新機制下PPP項目商業模式創新驅動的政策組合研究

摘要：政府打出政策組合拳，有助于破解當前PPP項目商業模式創新內生動力不足的困境。從PPP項目全過程中識別出4個商業模式創新植入點，包括重視項目運營方案、優化項目運營方案、充分利用市場測試和增加社會資本發起路徑。為成功植入的商業模式創新分別匹配核心政策工具，即政府采購、政府指定和利益分配。在此基礎上，提出對突破式或發明式、漸進式兩類商業模式創新的分類管理建議。

關鍵詞：PPP新機制；商業模式創新；政策組合；全過程分析

0"引言

政府和社會資本合作模式（PPP）新機制的制度框架已基本建立，這表明新機制的發展已取得顯著進展，但尚未達成最終目標，后續配套文件的發布、制度的調試和完善仍是一個漫長的過程。為堅決遏制新增地方政府隱性債務，新機制明確要求“聚焦使用者付費項目”“全部采取特許經營模式”，這意味著政府和社會資本需要摒棄長期“重建設、輕運營”的思維模式，通過創新項目運營方案來充分挖掘PPP項目的潛在商業價值，減輕甚至擺脫其對政府財政的依賴。因此，商業模式創新成為新機制下PPP項目高質量和可持續發展的關鍵。PPP項目商業模式創新本質上是政府和社會資本圍繞公眾需求進行的一種開放式、合作式創新^[1]。PPP項目中合作者和監管者的雙重角色，意味著政府需要分別從項目和市場兩個層面對社會資本進行激勵。此外，社會資本追求利潤最大化^[2]的天然屬性，要求政府在激勵社會資本的同時，還要防止其損害公眾利益，因此有必要進行相應的規制。綜上所述，政府驅動PPP項目商業模式創新涉及項目和市場多層次治理空間、經濟利益和社會效益多樣化政策目標。

現有研究多為基于單一管理層次和單一目標導向的政策研究，可能導致政策功能“碎片化”，甚至出現事與愿違的結果^[3]。因此，有必要借鑒企業管理領域政策組合的相關研究，為新機制下PPP項目商業模式創新的推進提供建議。政策組合是多國政府推動企業創新的主流政策取向。例如，歐盟委員會發布的《智慧專業化研究與創新戰略指南》指出，制定具有較強連貫性的政策組合是實現智慧專業化戰略的步驟之一，其不僅重視政策組合的實施，還強調需不斷改進已有政策，以實現更平衡的政策組合。由此可見，創新政策組合設計大多是基于經驗和理論的。

綜上所述，本文通過完整的PPP項目流程分析，將商業模式創新植入點拉入過程中，從而提出了商業模式創新的分類管理建議。本文能夠為實踐中界定和督促PPP項目商業模式創新提供參考，對有效驅動其發展和提高效率具有重要作用。

1"文獻綜述

1.1"PPP項目的政策工具

現有文獻中尚未發現PPP項目商業模式創新驅動政策的研究。事實上，PPP模式本身就是一種商業模式創新^[4]。現有研究涉及的PPP項目政策工具主要包括三類：①規制或監管。有學者認為二者本質上是一致的，現有文獻多集中于價格規制^[5]、準入規制^[6]、服務質量監管^[7]等。江國華等^[8]明確指出，規制具有遏制社會資本的機會主義行為，確保PPP項目公眾利益不受損害的功能。②市場激勵。現有研究中涉及較多的是稅收優惠、融資協助和聲譽激勵，如王雪青等^[9]基于委托代理理論分別建立PPP項目動態和靜態績效激勵模型，引入市場聲譽機制，尋求應對棘輪效應的措施，并證明聲譽激勵有助于弱化棘輪效應。③項目激勵。這包括利益分配、控制權配置、優先合作等，如王亦虹等^[10]基于區間模糊Shapley值，構建“一帶一路”PPP項目利益分配初始模型，識別出利益分配影響因素，并量化參與方的投入分擔程度來修正初始利益分配模型。

