我國民用機場火災風險跨部門協同治理機制分析

摘要：基于協同治理理論，對我國民用機場火災風險跨部門協同治理機制現狀進行分析，提出從跨部門協同治理主體及主體間協作關系、跨部門協同治理結構性機制、跨部門協同治理程序性機制3方面進行分析的描述框架，為后續進一步開展相關問題及對策研究奠定了基礎。

關鍵詞：民用機場；火災風險；協同治理

民用機場作為一個復雜的交通樞紐，包含航站樓、飛行區、航空油料儲存區等多個功能區域，一旦發生火災事故，將影響正常運行，還可能造成旅客及員工的生命財產損失。在目前的消防安全管理中，不同部門負責機場的不同區域，如何確保各部門之間的有效溝通和協作，是消防安全管理面臨的重要問題之一。

1 我國民用機場火災風險跨部門協同治理主體及協作關系

民用機場火災風險治理涉及多方主體，根據法律法規中的責任劃分其主要利益相關者，政府層面主要有國務院安全生產委員會，中國民用航空局及其內設機構、派出機構，防火安全委員會，消防救援機構，公安局及其派出機構等部門；機場層面主要有相關企事業單位以及員工、旅客等。

1.1" 政府層面治理主體

1.1.1" 民航業內

按照“三管三必須”要求，民航業內政府層面治理主體從上至下與火災風險治理相關的部門如下：

中國民用航空局及其內設機構：中國民用航空局公安局，負責監督管理民用機場消防工作。中國民用航空局機場司，負責民用機場安全工作監督檢查、安全管理相關法規、規章等起草、應急救援管理相關工作。

中國民用航空地區管理局是中國民用航空局的派出機構，負責管理和監督特定地區的民用航空事務，監督管理轄區內的民用機場，負責機場的使用許可管理、機場安全運行監督檢查以及機場應急救援工作的監督檢查。其內設機構：公安局，負責指導、監督檢查轄區內消防工作；機場管理處，負責本地區民用機場安全運行監督檢查、制度細則制定。

中國民用航空安全監督管理局屬于中國民用航空地區管理局的派出機構，其內設機構：空防處，按授權，負責監督檢查轄區內民用機場消防工作。

1.1.2" 民航業外

根據《中華人民共和國消防法》（2021修訂版）第四條、第五十三條、第五十六條規定要求，消防救援機構肩負有消防安全綜合監管的職能，相應的民用機場消防安全也應接受其監管。公安派出所根據國務院公安部門相關規定，負責日常的消防監督檢查和開展消防宣傳教育活動。住房和城鄉建設主管部門負責消防設計審查、驗收工作。

相關議事協調機構。國務院安全生產委員會，統籌協調全國安全生產工作，涉及消防方面的主要有消防工作考核、重大火災風險專項整治、重大生產安全事故查處掛牌督辦等。

防火安全委員會，作為消防安全事宜的議事協調機構，主要任務是在市委、市政府領導下，負責組織、指導、監督各區（地區）政府和市屬有關部門履行消防工作職責。

1.2" 機場層面治理主體

1.2.1" 機場管理機構

根據《民用機場管理條例》國務院553號令第二十八條要求，機場管理機構對運輸機場的消防安全有統一協調管理的職責，包括消防安全投入、消防安全隱患治理等工作。根據《消防安全責任制實施辦法》（國辦發〔2017〕87號）第十五條要求，民用機場管理機構作為企業單位應當對自身企業消防安全事宜負有主體責任。

1.2.2" 駐場單位

駐場單位，包括航空運輸企業及航油、航食、公共交通等其他駐場單位、駐樓商戶及其他租戶。根據《民用機場管理條例》國務院553號令第二十八條要求，航空運輸企業及其他駐場單位肩負有共同保障機場安全的職責。根據《消防安全責任制實施辦法》（國辦發〔2017〕87號）第十八條要求，機場管理機構與駐場單位、駐樓單位應明確各方的消防安全責任。

1.2.3" 員工和旅客

根據《中華人民共和國消防法》（2021修訂版）第五條，民用機場、駐場單位及其內部員工、旅客等都有維護消防安全的義務。

1.3" 民用機場火災風險跨部門協同治理主體間協作關系

民用機場火災風險治理涉及政府、機場管理機構、駐場單位、員工、旅客等多個主體，其協作關系如圖1所示：

2 我國民用機場火災風險跨部門協同治理結構性機制

提供協同工作開展的實體平臺是結構性協同機制的關注點，對應至我國民用機場火災風險跨部門協同治理的結構性機制，即為了實現跨部門協同治理目標，而構建的實體性組織和平臺，如跨部門工作小組、聯席會議等，以確保各部門能夠形成合力，共同提升治理效能[1]。雖然聯席會議歷來被視為橫向協同的典范，但不同層級的聯席會議從上至下也具有縱向的特點。專項行動領導小組在縱向協同方面發揮著關鍵作用，確保各項任務能夠高效、有序完成。同時，該小組也展現出了橫向協同的特點，積極與其他部門進行協作，形成了全方位的協同工作格局，為專項行動推進提供了有力保障。因此，本文從“縱向”和“橫向”兩方面分別說明我國民用機場火災風險跨部門協同治理的結構性機制。

2.1" 我國民用機場火災風險跨部門縱向協同治理機制

2.1.1" 聯席會議

國家層面關于火災風險治理主要基于國務院安全生產委員會開展協同，其辦公室設在應急管理部，聯席會議由國務委員、應急管理部部長擔任總召集人。此外，民航業內部設置民航局航空安全委員會，承接國務院安全委員會有關要求；省（市）級層面主要基于防火安全委員會開展協同工作，其辦公室設在省（市）消防救援機構，聯席會議由省（市）級消防救援機構牽頭召集；各地區也會根據上級要求建立防火安全委員會，其辦公室一般設在各地區消防救援機構，承接上級“防火委”要求。針對機場地區而言，也會設置防火安全委員會，承接上級“防火委”要求，如北京機場地區防火安全委員會。因此，從國家層面的安全生產委員會至民航局航空安全委員會、機場地區防火安全委員會，自上而下負責民用機場火災風險治理，具有縱向協同組織載體的性質。

