，構建起以人民主體性以及集體主義本體論為核心的群眾話語權，促進基層治理現代化。通過塑造共同利益激發群眾參與意識，進而增進善治能力。三是厘清主體間權責邊界，優化條塊結構。明晰權責關系是多元主體有序參與基層治理的重要條件。如果主體關系權責模糊，那么將降低治理績效。調動多元主體積極性，優化權責清單并促進權責統一，為多元主體協同共治打造良好環境。

（五）主要動力：國家與基層的雙向互動

黨建引領基層治理要強化治理共同體的構建意識，構建共同締造的集成式治理格局。一是加強國家與基層之間的雙向互動。國家與基層之間的聯結機制由自下而上的需求傳遞以及自上而下的政策執行所構成。它們的積極互動有助于保持國家安定有序，增進民眾共識和公共利益。塑造層級互動和上下協同的綜合治理平臺，促使國家治理與基層自治相融合。二是以共同締造完善社會治理機制。構建長效陪伴式服務機制，引導基層社會發展，完善自治組織系統，推動以群眾為主體的自我治理式發展，從而邁向黨領共治格局。優化治理單元，織密組織體系，積極發動多方參與共同締造，凝聚強大合力，把黨建引領基層治理神經末梢貫通。全過程互動治理基于中國共產黨的領導，協同多元主體的共同參與和共同締造行為，增強國家與基層的良性互動，積極構建社會治理共同體。

全過程互動治理旨在激活黨建引領的巨大勢能，使治理主體與治理責任相匹配。依托組織、責任感、協同、互動性這四大形成要件，從而使以黨組織統合要素的前提基礎、開放式黨建的重要保障、多元主體協同共治的核心環節以及國家與基層雙向互動的主要動力并行不悖、積極互動。基于同向聚集形成治理合力，提升公共治理效能，進而更好地構建基層社會治理共同體（見圖2）。

五、基于全過程互動治理的黨建引領基層社會治理共同體構建路徑

基礎不牢，地動山搖。黨建引領社會治理共同體構建有效破解了基層資源整合與動員難題。全過程互動治理秉持“凝聚黨心”和“匯集民心”的思路，致力于破解基層社會治理的結構性梗阻。黨組織積極滲透于全過程互動治理的各環節。基于“一核多元”整合各方力量，進而邁向閉環式治理、下沉式治理、參與式治理和賦能型治理的系統聯動。充分調動群眾積極性、凝聚基層共識，形成既充滿責任擔當又高效有序的治理格局，從而構建協商合作的基層社會治理共同體（見圖3）。

（一）閉環式治理：縱向到底、橫向到邊的積極型治理體系

黨的領導是中國式現代化的最大國情，也是國家善治的顯著優勢。從執政黨、國家和社會的關系看，中國黨建的目的在于將黨的意識形態全面注入國家與社會的意識形態，實現三者的有機統一^［33］。它縱向上推動自上而下的黨建治理、政府治理和公共服務延伸至社會末梢，從而提升為民服務效能。以網格化治理拓展基層組織的有形覆蓋，完善末梢治理功能，從而提升治理成效并下移治理重心。與此同時，橫向上以開放合作吸納多方力量參與。它明確管理責任主體，組織動員社會和群眾，以區域化黨建夯實治理責任，著力加強群眾同組織的橫向溝通與聯系，為履職人員同社會和民眾搭建互動場域。通過構建聯動履職格局，它增強凝聚共識的合力，也處理好縱向與橫向的關系，組織設置把橫向與縱向深度結合。通過縱向指揮、橫向發力，形成閉環式黨建引領下職能部門、屬地管理、社會力量等各司其職齊抓共管的基層治理工作格局。通過完善縱向到底、橫向到邊的積極型治理體系，進而構建協商合作的社會治理共同體。

（二）下沉式治理：資源下沉、平臺下沉和力量下沉的協同

全過程互動治理聚焦于治理全面下沉，其重點在于權責對應下的治理主體精準定位、治理重心下移調整和治理目標細化分解^［34］。為回應治理需求，基層黨組織通過動員和整合社會資源，從而深化國家整合。一是持續下沉公共資源，促進高效能治理。積極整合和下沉各類公共資源到基層，健全社區黨建引領物業管理工作體系。發揮組織功能和動員優勢，強化社區治理效能。統籌政策、資金、項目等要素，確保社區黨組織有資源、有能力為民眾服務。二是縱深下移服務平臺，激活基層善治動能。民生類事項的下放、黨員干部下沉社區平戰轉換機制的優化以及志愿組織和群團下沉服務的創新開展，持續為基層減負增效。深度融合黨領共治體系，提升基層組織力，進而穩固社會基礎。三是聚合下沉多元力量，夯實責任主體。發揮治理主體效用，促進行動措施落實和持續性改進。積極回應問題，產生相應的正向影響。科學配置資源要素的調度權，保障治理主體各負其責且擁有可執行、可操作的空間。全過程互動治理注重發揮資源下沉、平臺下沉及力量下沉的協同作用，以解決民生問題為導向，增加公共服務供給能力。