1.2"企業創新驅動的政策工具

現有文獻中對企業創新政策工具的研究較多，有學者將其分為市場激勵型和命令控制型，其中，市場激勵型通過市場化手段使企業獲得一定利益進而引導企業行為；命令控制型通過強制手段抑制企業機會主義行為的發生。具體來看：①市場激勵型。其包括政府補貼、稅收優惠、政府采購等。例如，Zhang等^[11]以上市公司為研究對象，考察政府補貼和稅收優惠對企業雙重創新成效的影響。結果表明，政府補貼和稅收優惠均對企業創新具有激勵作用。孫薇等^[12]基于政府創新采購識別和企業數據實證分析，發現政府創新采購在三個方面對企業創新質量提升產生影響，證明政府采購對企業創新的顯著促進作用。②命令控制型。例如，知識產權保護。方中秀^[13]利用多層線性模型對我國1734家A股上市公司的創新動力和創新績效進行了定量研究，發現強化知識產權保護不但對企業創新績效的提升有直接影響，還會由科研投入和技術溢出等創新動力對創新績效施加間接影響。

2"新機制下PPP項目全過程商業模式創新植入點的識別

根據現有政策制度，可將新機制下PPP項目的全過程劃分為三個階段。其中，項目策劃階段本質上是政府部門形成PPP項目價值預期的過程，對應《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》的項目識別和項目準備階段；項目采購階段本質上是政府部門選擇社會資本并與之達成PPP項目共識價值的過程；項目執行階段本質上是政府部門和項目公司或社會資本共同實現PPP項目共識價值的過程，包括項目建設（或有）、項目運營和項目移交（或有）階段等工作。新機制下PPP項目的全過程及其可能的商業模式創新植入點如圖1所示。

2.1"現有政策文件已明確的商業模式創新植入點分析

（1）在項目采購階段，將項目運營方案作為重要評定標準選擇社會資本。為確保專業運營能力強成為真正的競爭優勢，社會資本或特許經營者應具備從“專業能力”被明確為“專業運營能力”條件；現有PPP新機制政策文件均強調，應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，而商業模式創新是項目運營方案的重要內容，且必然會使收費單價發生更有利的變化，由此可見，PPP新機制通過規范采購過程中的資格審查、評標或響應文件評審兩個關鍵環節，更有助于“擇優”選擇社會資本或特許經營者。這一商業模式創新植入點的典型案例有德國柏林公廁PPP項目。德國企業家漢斯·瓦爾以4000萬美元拍得柏林公廁的經營權，并向政府承諾免費提供公廁設施及其維護和清潔服務。在當時，按照傳統的經營模式，此類公共性項目很難獲得收益，最終漢斯·瓦爾另辟蹊徑，以廣告

收入為最大盈利點，創造了年入3000萬歐元的商業奇跡。

（2）在項目執行階段，公私雙方通過再談判優化項目運營方案并簽訂補充協議。PPP項目的本質特征之一是長期契約或長期合作關系^[14]。一方面，其意味著公私雙方不可避免地需要應對大量甚至可能是劇烈的變化，履約過程中的再談判就成為必然。因此，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中規定，在特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，協議當事人應當在協商一致基礎上簽訂補充協議。另一方面，其使得項目公司或社會資本能夠通過失敗學習將單次來看高失敗率的商業模式創新轉化為持續、漸進的低風險創新。因此，在PPP項目履約過程中，再談判和合同變更就為商業模式創新提供了諸多機會，成為項目公司或社會資本不斷提升市場競爭力和盈利水平的最優選擇。同時，PPP新機制的相關政策文件也致力于為其創造有利條件。