2.1.2" 專項行動領導小組

在我國治理火災風險的實踐中，專項行動是一種主要的工作形式。為使工作落到實處，通常會組織建立工作臨時組織機構，如臨時小組或指揮部。這種方式有助于集中力量、資源，也符合縱向協同機制中依賴組織權威的協同特點。以“消防安全重大風險隱患排查整治專項行動”為例，國家消防救援局承接國務院安委會有關決策，向各省、自治區、直轄市等下屬單位發布專項工作方案[2]，并成立由局長、政委為組長的領導小組，由分管局領導牽頭抓總，下設工作專班，要求加強反饋，每月報送專項行動推進落實情況，同時納入省級政府消防工作考核。這一行動方案便體現了縱向協同的特點。

2.2" 我國民用機場火災風險跨部門橫向協同治理機制

2.2.1" 防火安全委員會聯席會議制度

防火安全委員會聯席會議制度，是我國消防安全工作常見的協同機制。如北京市在市級建立了相應的防火委聯席會議制度，涉及市應急局、市消防救援總隊、市司法局、市發改委以及首都機場公安局、首都機場集團等部門。而機場地區也建立了相應的聯席會議制度，在機場地區橫向上與本級部門進行協同。此制度既體現了縱向的上下級部門間的協同治理，也體現了橫向的不同部門間的協同合作，是一種全面有效的跨部門協同治理機制。

2.2.2" 專項行動領導小組

專項行動領導小組這種縱向與橫向協同相結合的方式，有助于提高整個行動的效率，確保最終目標實現。其“橫向”特征同樣以“消防安全重大風險隱患排查整治專項行動”為例，此行動要求各總隊要將專項行動作為黨委工程，成立領導小組，加強指揮調度，統籌協調、指導督辦；各地消防部門要會同住建、公安、衛健、民政、應急、市場監管等重點單位開展指導幫扶。因此，專項行動領導小組在各層級均存在橫向協同。

3 我國民用機場火災風險跨部門協同治理程序性機制

在程序性機制上，協同工作的流程性安排是程序性機制的關注點，對應至我國民用機場火災風險跨部門協同治理的程序性機制，即是為了有效開展跨部門協同治理工作，而設置的有關協同工作如何開展的規范性文件、程序性文件等。

3.1" 規范性文件

規范性文件的種類多樣，包括但不限于司法解釋、部門規章、通知公告，以及聯席會議所確立的協同制度等。這些文件均為行政管理和司法實踐提供了明確的指導和規范。部門聯合通知公告如《應急管理部、工業和信息化部、公安部、住房和城鄉建設部、市場監管總局關于進一步加強電動自行車消防安全管理工作的通知》中，明確了各相關部門在加強電動自行車消防安全管理工作中如何協調。

3.2" 聯席會議協同機制

國務院安全生產委員會辦公室定期組織召開聯席會議，會議內容也包括消防安全管理相關內容。如2024年2月召開的全國安全生產電視電話會議，部署了消防安全集中除患攻堅大整治行動要求，要求各地安委會統籌推進除患攻堅大整治行動，各消防救援總隊牽頭組織實施，各地政府、行業部門同步推進大排查。

3.3" 專項行動協同機制

民用機場火災風險治理相關專項行動要求，多來自國務院安全生產委員會辦公室、國家消防救援局、省市級防火安全委員會相關通知要求，如國務院安全生產委員會辦公室在《關于開展消防安全集中除患攻堅大整治行動的通知》（安委辦函〔2024〕3號）[3-4]中提出明確要求，各省（自治區、直轄市）要組織相關部門聯合成立若干督導組，深入市縣開展明察暗訪工作。同時，各行業部門應成立由領導帶隊的督導組和執法小隊，抽調專業人員，分區域集中實施督導檢查。

根據上述通知要求，國家消防救援也發布了專項通知（消防〔2024〕5號），督促開展工作[5]。北京市防火安全委員會辦公室、北京市安全生產委員會辦公室聯合制定了市級工作方案，要求消防部門統籌推進落實，教育、衛健、公安等行業部門開展行業內消防安全排查，共同推進集中攻堅整治工作。中國民用航空局召開民航消防安全督察整改推進會，提出全行業全系統開展專項行動相關要求，并于2024年2月8日發布了《民航消防安全集中除患攻堅大整治行動方案》。

4 結束語

綜上所述，在我國民用機場火災風險治理的實踐中，跨部門協同治理機制展現出結構性和程序性兩方面的特點。結構性機制中，體現了縱向的上下級部門間的協同，也體現了橫向的不同部門間的協同。而在程序性機制方面，不僅包括了聯合規章、聯合通告等規范性文件，還形成了聯席會議、專項行動協同機制。這些機制共同構成了我國民用機場火災風險跨部門協同治理的框架，后續可以基于此研究開展優化研究。

參考文獻

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[2]宋凱，孫佳歡.防范風險守護平安：國家綜合性消防救援隊伍組建5周年系列報道[J].中國消防，2023（10）：18-23.

[3]最新安全生產法律法規文件提要[J].勞動保護，2023（2）：

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[4]王小燕.校園智慧消防解決方案設計與應用[J].廣播電視網絡，2024，31（8）：99-101.

[5]趙碧，崔友成.集中除患攻堅大整治行動扎實推進[J].中國消防，2024（3）：24-27.