境外放款、內保外貸與境外直接投資協同監管思考

宋依玲 中國人民銀行張家界市中心支行

一、協同監管的可能性

（一）現行外匯管理規定留有政策協同監管空間

1.三項業務依據政策可相互轉換。一是境外放款與境外直接投資。境外放款債轉股后轉換為境外直接投資。二是內保外貸與境外放款。境內投資主體作為境內擔保人的融資性內保外貸業務，被擔保人（境外企業）不能正常履行還款義務后，境內擔保人履約后產生對外債權，實質是內保外貸轉換成境外放款，其對外債權余額應納入該企業境外放款額度管理。三是內保外貸與境外直接投資。如利用內保外貸代替境內出資。

2.三項業務懲處規定思路一致。根據境外放款相關規定，對無正當理由的逾期放款或逾期不回收的，外匯局或經辦行可暫停新的放款業務。內保外貸的管理上也同樣，一旦申請人內保外貸履約，外匯局不可再為該企業辦理新的內保外貸，兩者境內結構境外股權受限制的，暫停內保外貸和境外放款業務。境外直接投資雖未對新業務登記有規定，但對涉嫌匯回非法資金的，銀行不得為其辦理境外直接投資清算登記。

3.三項業務境內外主體關聯較密。三項業務境內主體與境外主體之間大部分具有股權關聯關系。境外直接投資使境內投資主體與境外企業間產生了直接持股關系；境外放款業務明確規定允許境內企業向境外與其具有股權關聯關系的企業放款；內保外貸業務雖然未對股權關聯關系做明確規定，但要求對擔保合同的商業合理性、履約傾向進行審核，境內擔保人與被擔保人之間必定存在關聯關系。境外主體僅是在三項業務中作為被投資主體、借款人及被擔保人不同角色，其背后的同一性為協同監管提供了現實條件。

（二）外匯局作為管理部門留有主體協同監管空間

外匯局對三項業務均涉及監管，但監管依據和側重點有明顯差別。境外直接投資主要實施間接管理，依據相關部門的文件監管實際資金流向，側重行業及投資國別的監管；境外放款和內保外貸通過登記備案實施直接管理，依據本部門監管規定，側重規模、用途監管、履約可能性和商業合理性管理。外匯局可利用現狀進一步掌握三種業務的共同業務全貌，實現系統監管。

（三）業務審核的重復交叉留有業務協同監管空間

一是均需審核境外資金用途。根據規定，業務主體在向外匯局申請境外放款業務和在銀行申請境外直接投資外匯登記時，外匯局應審核境外借款資金的實際用途，銀行需要審核其境外投資資金來源、資金使用計劃；內保外貸中，擔保人辦理內保外貸業務時應對擔保項下資金用途進行審核。二是均需企業提供最近一期經第三方審計的財務報告。境外直接投資企業需每年報送ODI存量權益數據，境外放款及內保外貸均需審核最近一期經第三方審計的財務報告，以評估企業運營情況。

二、協同監管的必要性

（一）防范資本轉移風險、保持國際收支平衡的需要

境外放款、內保外貸和境外直接投資三項業務資金使用均在國外，資金監測存在盲點，更有部分企業通過與境外關聯企業聯動，借助三項業務可互相轉換的現實性，將其他性質資金借道異常匯出，達到轉移資產、無風險套利的目的。若能實現協同監管，綜合分析交易主體全面業務及經營情況，一定程度上能夠及時發現并防范潛在風險，及時對管理方式做出調整，實現對跨境資金流動的雙向調控，防范跨境資金異常流動風險，有效維護國際收支平衡。

（二）統一現行管理政策、提升政策實施效果的需要

一是現行政策規定為協同監管提供了政策空間。三項業務在諸多方面存在交叉和聯動性。例如非金融企業境外放款業務應符合“境外借款人的經營規模是否與借款規模相適應”；境內企業發生內保外貸履約形成對外債權的，其對外債權余額應納入該企業境外放款額度管理等規定為統一政策提供了操作可能性。二是企業利用政策套利、規避監管的行為頻發。如限制類行業利用境外放款替代境外投資、外商投資企業境外放款替代利潤匯出、境外放款變相實現規避內保外貸履約等，消除政策替代空間、有力約束企業是當前所趨。三是多頭管理無法實現政策共振。三項業務涉及發改委、商務部、國家外匯管理局等多個部門，不同的部門管理模式、目標和方法各不相同，管理信息共享有限，易陷入部門本位主義，若是對三項業務頂層立法，在法律層面上對境外投資活動進行統籌管理，將部門職責、管理權限、信息共享、事中事后管理等各個階段進行統一銜接和規定，有利于提升政策實施效果。

（三）發揮業務合力、服務境外投資健康發展的需要

從業務發展和當前管理現狀看，三項業務的快速發展是我國經濟發展到一定階段的必然結果，也是我國更高水平對外開放以及更好利用境內外資源的現實需要。從業務出臺背景和定位來看，境外放款和內保外貸業務均是根據我國經濟和外匯收支形勢變化推出的支持境外投資企業拓寬融資渠道、降低融資成本的支持性政策，若通過協同監管，使境外放款、內保外貸、境外直接投資業務之間有機聯動，更加聚焦于服務境外投資這一終極目標，發揮業務合力，有助于提升政策的正向效果。