（三）參與式治理：責任政府、責任社會與責任公民的統一

責任感是全過程互動治理的底色，也是貫穿政府、社會與民眾之間的重要樞紐。一是突出治理的回應性和問責性。現代政府具有強烈的發展導向。它既及時回應群眾需求，也積極負責基層事務，從宏觀到微觀均踐行著國家意志，有效推動經濟和社會公共生活按照國家所認為的正確方向前進^［35］。健全城鄉社區由縣級領導包抓、責任部門牽頭、鎮領導負責、多個單位融入共建的責任體系。二是提升社會發展的穩定性和兼容性。通過保障各治理主體的權利，遵循共同認可的規則，民主決策公共事務，為筑牢基層基礎持續注入活力。積極引導社會力量參與，全面建立網格黨小組，調整優化網格設置，做到治理服務全覆蓋，推動基層社會積極作為。三是增強公民自身的參與度和責任感。倡導公民深度參與公共事務的管理、決策、實施、監督以及利益分享。與此同時，通過適當的程序設置，實現自身的自我決策和自主選擇，從而接受與之對應的結果并承擔相應的決策責任^［36］。全過程互動治理重視利益相關者自下而上與自上而下的雙向參與，它在激活基層自治活力基礎上，遵循責任原則，提升公民的主體意識和社會角色，進而增強基層社會共同體的認同感和凝聚力。

（四）賦能型治理：屬地管理、屬性治理與條抓塊統的結合

中國式現代化進程中，賦能型治理關乎國家善治能力的形成。一是強化屬地管理及其執行力。明晰各級政府、各部門的治理邊界，把壓力和激勵及時而精準地落實于對應的“條條”和“塊塊”，以此傳導壓力和激勵，提升政策執行力度和治理效能。二是基于屬性治理彰顯黨組織的回應功能。超越以往的行政區劃，以黨建力量重組治理要素，積極拓展治理單元、發展單元和服務單元，優化基層組織設置方式，推動多元主體的良性互動，拓展公共治理空間^［37］。三是激發條塊體制的內在潛能。調整職責關系，以職責融合推動條塊協同并優化基層治理。縱向上，打破科層制職責的逐級分包，厘清上下級之間的職責范圍和邊界，把事務性職責與職能性職責相結合。橫向上，對非常規性職責與常規性職責進行復合，形成機構部門職責協同機制，推動跨部門協作，與縱向多維交互^［38］。

黨建引領是社會治理共同體構建的根本保障。基層黨組織全面地滲透于基層社會并積極地形塑和引領社會。全過程互動治理注重基層黨組織與社會互相交融、雙向滲透的動態過程，實現黨的功能。全過程互動治理的邏輯主要涉及閉環式治理、下沉式治理、參與式治理和賦能型治理。其中，閉環式治理主要發揮推動作用，使基層社會形成縱向到底、橫向到邊的治理體系，從而強化黨建引領作用。與此同時，全過程互動治理通過下沉式治理、參與式治理和賦能型治理以協同激發黨建勢能，彰顯屬地管理和屬性治理的耦合，深化黨領共治效果。下沉式治理是黨組織引領社會的重要載體，它積極協同資源、平臺和力量，提升善治能力。參與式治理是黨組織引領社會的責任保障，主要涉及政府、社會與民眾之間關系的平衡，助力治理效能改進。賦能型治理是黨組織融入社會的有效實現方式，主要體現為通過黨建引領不同治理要素為治理主體積極賦能。上述治理維度分別構造了黨組織的領導力、凝聚力、組織力和回應力，積極調適并深度重構基層社會。全過程互動治理依托黨建勢能，致力于這些治理維度的融合和聯動，著力構建基層社會治理共同體，進而推動基層治理現代化。