2.2"開發潛在商業模式創新植入點的必要性分析

有學者指出，新機制下“使用者付費的好項目已經不那么多”。如果項目實施機構在項目策劃階段僅僅是參考我國實踐中既有的使用者付費類PPP項目做出判斷或決策，那么PPP模式的應用領域將被固化，新機制下PPP項目清單很難實現動態調整。事實上，社會資本企業比政府部門更擅長通過商業模式創新開拓市場、獲得盈利，企業在不同時期，受到不同內外部因素的驅使，能夠實現多次且不斷演化的商業模式創新^[15]。例如，2002年，華夏幸福與固安縣人民政府簽約合作開發固安工業園區新型城鎮化項目，自此開始探索產業新城PPP開發模式。經過20余年的發展，其開發模式先后經歷了以建設為重點的BOT模式、以園區規劃與設計為核心的DBOT模式、以融資為核心的DBFOT模式。2022年7月，華夏幸福高調宣布從“產業新城運營商”全面轉型成為“產業新城服務商”^[16]。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中明確規定，對清單所列領域以外符合條件的傳統及新型基礎設施和公用事業項目，以適宜方式，積極鼓勵民營企業參與。綜上，表明我國政府對新機制下PPP項目清單的拓展是予以支持的，同時項目實施機構負有探索責任。因此，有必要通過制度設計將社會資本的商業模式創新前置，并將其植入PPP項目策劃階段政府部門的決策過程中。

2.3"政策完善過程中潛在的商業模式創新植入點分析

（1）通過社會資本參與意愿的市場測試驗證甚至發掘提升項目盈利能力的方式。《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》中指出，需分析說明社會資本參與意愿和金融機構參與意愿；必要時可面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試；《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中規定，實施機構可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性論證，完善特許經營方案。由此可見，特許經營可行性論證是實現政府部門在策劃階段的決策中自我批判、自我革新的關鍵環節。項目實施機構或其委托的第三方機構根據行業或市場最新動態，在項目盈利能力分析中提出通過某種方式提升項目盈利能力的構想；隨后，通過社會資本參與意愿的市場測試對這種構想進行驗證，或完善上述構想，甚至發掘更可行的方式。

（2）為社會資本發起PPP項目提供制度支持，鼓勵其積極參與編制特許經營方案。《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中明確規定，政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。事實上，社會資本發起是國際上常見的PPP項目發起方式。社會資本往往基于市場上的現實需求，以及自身在技術、經營等方面的優勢發現商機，旨在獲取更多盈利、提高市場份額。因此，社會資本發起是對政府規劃的重要補充。此外，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》中要求，優先選擇民營企業參與，而社會資本發起方式尤其適合民營企業，其與國有企業相比，存在融資、建設劣勢，但具有管理、經營、創新優勢。已經在PPP市場具有較高聲譽的少數民營企業由于正在承擔的項目占用了大量資源，或在新項目的采購中具有明顯競爭優勢，其主要關注政府發起的PPP項目，而其他多數民營企業則通過社會資本發起的方式主動抓住機遇、搶占PPP市場。

3"新機制下PPP項目商業模式創新植入點的制度支持

借鑒唐凱旋^[17]識別出的政策工具：①社會資本發起的PPP項目通常是其對商業模式創新把握較大的項目，適宜采用政府采購政策，即政府承諾在商業模式創新成功后購買其創新成果，并在整個市場推廣。②政府發起但社會資本深度參與前期策劃，以及社會資本通過創新的項目運營方案中標的PPP項目，社會資本對商業模式創新把握相對較小，適宜采用政府指定政策，即政府按照相應條件選擇企業，并給予一定的資金支持其創新工作，成功后由政府在市場上推廣。③項目執行過程中不易發生商業模式創新，特別是創新程度較大的。實踐中的再談判只有根據最終結果才能判定是基于合作還是機會主義，出于降低履約風險的考慮，公私雙方都不可避免地具有“在位者惰性”，適宜采用利益分配政策，即雙方通過合同約定按照實際貢獻分配商業模式創新所得利潤。新機制下PPP項目商業模式創新植入點的核心制度支持見表1。