（四）實施穿透式長臂監管、提高“宏觀審慎+微觀監管”水平的需要

為保障支持國家重點或鼓勵類行業用匯需求，支持“一帶一路”建設，促進國內經濟轉型升級，外匯管理的“長臂監管”和“透明式監管”需引入境外放款、內保外貸和境外直接投資之間的協同監管，這也是提高“宏觀審慎+微觀監管”水平的需要。當前外匯局對三項業務的監管依據和手段各有側重，管理上存在盲點和效率不高，部分業務存在合規風險。協同監管模式下，外匯局在資金流動環節可事前事中事后獲得其他部門明確和清晰的政策和信息支持，有助于外匯局更好核實境內外主體資金實際使用情況和所有交易拓展，提升監管效率。

（五）金融機構履行展業三原則的需要

目前，隨著資本項目改革的逐步推進，境外放款、內保外貸和境外直接投資所涉資金匯出全部由銀行辦理，屬于業務的關鍵環節。外匯局作為銀行外匯業務的管理部門，構建實施業務協同監管，為金融機構的盡職審查搭建信息共享平臺，為銀行盡職調查提供信息支持，有助于銀行在事前、事中、事后環節更好的審查資金來源的合法性、監測境外資金流向，降低轉移資金的風險，將展業三原則落到實處。

三、未來協同監管的設想建議

（一）完善外匯政策條款，研究出臺協同監管法規

一是統一額度管理。構建境外放款與境外直接投資的額度關聯關系，將境外放款的額度上限與境外投資總額掛鉤，對境外債務人的投資總額或凈資產與境外放款的比例進行限定；明確規定內保外貸履約時形成的對外債權納入境外放款額度管理，建立三項業務之間的額度關聯關系。二是統一審核尺度。明確境外借款人的主體資格，建立境外放款用途“負面清單”；明確內保外貸對外債權的變更注銷適用境外放款變更注銷審核原則；明確匯出資金的使用，均需與境外放款、內保外貸、境外直接投資登記審核時的用途范圍一致。三是研究出臺新政。在對現行政策表述含糊和易產生分歧條款充分磋商的基礎上，研究出臺有關外匯協同監管法律法規，形成較為系統的外匯協同監管法律體系。

（二）完善資本項目系統模塊，建立協同監管信息共享平臺

一是完善現有資本項目信息系統模塊?？梢罁黧w分類，對三項業務關聯產生的異常特征在資本項目系統中設計監測指標，便于及時、全貌進行跨境資金流動監測。二是建立發改委、商務部、稅務局、市場監督管理局、人民銀行跨境辦、外匯局等有關職能部門的統一平臺，并納入商業銀行，對于業務主體的登記信息及后續監管信息實現資源共享，便于各部門全方位掌握企業最新動態與違約風險等信息。

（三）完善協同監管機制，加大對違規主體懲戒力度

一是有關職能部門對三項業務協同監管進行頂層立法，對境外投融資活動統籌管理，將部門職責、管理權限、信息共享、事中事后管理、聯合懲戒等各個階段統一銜接，形成系統完整的境外投融資協同監管法律法規。二是各部門定期就企業生產經營、投融資等情況共同分析，不定期的開展聯合執法，加強聯合懲戒，加大境內外企業違規成本，實現對違規企業的精準打擊。

（四）完善宏觀審慎管理框架，充分利用微觀監管手段工具

一是建立風險權數，總量控制規模。實施全面、雙向管理，將境外放款和內保外貸統一核定跨境債權風險加權額度上限，其額度上限與境外投資總額掛鉤，并根據風險情況和實際需要，靈活調節風險加權額，必要情況下對不同行業、不同類型主體分別設定不同宏觀審慎調節系數因子。二是實施穿透式長臂監管，充分利用微觀監測指標及數量型調控工具。外匯局要加強對跨境資金來源與去向的全流程跟蹤，嚴厲查處違規資金繞道流出入行為，加大對銀行的外匯業務檢查力度，對異常企業主體加強核查頻率。三是豐富檢查處罰箱，強化企業分類管理。可適量劃分罰款金額檔次，適當提高罰款力度；對資本項目業務企業實行名錄管理，設立A/B/C檔企業，若企業跨境投融資業務違規，進行降級并限制其資本項目業務辦理。四是堅持實需原則。在確保業務合規、風險可控的基礎上，支持企業合理投融資需求，引導企業根據自身財務狀況及風險承受能力，合法合規利用政策。

（五）完善對境外企業的監測手段，強化境內企業報告力度

一是將已知的不合規境外借款主體、被擔保主體列入“關注名單”，外匯局或銀行辦理業務時實行白名單制。二是充分發揮駐外使領館的作用。加強對所在國中國投資企業的監督管理，特別是加強對投資金額較大的企業和項目的監管。三是聯合有關部門加快完善法律、經濟和行政處罰措施，增強我國對外業務監管措施的有效性、針對性和可操作性，規范境外企業的財務工作。四是要求境內主體對其境外被擔保人、境外借款人、境外投資企業的相關狀況定期進行如實報告，明確其義務和法律責任。

（六）完善銀行內部控制約束機制，做好銀行端風險防控

一是引導銀行充分認識業務風險對自身經濟效益的長遠影響，加強內控制度建設，強化風險防范力度，積極引入風險考核指標，加強對境外投融資業務合規問題的問責和懲處力度。二是實現境內外銀行數據共享，分別建立自身跨境債權業務客戶的電子檔案，采集整理相關交易主體行業、經營范圍、國別、財務數據、交易慣例、第三方機構認證報告等信息，共同對后續還款、資金用途和來源等情況進行跟蹤監測。三是嚴格審核境內外主體風險及合規情況。嚴格審核企業經營狀況和資產負債情況，對其對外投資框架及關聯企業進行梳理，評估其資產規模、資產結構、負債情況等，確保企業業務開展與自身財務能力匹配；嚴格審核債務方、被投資方企業的主體合法性、償債能力及資金用途，避免發生惡意放款或擔保履約。