六、主要結論

立足中國式現代化發展以及提升善治能力的需求，結合黨建引領基層治理的創新實踐，本文著重分析基層治理共同體構建的邏輯和路徑，主要結論如下。

第一，超越互動式治理和運動式治理的全過程互動治理彰顯了治理責任重塑的重要性。基于“治理主體-治理責任”的雙向嵌入視角，它強調多元治理主體的主動擔責和積極盡責。通過明確責任主體、劃定問責范圍以及規范問責程序，從而提高“責任甩鍋”成本。注重激勵基層干部敢于擔當，從而有效提升治理效能，形成營造穩定有序的治理格局。

第二，維持基層秩序要注重治理主體間互動的多維度。全過程互動治理不同于自上而下及自下而上的雙向互動，而是更加重視互動的多維度。其主要涉及全過程民主、全過程服務、全過程擔責、全過程反饋和全過程創新，旨在突出人民主體地位、提升公共服務效能、增強干部責任意識、深化條抓塊統的治理機制。以強有力的行政推動和群眾的積極參與，構建彰顯全過程互動治理的格局，從而促進基層善治。作為新范式的全過程互動治理，更加注重國家性、社會性和人民性的統一。基于良性的互動行為以提升多元治理主體與公共資源的深度銜接。

第三，通過黨建引領推動基層治理以夯實基層黨組織的社會性權威基礎。全過程互動治理旨在充分激活黨組織自身具備的整合性、回應性與靈活性，重視與多元治理主體的緊密銜接與積極互動。基層黨組織作為基層治理的結構性要素，通過動員、宣傳、整合、吸納、培育、服務等機制集成共同治理的組織、資源、主體以及制度等治理要素，生成多元主體緊密聯結的治理關系，從而促進社會治理共同體構建。除了縱向到底，直接聯系和服務群眾之外，黨組織還將人民群眾的利益訴求及時向上傳遞，把人民智慧吸納到治理議程，形成上下貫通的政黨與社會關系。基層黨組織通過充分地融入社會，積極培育社會組織，增進橫向社會關系，形成社會有機體。它重視吸納市場組織、社會組織積極參與治理環節，在治理場域形成良性的協商合作，進而構建基層社會治理共同體。

本文提出“全過程互動治理”概念，以探討基層社會治理共同體的構建邏輯。黨建引領基層社會治理共同體構建關乎國家治理現代化的底色。中國式現代化進程中，要完善黨組織引領“責任下移、服務對接”的多維互動治理體系。基層黨組織具有聯系和服務群眾的社會凝聚力以及強烈的責任使命。通過主體補位以維持秩序，基層黨建推動了行政管理與群眾自治良性互動，并以組織化撬動社會穩定發展，同時以黨組織為核心重塑其他治理主體。在治理結構層面組織全覆蓋，使組織優勢更好地轉化為高效能治理和高質量發展。基層黨組織所呈現的體系性結構和國家在場效能，促使基層社會褪去地方屬性。這使公共價值和公共規則的輸入更具有持續的滲透力，從而走向更深層次的國家與社會的有效融合與高度整合^［39］。構建社會治理共同體是創新基層治理的重要內容，也與治理有效、國家善治密切相關。從社會治理共同體的持續性和穩定性看，只有立足實際，積極回應訴求，強化黨組織建設，才能確保黨建引領和基層治理共同體的有效融合和相互促進，進而產生韌性和活力兼備的基層社會治理共同體。

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The Whole Process of Interactive Governance：Logic and Path of Party Building Leads the Construction of Grassroots Social Governance Community

WANG Jiayu¹，HE Degui^2*

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University;2.Research Center of Public Policy and Local Governance，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Social governance community is related to the good governance ability of a country.Compared with interactive governance and campaign governance，the Party building leading grassroots social governance increasingly shows the characteristics of the whole process of interactive governance.It focuses on the combination of “subject-responsibility”，highlighting the active governance and active responsibility of the governing body.The whole process of interactive governance aims to fully activate the institutional advantages of Party building leadership，attach importance to the organic cohesion and benign interaction with multiple governance subjects，and pay attention to deepening the regulation.The construction of grassroots social governance community involves closed loop governance，sinking governance， participatory governance and enabling governance，which respectively shape the leadership，cohesion，organizational power and responsiveness of Party organizations，and deepen tangible coverage and promote effective coverage based on party leadership and co-governance， thus driving efficient governance.Through the joint creation of the government，society and the people， grassroots governance has moved to the track of “simple governance-improved governance-good governance”，demonstrating the role of the interactive organization，action mobilization and strength cohesion of the Party’s leadership and governance，and thus promoting the stability，order and vitality of the grassroots society.

Keywords：the whole process of interactive governance;Party building guidance;grassroots society;governance community

（責任編輯：王倩）