4"結論

按照創新程度的不同，將PPP項目商業模式創新分為突破式或發明式、漸進式兩大類。商業模式創新高失敗率、易被模仿的基本特征，意味著其創新程度越高，社會資本或項目公司需要承擔的風險越大，成功的商業模式創新就越少，創新產生的利潤水平也就越高，就越有必要對其進行適當的政府干預。因此，應對PPP項目商業模式創新進行分類管理。

4.1"突破式或發明式PPP項目商業模式創新

突破式或發明式商業模式創新最可能發生在PPP項目策劃階段。政府安排社會資本早期介入，有利于提高創新效率和創新強度。其也可能發生在項目采購階段，社會資本的項目運營方案、收費單價、特許經營期限等更有競爭力。此類商業模式創新一旦成功，將為項目乃至整個PPP市場帶來巨大經濟效益。因此，政府應允許并鼓勵社會資本在項目策劃階段即參與到PPP項目中，制定科學合理的判別標準，并實現快速、準確地識別，給予創新者適當的成本補償和足額的經濟獎勵，通過正式的政策文件在PPP市場上宣傳推廣。突破式或發明式PPP項目商業模式創新的推進政策建議見表2。

4.2"漸變式PPP項目商業模式創新

相比突破式或發明式，漸進式PPP項目商業模式創新在實踐中更普遍且不易判別^[18]，其成功帶來盈利的增加通常有限，政府干預此類商業模式創新的成本非常高。因此，政府將其交由市場來自由進化是最為合理的。鑒于其最可能發生在項目采購階段和執行階段，在整個項目特許經營期內持續發生，政府應該引導公私雙方簽訂合理的PPP項目合同，通過適當的利益分配、權利保障、協助義務等合同條款來激勵它，構建項目之間、企業之間、地方政府部門之間的信息共享平臺，通過經驗分享、交流學習等來促進其發展。漸進式PPP項目商業模式創新的推進政策建議見表3。

PPP項目中政府追求的是公共價值，若商業模式創新造成的少部分公眾利益受損可進行經濟補償，則其依然符合政府追求公共利益最大化的目標；商業模式創新不能以犧牲公共價值為代價，否則將被視為違約違法行為

此外，上述兩種PPP項目商業模式創新均需政府監管^[19]，以確保項目公司或社會資本在追求盈利的同時，不會違背政府追求公共價值最大化的目標。商業模式創新雖然從整體上并未損害公共利益，但導致一小部分公眾的利益受損且可以通過經濟手段予以彌補的，則政府應對其進行評估，并要求項目公司或社會資本進行經濟補償。采用政府采購、政府指定和政府補貼模式的商業模式創新，其經濟補償在制定采購價格和政府補貼時應確定并核減。采用利潤分配優化模式的商業模式創新，其經濟補償應由政府依據相關政策評估確定。同時，政府還應全方位提高我國PPP市場的政府服務水平，如專家庫和機構庫的構建與動態管理、社會資本的黑紅榜等，以降低社會資本和項目公司的學習和搜索成本，以及地方政府的搜索和監管成本。

5"結語

本研究聚焦新機制下PPP項目商業模式創新，基于全過程分析識別出現有政策已明確的4個植入點，并為各植入點匹配了相應政策工具。同時，針對突破式或發明式、漸進式兩類創新，提出分類管理建議。本研究將政策組合理論引入PPP領域，突破單一管理層次和目標導向的局限，構建了系統的政策組合框架，為政府部門進行政策制定提供了切實可行的依據，有助于推動PPP項目高質量發展。但是，本研究仍存在一定局限性：一方面，研究主要基于理論分析和現有政策文本，缺乏充分的實證檢驗，政策組合在實際應用中的效果可能與預期存在差異；另一方面，未深入考慮不同地區經濟發展水平、市場環境差異對政策實施效果的影響。未來研究可從兩個方向展開：一是開展實證研究，收集不同地區PPP項目數據，驗證政策組合的實際效果；二是深入分析地區差異對政策實施的影響，制定更具針對性的區域政策，以提高政策的適應性和有效性。

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